农村空巢老人利益表达机制存在的问题及完善措施

牛雨陈 聂志平

（江西农业大学人文与公共管理学院 江西南昌 330045）

随着经济的突飞猛进和社会的稳步发展，人的预期寿命越来越长，老年人口随之持续增加。老龄化问题因之日益突出，涉及老年人的经济需求、物质满足以及精神慰籍等方面。在2010年的人口普查中，国家统计局公布的普查数据显示，我国60 岁及以上的人数超过1.7 亿人，占全部人口总数的13%左右，同时农村老年人数占全国老年人总数75%。又由于许多中青年农民外流，农村空巢化趋势愈演愈烈。

由于社会财富累积方式的变化，农村空巢老人在各种资源占有和利用方面都处于弱势。他们不可能像其他群体一样去积极地寻求利益表达途径，这时候就需要社会团体、基层组织和各级政府引导和帮助他们达致自身完成利益诉求。

一、农村空巢老人利益表达机制的相关表述

空巢老人包含空巢家庭和老人，空巢家庭一般指由于各种原因子女不能陪伴父母，同时和父母分开的时间多于半年的家庭，或者是只有老人和儿童相依为伴的家庭。除了劳动力进城务工导致的空巢，还有诸如子女外出求学，工作，定居等一系列原因导致的空巢。空巢老人来源于空巢家庭，它指的是年龄在60周岁以上，同时子女因为求学，工作，定居不在自己身边长达半年以上的农村老人；根据有无子女，可分为两种:1.本来就无儿女；2.有儿女，但儿女不在身边。

司马迁在《史记》中说过“天下熙熙，皆为利来”其中的“利”即是利益。要实现利益，就要进行利益表达。所谓利益表达，原指公民向政府系统提出要求，是政治运作的开始。在国内研究中，不同学者有不同的看法，彭小兵[1](P1)、、廖晓明[2](P2)认为是当今民主社会，赋予公民的一种话语权，让其通过恰当的渠道，向政府表达关于自己利益的意见。刘建明[3](P1)、王金情[4](P1)认为利益表达是某些群体为维护自己利益，向外界表达自己的利益诉求并采取相应手段来满足自己利益的一个过程。在法学领域，则强调利益的合法，程序、方式的合法。在厘清利益表达的内涵基础上，有学者开始对利益表达机制进行研究，张喜红[5](P2)认为机制一般指复杂的体系结构各个组成部分互相联系，互相牵制，互相影响，以及通过它们之间的有序作用而达到整体目的，实现其整体功能运行的一种手段。何欣等认为利益表达机制是指当人们的权利和利益受到威胁时，而产生的通过一定的措施和方法将自己的意见、诉求传达给政府相关部门等权力机关，要求获得关注和解决，从而维护自己合法权益的政治机制。[6](P2)本文认为农村空巢老人利益表达机制是指利益受害者，即农村空巢老人，利用若干渠道，各种方法去向政府部门反应问题，进行利益诉求的一个过程。

二、完善农村空巢老人利益表达机制的必要性

利益表达的目的是让利益受损的群体可以通过合法畅通的渠道来表达自己的呼声，这也是建设以人为本的社会主义新农村的基本要求。

（一）实现资源均衡分配的需要。农村空巢老人作为一种弱势群体，所分配到的社会资源比较少，大部分资源掌握在基层管理者和农村青壮年手中。相对于城市空巢老人，他们拥有的各种硬性资源更少之又少，同时基层管理者一般会忽视空巢老人所缺少的资源，空巢老人也没有主动争取资源的意识。这样一来，利益表达的主体和客体之间信息交流就存在误差，如果能进行有效的利益表达，即农村空巢老人积极主动表达他们的利益诉求，基层管理者主动关心空巢老人的需要，认真对待空巢老人的诉求，空巢老人得到的资源可能会更多，比如各种养老服务设施，精神关怀度，政治参与权。[7](P4)其中最重要的一点就是要建立良性的政治参与机制，让一部分的空巢老人能对政治发展、利益分配等自由地表达自己的意见，以及建立相应制度来保证农村空巢老人的资源分配，来达到最大程度的社会公平正义，把资源利用起来，达到效率最大化。

（二）推进各级政府合理决策的需要。从利益表达主体来说，农村空巢老人的利益表达是空巢老人将自身诉求的需要通过适当途径向政府提出的过程。对于政府来说，利益表达机制是政府部门通过制定相关政策来维护弱势群体利益的过程。政府需要通过各种渠道来了解农村空巢老人的心声和意见，来制定相关政策。如果农村空巢老人无法进行利益表达或者无法有效表达，那么政府在制定决策的时候将不能照顾到这一部分人利益，导致农村空巢老人是政府决策制定的被动接受者。现实中的上访，就是空巢老人没有参与到决策所导致的。所以，政府要想做出科学恰当的决策，就必须畅通利益表达渠道，认真听取农村空巢老人的利益诉求。

（三）推进和谐美丽乡村建设的需要。农村空巢老人作为新农村建设的一份子，其生活质量，精神关怀度等也是评价和谐美丽乡村建设目标的重要指标。完善空巢老人利益表达机制，可以保障他们享受到经济建设和社会发展的成果，这无疑有助于推进乡村社会公正正义的实现。客观地讲，当前农村空巢老人的主要追求，主要还是体现在生活保障及精神安排上。[8](P3)如果他们的利益诉求得不到满足，将降低政府的威信，还可能引发空巢老人做出一些极端行为，比如选择结束生命、或进行社会报复等。因此，完善空巢老人利益表达机制，是推进和谐美丽乡村建设的需要。

三、农村空巢老人利益表达机制存在的缺陷

（一）利益表达主体存在的主要问题。在利益表达中,利益表达主体主要存在以下三个问题。首先是不敢于表达，中国农村还受传统的封建思想文化影响，历史上那些上访，民告官的利益表达者有的被打压最后只能被迫顺从政府，长久以来，利益表达的负面影响一直影响至今。同时空巢老人在多一事不如少一事的立场下，即使有利益诉求也不愿不敢去表达。[9](P3)其次是不善于表达，农村空巢老人，他们的法律意识和利益意识淡薄，文化水平和政治素质低下，对于通过何种方式进行利益表达比较模糊，与社会契合度不足，各种信息来源和交流缺乏，使得许多利益表达成员不知如何表达，自身能力不足，也就导致不善发声。最后，资源匮乏，无法表达。表达任何一种利益表达活动都需要人力物力财力，在这任一方面，农村空巢老人拥有的都是匮乏的，经过各种顾虑，也就放弃了利益表达。

（二）非制度化渠道表达增多。目前在我国，制度内的利益表达方式有很多，如集会、信访、游行或向人大代表反应等。虽然表面上看来，这些利益表达的渠道似乎已经完善，但实际上，空巢老人几乎没有采用这些方式进行利益诉求。现实生活里，当空巢老人受到非常大的不公正待遇，在村里调解无效，身体条件允许的情况会到县政府门口进行静坐，以非法行为引起领导的注意，更严重的产生大规模集体突发事件。体制外的利益诉求途径增多，不利于社会和谐，同时也利于空巢老人进行利益表达。

（三）基层组织脱离群众。基层自治组织作为利益表达的直接接触者、利益表达的最直接客体，是农村居民开展基层自治实现利益表达的场所，也是农村居民的利益代言人。但目前基层组织并没有过多的关心村里的空巢老人，有的基层组织工作人员民主意识差，对群众态度差，脱离群众，对弱势群体的问题冷漠敷衍。[10](P4)同时对于基层组织开展的政治活动，他们没有充分发挥基层作用来调动空巢老人的参与性，本来空巢老人主动性就低，因此导致二者之间衔接度较差，空巢老人利益表达效果差。

（四）利益表达行为组织性、法制化程度低。不同的群体都有其利益表达组织，工人有工会，妇女有妇联，但农村空巢老人并没有组织代表。虽然农村空巢老人群体庞大，但也无法发出与其规模相当的声音。因此，空巢老人进行利益表达多为个体单独行为，缺乏组织性。[11](P3)另一方面，没有组织就无制度可言，制度是稳定的并且是可以重复的行为，制度化是组织有效运行的保证，在我国，社会主义制度是公民利益表达的基本制度，但具体制度还存在缺陷，因此以法律的形式来进行利益表达就显得特别重要。

四、农村空巢老人利益表达存在问题的原因分析

（一）农村空巢老人自身问题。农村空巢老人作为利益表达的主体，其自身的局限性导致其利益表达的积极性偏低。这一方面主要受传统臣民思想影响，利益表达意愿并不强。尽管古代封建制度已经不存在了，但政治变革和思想改变并不是同步的，而思想变革相对于政治变革来说却是漫长的，所以，这种不敢表达的情况依然存在。农村空巢老人的各种意识，如主体意识、利益意识发育不成熟，对自己的权益认识不到位。[12](P4)自身文化素质低，长时间处在社会末端，资源的拥有和使用上都处于劣势，年老体弱，对自己认识不够，处于自卑状态，导致自己认为不具备参加政治活动的能力，也就不善表达。

（二）利益表达的制度性渠道不畅通。利益表达渠道的通畅是进行有效利益表达的根本，也是利益表达成功与否的重要条件。目前，我国利益表达的制度性渠道主要有人民代表大会制度，信访制度。

1.人大代表制度缺乏代表性。人民代表大会制度的性质是人民当家作主，人民正是通过代表制度来表达观点的。由于我国的人大代表是通过选举方式选举的,他实际上代表的是人民的利益。而目前在我国,虽然农村空巢老人数量庞大，但并没有专门的人大代表，即使有的代表提到农村空巢老人的问题，也只是泛泛而谈，没有重点关注，导致空巢老人没有实际解决问题的权力。所以农村空巢老人有利益诉求，也无法通过人大制度进行。

2.信访渠道流于形式。信访制度一直是普通民众多数采用的利益表达渠道，信访主要指公民利用书信，电话，走访等方式，向各级政府主要是县级以上政府提出建议，或投诉恳求的行为。但一直以来，信访流于形式化[13](P4)，从信访制度出现到现在，每次的信访都被阻碍。尤其是部分基层干部组织把信访当成社会建设的障碍，把它看作是一个影响自身和政府形象的行为，甚至有的上级对下级要求，上访率必须低于某个数，这使得很多利益表达者在中途被拦，压制甚者被报复。有的空巢老人向信访单位反映情况,只得到象征性的回复,并没有解决实际问题,导致相当一部分群体的利益诉求者对信访制度失去信心，利益无法表达。制度性的利益表达渠道不畅通，所以导致越来越多的非制度性渠道产生。

（三）基层部门官僚化严重。利益表达客体是利益表达者利益诉求的接收者，能否有效表达他们的利益，在很大程度上与客体的决策有关。但目前基层组织存在严重官僚化现象，主要是与群众联系不够密切，无法做到深入空巢老人家中去了解实际情况，基本是上级有要求就去一下，不主动了解。认为他们是老人，各方面能力不行，然后忽视空巢老人的存在，即使村里有集体活动，空巢老人想参与，基层人员也嫌他们不懂，最后挫伤了空巢老人的积极性。这些都与当前基层干部的思想作风有关。

（四）农村空巢老人缺乏利益表达组织。为什么农村空巢老人的利益表达行为法制化程度低，是因为空巢老人缺乏一个有效的组织。虽然农村空巢老人基数大，地域分布广，但就当前情况来看，依然没有一个全国性的社会团体或区域性组织。这就导致，农村空巢老人在进行利益表达时，只能以个体为单位。但个人的力量是无法引起政府决策部门的注意的，因此政府在制定政策的时候也就忽略了农村空巢老人的需求。由此农村空巢老人作为这一弱势群体需要一个组织来代替他们进行发声，而且有组织也会提高利益表达的效率，容易实现利益表达。目前，我国很少有出名人士或这方面的专家对空巢老人的利益表达问题进行深入研究。虽然有部分学者注意了空巢老人在利益表达中存在的问题，但主要是单纯用于论文写作，而不是真正研究，所以也就没有力所能及的为空巢老人建立一个，专门帮助他们进行利益表达的组织，因此，农村空巢老人缺乏组织性。

五、完善农村空巢老人利益表达机制的途径

（一）强化农村空巢老人的主体意识。空巢老人的主体意识是利益表达的最重要影响因素，他们作为利益表达的主人翁，只有他们自身提高对利益的认知程度，他们才清楚自己的利益要求是什么，才会主动自觉地参与政治决策，才可能采用合法正当的途径去维护自己的利益。由于中国农村长期处于资源供给不平衡的状态，空巢老人文化水平不高同时受传统文化中的顺从和屈服意识影响，他们的主体意识被扼杀。同时，任何的活动都需要物质基础，时间精力，毕竟如果他们都解决不了贫困问题，他们更不会想着其他问题。因此要提高农村空巢老人的主体意识就需要加快农村地区的脱贫步伐，提高对农村地区的救助力度。并大力宣传利益表达的知识，对农村空巢老人进行长期相关内容集体教育，组织相关实践活动，调动他们的参与性，加强农村空巢老人的主体意识。

（二）健全农村空巢老人利益表达的渠道。一个有效的利益表达过程，不仅需要客观的利益表达渠道，同时利益表达渠道是否能有效表达所要表达的问题也很重要。前面已经说明了这些利益表达渠道存在各方面问题，因此要完善利益表达机制，扩展利益表达渠道。扩展渠道并不是单纯的增加数量，主要是提高利益表达的质即它的深度，首先可以参考《关于进一步优化行政审批流程的工作档案》，虽然空巢老人并不需要审批什么，但“进一步梳理行政审批事项，提高审批效率，公开办事承诺”这一原则却适用。对于通过各种渠道进行利益诉求，上级政府要适当提高效率，删除不必要的中间环节，缩短利益表达信息与最终决策结果的传达间隔。尤其信访作为传统的利益表达渠道，我们更应该发挥它的作用，保证空巢老人的信访自由。其次应在人民代表大会制度中增加空巢老人的代表比例，尽管目前空巢老人的文化程度都不尽人意，但还是能够适当选出部分代表的，在选择代表的时候主要选择文化程度高的以及年龄低并且思维清晰的，在一定程度上能表达其他空巢老人主要思想的。最后除了体制内的利益表达渠道要完善外，一些新的体制外途径也应该积极发展[14](P4)，高度重视大众传媒的传播力度，充分利用大众传媒的优势，直接及时的将空巢老人的利益诉求反馈给决策者，并且让不同的声音发言。另一方面，大众媒体能迅速形成一定的舆情，容易引起政府的注意，同时相关部门可以鼓励一些具有责任意识的专家学者为农村空巢老人发声，组织高校进入农村进行社情民意调研，搜集空巢老人的相关情况，引起社会关注。

（三）转变利益表达客体的职能角色。中国政府历来以窗口服务为特征，长时期的负面影响已经在公民心中留下很深的印象。既然要完善利益表达机制，那么首先要改革政府的管理理念，把人民群众的利益放在第一位，以“为人民服务”作为宗旨，积极主动为空巢老人解决实际问题，积极接待每一位利益诉求者。尤其基层民主自治组织是离空巢老人最近的表达对象，村委会应改变自己的职能角色，鼓励空巢老人参与政治活动，积极主动了解空巢老人的想法，并给出解决办法。同时村委会的政务活动应公开，做到信息透明，受到村民监督，让空巢老人也发言，比如以老人为主的座谈会，听证会等。其次改革政府官员的考核制度，删减一些不必要的硬性指标，使制度人性化，促进政府官员热情服务。

（四）规范化的利益表达组织。美国学者阿尔蒙德说过：“当一个社会中各个部分缺乏组织，或当下的组织无法充分代表自己的利益时，一个随机的事情都能够触发人们长期积累的不满，并通过极端的方式暴发。”[15](P23)农村空巢老人利益表达主体都是分散的，并没有正式的组织，意见和行动比较零散，所以他们的发言无法通过有效的组织形式来表达。假如他们能通过组织来把各种利益诉求整合在一起，那么利益表达的效率将会大大提高。而且各种组织社会团体不仅能在内部进行互帮互助，同时利益决策部门更能注意作为庞大团体组织的利益，从而解决他们的利益诉求。虽然中国农村的村民自治组织也在表达空巢老人的利益，但这些组织都是政府化的，缺少主动的利益表达功能，同时它们以一种形式存在，没有积极发挥作用。我们可以以我国建立的工会，妇联，西方国家建立的各种协会这种组织形式为参考，农村空巢老人可以专门建立这种组织，组织带头人可以不用是老人，毕竟老人精力以及各方面知识都有限，但要求文化水平稍微高一些，同时在老人群体里有一定的好感，能有效的维护空巢老人的利益，同时可以组织管理人员来实现对空巢老人的正确引导，维持农村地区的稳定。