村镇污水处理PPP项目全生命周期管理难点与建议

赵雅辉 万 涛 申若竹 邱 瑞

（1.北京首创股份有限公司，北京 100044；2.北京市顺义区水务局，北京 101300）

我国农村人口众多，改革开放以来，农民的生活水平和生活质量有了显著的提升，与此同时显现出了一些典型的环境问题。近年来，农村的环境整治问题受到了国家和各级政府的高度重视。当务之急首先需要解决的问题就是农村居民的排水，将居民的生活污水进行合理规范的处理［1］。据文献记载，目前我国村镇的污水处理率整体不足30%，主要原因在于村镇人口相对城市来讲数量较少，处理规模也小，污水管网收集及污水处理难度很大，而庞大的农村人口每年预估可产生百亿吨级的污水［2］。我国的“十三五”目标规划中明确提出了到2020年实现污水处理率不少于60%的目标。国家不断加大了村镇污水处理投资力度，特别是“水十条”的实施，预计可拉动国内生产总值（GDP）增长约5.7万亿元，未来5年将带动村镇的污水处理相关行业新增产值约5000亿元［3］，村镇污水处理领域的投资规模会越来越大，市场发展前景看好。

目前，我国村镇污水治理普遍存在基础设施落后等问题，而且建设污水管网和场站需要资金，而在资金上县级以下政府财力不足，很难满足污水治理费用的支出。为解决这一问题，将PPP模式引入村镇污水治理中，对于提高村镇污水处理效率、加强村镇环境建设有着十分重要的意义［4］。

但是，由于村镇污水处理是近几年发展起来的，其项目模式及工艺、技术标准未形成行业共识。目前，行业管理机构对村镇污水排放特征及适用技术缺乏深入、系统的认识，导致村镇项目的实施缺乏有效的指导文件及标准；行业中缺乏针对村镇污水处理工程的建设指南或规范管理的相应意见，导致在村镇污水处理上，在前期投资、建设、技术标准、日常管理和长期运行过程中存在许多问题和困难［5］。许多项目在实践过程中采用的技术工艺多种多样，实施效果不尽相同。本文结合工作经历及行业同仁的沟通交流，从项目的不同阶段及角度分别总结其实施难点，提出对策，并对村镇污水处理行业的发展提出几点建议，以期为行业同仁提供经验参考，对推动我国新农村建设具有十分积极的意义。

1 项目投资阶段的难点及对策

1.1 准备时间长，边界条件不确定，项目实施难

PPP项目前期准备时间较长，要经历立项、可研、两评一案、入库和招标等过程，完成项目的立项建议书、可研到项目公司的注册成立，最快也需要6个月，在该段时间内项目的边界条件易受到政策及市场利率的影响，在前期时间紧的情况下咨询机构很难做到面面俱到，如总投资等边界的变动将直接导致风险上升，甚至项目流产。有的地方政府因各种原因导致风险的分配机制不合理，社会资本方承担过多的政策及财政风险，高风险而收益降低，这些都影响了项目的实施。

为改变目前困境，建议采取以下2种措施：①提高意识，充分重视项目的准备工作，在前期要工作扎实、深思熟虑，尽可能多地确定项目的边界条件，尤其是核心边界，同时开展可研和方案的编制要分配合理的时间、注重工作的成果质量；②在PPP合同中明确项目的总投及运营成本的变动调整机制，总投多以最终财审价加投标报价来综合确定［6］，运营成本多以3年一调或设定具体调价触发条件来满足成本的变动需求。

1.2 项目资金需求大，时间长，融资困难

PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金要求很高。银行等金融机构考虑到PPP项目收益低、周期长；项目资产只有经营权，没有所有权；项目公司对土地只有使用权，不能进行抵押；项目公司若为新建项目，无存量资产，很难满足抵押要求［7］；村镇项目建设手续如土地证、规划许可证等无法办理；项目回报大部分是依靠政府付费，需要政府有长期稳定财政支付能力及信用保障等，多方面因素导致其对村镇项目放贷上顾虑重重。若项目未入库，银行贷款工作就会停滞，导致项目融资困难。

为改变目前困境，建议采取以下措施：①政府建立财政预算长效机制，各县（市、区）人民政府将由政府负担的村镇生活污水处理设施运营经费纳入年度财政预算；②政府提前与当地金融机构沟通，进行市场测试了解银行顾虑，在项目招标前期把顾虑点消化或者在协议中明确约定，降低社会资本的融资风险；③招标前将项目入库，减少银行及社会资本的顾虑。

1.3 项目回报率低、风险大

纯村镇生活污水处理为非经营性项目，绝大部分靠“政府付费”完成，不具备完善的收费机制，而政府给予污水处理的财政投入仅能覆盖其日常管理维护成本，很难达到稳定盈利。当前参与村镇污水服务市场竞争的企业，参与运营服务的目的多是为了更好地养活公司的工程建设队伍，使得村镇污水处理过度追求低成本，没有长期持续的资金供给，政府和社会资本都存在较大的风险［8］，项目的市场本身吸引力有待提高。

为改变目前困境，建议采取以下措施：①政府在考虑项目时，融入一些能稳定持续运营的项目来弥补村镇污水的低收益；②在项目回报机制上，可按照项目的建设投资以可用性付费形式，建设期结束参与考核，并适当考虑挂钩运维期考核绩效，运营成本是基于运营期的绩效付费，将运营成本划分为固定成本和可变成本，以降低项目收入风险，提高社会投资参与的积极性。

2 工程建设阶段难点及对策

2.1 土地性质变更困难，建设手续办理困难

村镇项目的选址多为农用地，土地性质变更困难，很多办不了土地使用证、规划许可证乃至施工许可证，在后续建设过程中存在无证施工的风险和融资困难。而且，农村污水分散，在项目的建设审批过程中都是以单一项目作为划分的标准，在整个项目实施过程中很多时间都耽误在流程审批上。所有这些都影响了项目的建设和融资。

为改变目前困境，建议采取以下措施：①在村镇污水处理设施的建设审批过程中政府相应管理机构简化流程及程序，由上层牵头来统一调整土地性质；②对于乡镇污水处理项目涉及建设多个厂站的，可与政府审批机构沟通，采用多块土地一次申报、一次审查审批的办法，减少审批时间，提高项目的审批效率［9］，目前实践中已有很多项目采用该办法。

2.2 征地拆迁、管网建设进展缓慢，工程进度难以保证

村镇污水处理项目中的管网铺设施工有临时占地或现有建筑拆迁等情况，污水处理设施红线范围内的地上物需及时腾退。而由于文化环境等方面的制约，项目会面临当地村民难以协调的阻力，沟通工作难度大，建设过程不可预见性强，易造成工期延长及投资增加，严重的会造成项目难以实施后放弃。

为改变目前困境，建议采取以下措施：①在污水设施选址和管网施工时充分考虑当地村民的想法，寻求同意，必要时与村干部挨家挨户沟通，尽量避免产生有关土地问题的纠纷［8］；②项目红线锁定后，项目公司尽快与政府对接，双方明确各项工作责任主体，做到因政府造成的问题政府承担责任，也可建议将工程进度纳入政府的年度考核；③在实施过程中为保证施工进度，按照“先易后难”的原则分批进行，优先选择地形较好、村民比较配合的村庄优先进行实施。

2.3 现场协调参与方众多，管理难度大

村镇项目涉及招标方、政府机关、中标社会资本、设计院、施工方、监理方、乡镇政府、村委会和居民农户等，由于项目审批复杂，社会资本多次往返于政府不同的管理部门，时间流程长；在施工过程中因施工位置或方式产生的安全隐患；用电报装等问题会与村委会或农户发生纠纷；施工单位与监理在项目建设过程中因变更问题影响施工进度和进度的计量确认，与当地居民产生争执等问题时有发生，这些都阻碍了项目的开展。

为改变目前困境，建议采取以下措施。一是提前建立沟通协调机制，与农户联系设市、镇、村三级协调，及时处理解决各类干扰问题。项目进场前与村委会及村民提前沟通，征得村民的理解和支持。在用电报装问题上，与项目所在地镇政府、供电公司、村委会进行反复沟通、协调，与村民及居委会等良好的沟通工作会大大减少时间成本。

二是建议在项目建设前期与政府明确各项工作责任主体，督促其进度，避免因政府进度造成的问题而影响项目；通过政府协调工作资料、程序，提高工作效率效率，减少工作困难；通过政府安抚群众、协调矛盾，加快工作进展，将项目推进下去。

三是项目公司在开工前需与施工单位明确工作落实时限问题，保证提出问题及时得到反馈和处理，建设中保存好过程资料如影像资料等。在招项目监理公司时，明确合同中需吸纳几个村民监督员，所有整改的指令都通过监理公司发布，既调动积极性，又解决合法性和合规性问题。

3 技术运营的难点及对策

3.1 进水水质水量差异大，出水稳定达标难度大

村镇污水的进水水质水量不稳定，节假日用水人口突然大幅增加，污水量大，可能导致污水处理设施溢流，配套管网建设不完善，造成旱季收集不到水，水量的不稳定影响系统的稳定性。厂站为明渠或者截流进水，雨污合流，容易偷排其他废水，导致厂站进水浓度超标；夏季进水量可能会超负荷，进水COD偏低，水质的不稳定对处理系统的要求更高，导致出水很难做到稳定达标。

为改变目前困境，建议采取以下措施：①村镇项目在设计阶段把握好设计规模，需要充分考虑农村当地的生活习惯；②调研管网的建设完善情况和管网形式、运营单位等，考虑水量增减趋势，污水设备的设计水量、水质抗冲击能力要确保不出问题；③充分与设计单位沟通，选择合理的处理工艺，规避水质风险。

3.2 技术管理难，出水标准高，运行成本高

由于农村的广阔性和复杂性，每一个工程又需要专门的处理技术和管理措施，村镇项目本身特点决定了不同区域、不同站区之间存在显著差异化特征。镇级污水处理厂处理排放标准在一级B及以上，农村的排放标准参照有国标一级B、国标一级A或农灌等，也有的地方是自己制定的排放标准。由于出水检测指标参照市政污水处理厂，或地标严于国标，而处理规模较小，造成单位运营费用高，整体运行成本很高。

为改变目前困境，建议采取以下措施。一是前期对现场情况的调研和考察需认真细致，站区既要有标准化建设规范，又要考虑差异化需求。因地制宜，选择不同种类的工艺，工艺选择主要从稳定达标、经济实用、运行管理简便、易检耐用和生态造型5个原则进行考虑［10］。二是村镇污水治理的标准和管理应是因地制宜的，排放标准要根据当地的污染物容纳总量、排水用途及后续规划等来制定。

3.3 点多面广，管理复杂，缺乏专业运营团队

村镇PPP项目站点巡检中发现的问题较多集中在管道、厂站周围及截污井处，管网和污水处理站经常有牲畜粪便排入，设备堵塞，消毒剂更换不及时，站区杂草丛生，出水口堵塞等，主要原因在于站点分散、多，巡查周期长，不能及时发现问题。雨季来水量大，冬季气温低，污水处理站存在水毁及溢流风险，加大了村镇站点巡检运营维护的难度。

村镇污水处理需要较高的精细化运营组织管理水平，目前由于村镇的经济发展原因很难吸引到优秀的人员，村镇的运营管理团队整体素质较城镇的污水处理厂偏低。为做好村镇的运营管理工作，建议采取以下措施。一是实行分区域管理，建立智慧水务系统，进行远程监控，针对管网等的堵塞问题，加强管网和配套设施的巡查维护。二是建立完善的工作流程、制度，实现每项工作标准化；与政府部门多沟通，请政府部门和各个乡镇社区参与管理，加大对居民的宣传普及力度；在居民支管处增加格栅等，从而减少牲畜粪便排入管网内。三是通过专业化运营维护企业招聘当地学历较低的人员，对其进行专业的培训来降低水处理设施运行成本［11］；建立专业化人才培养模式，形成梯次化人才建设模式，夯实镇级专业人才配置；同时开展日常运营维护，成立管道巡查、管道疏通、泵站养护、水质化验等工作小组；对照项目协议及省、市相关运营维护标准，开展日常运营维护，提高运行维护的效率和质量，确保项目安全有序运行。

4 村镇污水处理PPP项目管理建议

4.1 立足项目的全生命周期管理

项目全周期，指从项目前期投资阶段开始，到项目稳定运营的项目全生命过程。村镇污水处理设施的建设和运营管理模式在受到不同地方、不同经济水平及高度的专业化要求的影响下，往往是建设和运营分开单干，各企业只考虑自身的利益，这样势必造成项目整体实施的效率和效果大大下降。为保证村镇项目的实施效果，建议前期投资阶段需要介入，从运营角度对技术、建设等提出建议，争取把后期运营的风险减至最低。

村镇污水处理在前期技术上应注重项目的全生命周期成本，设计风险易控的技术工艺。同时，运营工作介入节点前置，投建运一体化，以运营为导向，在整个PPP项目期间进行全面管理，做到项目的稳定出水和全生命周期成本最低。

4.2 建立运营为本的整体解决方案

解决农村污水治理问题，尤其对于PPP项目，运营期长达15～30年，必须站在稳定运行的角度，站在行业角度，采用何种技术需从运行角度、长期角度、可持续发展角度考虑，按照自然条件、地理分布、人口分布制定技术路线。

农村污水处理是一个系统工程，村镇污水处理对技术、工艺设备和商业模式的要求更高，难度更大。前端规划、设计、设备阶段各个环节没有成熟的方案，从后端运营维护来看，各个环节分开做，往往会在其他环节出现问题。因此，需要在前期充分调研当地的发展水平和需求，通过考虑污水收集、工艺设计、施工建设及项目运营等综合因素制定系统性的解决方案，真正把项目做好，以达到预期效果。

4.3 建设信息化运营管理平台

随着科技的进步，村镇污水处理也与现代智慧化管理相结合，通过PPP模式实现建管一体化，立足运营才能真正解决村镇污水处理难题，通过信息化平台实现精准化监控并节约人工成本。信息化平台将大量村镇污水处理信息进行汇总，在平台上集中展示，能根据项目的设备状态、在线监测、运营数据等基础信息为运营管理工作提供支持，优化村镇项目管理，最终村镇项目实现智慧运营［11］。

目前，我国多家环保公司均开发使用该类运营管理平台，发现问题及时上报并线上线下结合解决，降低了人员管理成本，从而达到提高运营维护质量和效率的目标。

5 结语

本文针对村镇项目的特点，提出了从全生命周期管理角度管理项目、建立运营为本的整体解决方案以及建立信息化的运营管理平台三点建议，力争在信息化平台管理下，以运营效果为导向，将全生命周期管理成本降至最低，以达到项目的预期效果。