新中国70年农村义务教育财政体制改革探析

高小立1，李欢欢

(1.河北师范大学 学报编辑部,河北 石家庄 050024；天津师范大学 教育学部， 天津 300387)

农村义务教育财政是国家投向农村义务教育的经费。健全的义务教育财政体制不仅为农村义务教育的发展提供了充足的资金，还可以促进教育资源的合理配置，保证农村儿童享有平等的受教育权。随着我国教育财政体制的变迁，农村义务教育财政体制也不断变革。本文通过梳理新中国成立70年来农村义务教育财政演变历程，分析其演变逻辑，并对今后的走向进行展望，为农村义务教育财政改革提供新思路。

一 新中国成立70年来农村义务教育财政体制改革的发展历程

新中国成立70年来，我国农村义务教育财政主要经历了以下七个阶段。

(一)统一收支、分级管理(1949—1957)

新中国成立后，在政治、经济上实行中央统一管理，因此，基础教育经费投入实行“统收统支”的财政管理体制。1950年3月，政务院《关于统一管理1950年度财政收支的决定》规定：“乡村小学……县简师、教育馆……等经费在内，可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，但地方附加公粮，不得超过国家公粮的15%。”(1)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，海南出版社1998年，第11页。1951年3月，政务院在《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中正式提出国家财政收支系统采取统一领导、分级负责的方针，教育经费“分列中央、大行政区、省(市)预算。一般小学、简师，由地方附加开支”(2)中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年，第174页。，从而初步形成农村教育经费实行统一收支、三级管理的投资体制。同年，高等教育部三部门联合发出《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》，再次规定：“各级教育行政机构应根据中央规定的财政系统，严格执行三级财政制度”(3)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第199页。，明确了农村义务教育财政收支的“三级管理”体制。

1954年，中央撤销大行政区，根据当时政治和经济形势，国家财政实行“划分收支、分级管理、侧重集中”的管理体制，相应地形成了统一领导、分级管理的教育财政体制。该年9月，教育部、财政部发出《关于解决经费问题程序的通知》，要求：“为贯彻‘统一领导，分级管理’的原则，今后各省(市)教育厅(局)，如有发生经费不足，须先报请省府统一考虑解决，如省府解决有困难时，则由省府转报中央人民政府政务院考虑。”(4)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第371页。确立了农村基础教育经费主要由中央和省级政府负责的原则。

这一时期我国教育财政体制的特点是中央统一收支、分级管理，奠定了农村义务教育财政收支体制的基础。

(二)“条块”结合、以“块”为主(1958—1979)

1958年9月，中央《关于教育工作的指示》提出“三结合”“六并举”的“两条腿走路”的办学方针(5)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第859-860页。，教育事业管理权限下放，基础教育经费由地方财政安排。这既极大地调动了各地群众办学的积极性，同时也出现了大量挤占、挪用教育经费的现象。

1959年11月，国务院批转教育部、财政部《关于进一步加强教育经费管理的意见》，要求：“各级政府的财政部门和教育行政部门应该根据‘条条’‘块块’相结合，以‘块块’为主的精神，密切联系，加强协作，共同负责管理好教育经费。”(6)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第932页。1960年3月，财政部、教育部做出《关于人民公社社办中、小学经费补助的规定》，要求“社办小学应力求自力更生，经费筹措办法可以多种多样，对山区、少数民族地区或严重遭灾地区和一般经济条件较差地区的公社所办学校，可根据情况给予临时性或一定时期的经费补助，以补助解决教师的工资、专职教师的集体福利为主。对于新办的学校，也可以根据情况予以基本建设补助费或教学设备的补助费。补助费列入国家预算，不足时可以在地方自筹经费中酌情拨一部分款项。”(7)《财政部、教育部关于人民公社社办中、小学经费补助的规定》，《中华人民共和国国务院公报》1960年第16期，第327页。规定了农村中小学的经费来源，一是多渠道筹措，二是临时性补贴。1962年1月，教育部、财政部发布《关于进一步加强教育经费管理的补充意见》，规定：“省、市、自治区应在农业税地方附加中划出一定的款额，作为对农村公办小学的重点修缮和民办教育事业(包括农业中学)的补助之用。”(8)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第1079页。1963年2月，财政部、教育部又规定：“可以从农业税附加中解决一部分校舍维修和课桌椅补充经费”(9)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第1148页。。在教育部、财政部的共同努力下，“1963～1965年内，基本纠正、制止了一些县社擅自挪用教育经费的现象，并且增加了地方筹措中小学经费的来源，比较好地贯彻了‘统一领导，分级管理’的原则”(10)《中国教育年鉴》编辑部编《中国教育年鉴(1949-1981)》，北京：中国大百科全书出版社1984年，第97页。。

1966—1971年，因受文革影响，教育管理陷于混乱局面，教育财政管理深受影响。

自1972年开始对“文革”极左进行纠偏，基础教育继续实行“以块为主”的管理体制。1973年，国务院科教组、财政部、卫生部召开会议研究全国教育卫生财务管理问题。1974年1月，国务院科教组等三部门下发了《全国教育、卫生和行政财务座谈会纪要》，并出台《关于中小学财务管理若干问题的意见》，规定：“农村社队集体办学的经费，应由国家补助、集体负担、杂费收入和勤工俭学收入等方面解决。其中国家补助应逐步做到是主要的”，“国家财政对农村民办教师的补助，要适当安排”(11)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第1518、1517页。。这些政策明确了农村中小学经费主要由国家负责，对缓解经费不足的问题起到了重要作用。经国务院批准，1973年9月27日至10月25日，在北京召开了全国教育卫生和行政财务座谈会。会后，国务院科教组、卫生部、财政部于1974年1月17日检发《全国教育卫生和行政财务座谈会纪要》和《关于中小学财务管理若干问题的意见》。教育事业费紧张的状况得到一定程度的缓解，但是并未得到根本解决。

总体来看，从新中国成立到改革开放，我国形成了以政府为主导的农村义务教育财政管理体制，这一体制的优点是责任明确，便于落实；缺点是供给方式单一，一旦中央责任落实不到位，农村义务教育就失去了经费来源保障。

(三)划分收支、分级包干、多渠道筹措(1980—1984)

新中国成立后的前30年，农村义务教育虽取得了一定发展，但政府对学校管得过多、过死，而有些该尽的责任却不是很到位，再加上文革十年“左”倾导致的农村义务教育财政管理混乱、体制不健全、灵活性不够等问题，我国教育财政管理体制的弊端日益显现。

为改变这一状况，1980年3月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，农村义务教育财政主体随之下移。当年12月，中共中央、国务院《关于普及小学教育的若干问题的决定》再次强调：“实行两级财政，国家要加强计划指导。今后普通教育经费要由省、自治区、直辖市戴帽下达到县，专款专用，严禁挪用。”(12)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，第1879页。1984年12月，国务院发出《关于筹措农村学校办学经费的通知》，要求多渠道筹措农村学校办学经费，“除国家拨给的教育事业费外，乡人民政府可以征收教育事业费附加，并鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学”(13)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》，海南出版社1998年，第2244页。，以调动各地区农村义务教育办学的积极性和主动性。在中央政策的引领下，大多数地区能够根据本地教育发展的实际情况，为农村义务教育增拨一部分办学经费。

(四)地方负责、分级管理、“以乡为主”(1985—2000)

与传统财政体制相比，虽然“划分收支、分级包干”有较大的优越性，但是由于缺乏相关制度的配套，出现了中央财政赤字、政府责任不明确等问题，对此，国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，明确了中央和地方各级政府的权力和责任。

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实行“地方负责，分级管理”的基础教育管理体制，明确规定：“除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用”(14)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》，第2287页。。1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法》规定：义务教育实行地方负责，分级管理，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”(15)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》，第2415页。。1992年3月，《中华人民共和国义务教育法实施细则》颁布，对农村义务教育管理提出了更加明确的责任划分：“城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡(镇)”(16)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1991—1997)》，海南出版社1998年，第3290页。，实质上是把农村义务教育的责任交给了乡(镇)政府。

在上述政策的规定下，20世纪80年代中期以后，我国逐步形成了以政府财政拨款为主，“财、税、费、产、社、基”等多种渠道筹资的义务教育财政体制，且大部分的农村义务教育经费由乡(镇)一级承担，通过征收教育费附加等形式向农民收取费用。据统计，1993年，通过教育费附加、农民集资及收取杂费3种途径收集的经费共133.7亿元，占农村预算内教育经费总额的64.3%(17)“完善农村义务教育财政保障机制”课题组《客观评价农村义务教育财政保障机制发展的历史过程》，《财政研究》2005年第7期，第5页。。

“地方负责、分级管理、以乡为主”的农村义务教育财政收支体制，一方面调动了乡级政府的办学积极性，缓解了农村义务教育经费不足的困境；另一方面，由于这一体制重心过低，特别是在农村贫困地区，乡级政府缺少稳定充足的财政收入，对农村义务教育投入较少，因而出现了大规模拖欠教师工资的情况。据1993年9月统计，“全国除北京、西藏外，其他各省、自治区、直辖市均有不同程度的拖欠，拖欠总额累计高达14亿元。其发生面之广，人数之多，数额之大，时间之长，是建国以来从未有过的”(18)《中国教育年鉴》编辑部《中国教育年鉴(1994)》，人民教育出版社1995年，第279页。。

1994年1月1日，我国开始实行分税制财政管理体制改革，财权逐步向上集中，而相应的事权却没有做出相应的调整。改革后，农村义务教育经费投入主体仍是乡(镇)政府，“农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业”(19)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1991—1997)》，第3793页。。最终导致乡级政府财力难以承担庞大的农村义务教育经费，频频出现拖欠教师工资、教育乱收费、贫困地区学生入学得不到保障等问题。

分税制财政管理体制使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范，各级政府之间的收支范围更加明确，但也导致了农村义务教育投资责任重心过低，很多农村学校办学经费入不敷出，贫困地区义务教育经费匮乏，而且经费分担结构不合理，乡级政府负担过重，中央和省级政府负担较少，使这一时期的农村义务教育财政陷入困境。

(五)地方负责、分级管理、“以县为主”(2001—2005)

分税制财政管理体制的弊端是农村义务教育投资责任过低，农民负担过重。为了解决义务教育经费的匮乏，农村出现了乱收费、乱罚款和乱摊派等问题。2000年6月，《中共中央 国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》决定在安徽等省、自治区、直辖市实施农村税费改革试点，取消了乡统筹费、农村教育集资等费(20)《中共中央 国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，2000年3月2日发布，2019年7月24日引用，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22016/12278.shtml。，县、乡级财政收入随之减少，农村义务教育经费更加紧缺，农村义务教育发展严重受阻。

2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，进一步完善了农村义务教育管理体制，决定“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”(21)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1998—2002)》，海南出版社2003年，第887页。。这将农村义务教育的管理和投资责任从乡级提高到县级，县级人民政府负责统一发放教职工工资，乡(镇)人民政府负责筹措教育经费、改善办学条件、提高教师待遇。随后，国务院办公厅发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《关于进一步加强农村教育工作的决定》两个文件，要求县级政府切实履行对农村义务教育的主要责任，同时明确了中央和地方各级政府的投资责任。但在“以县为主”的管理体制下，农村中小学杂费或被挪用或被上级提成，政府下拨的转移支付经费立项审批比重较大，造成了“人为的‘跑部钱进’无序竞争，经费管理和使用过程不透明，有些学校‘搭车’收费、乱收费，群众意见较大，等等”问题(22)袁桂林《新机制 新希望 新问题——农村义务教育财政政策回顾与展望》，《人民教育》2006年第10期，第3页。。为了治理这些乱象，2003年，教育部等三部门制定了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，要求从2004年秋季开学起，在全国义务教育阶段学校推广“一费制”。到2005年秋季开学，我国所有省份都实施了“一费制”。

除此之外，中央财政加大了对农村义务教育投入的力度，专门安排转移支付资金，支持中西部地区特别是贫困地区的农村义务教育。2001年，教育部实施“全国中小学危房改造工程”、“第二期国家贫困地区义务教育工程”和农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策，设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款，且每年增加一亿元；2003年，实施“农村中小学现代远程教育工程”；2004年，实施国家西部地区“两基”攻坚计划。中央政府开始将农村义务教育纳入公共财政保障范围。

“以县为主”的财政体制，提高了县级政府对农村义务教育的财政供给水平，强化了政府的投资责任，在一定程度上减轻了农民的沉重负担，“三乱”问题也得到有效遏制，然而，农村义务教育经费仍然存在着各级政府投入责任不明确、地方财权与事权不对称、经费投入不足与教育资源配置不合理等问题。

(六)“省级统筹”的新机制(2006—2012)

面对“以县为主”的农村义务教育财政体制出现的问题，2005年12月，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，规定：“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。”(23)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(2003—2008)》，新世界出版社2010年，第920页。此外，这次改革也明确规定省以下各级人民政府应承担的经费由省级政府统筹落实，农村义务教育经费承担主体上移。2006年6月修订的《义务教育法》，再次明确提出：对中小学建设的投入是由中央政府和地方政府按照比例进行承担，将义务教育纳入公共财政保障的范围。(24)《中华人民共和国义务教育法》，2006年1月29日发布，2019年7月25日引用，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201001/t20100129_15687.html。从此，农村义务教育财政体制由“以县为主”转向“省级统筹”，且中央政府对农村义务教育的财政支出规模不断扩大。据统计，农村义务教育投入中，“政府预算内拨款所占比重不断提升，2006年已达86.8%，基本实现了农村义务教育以政府为主办学的目标”(25)梁文艳《义务教育均衡发展与财政支出规模分析》，《教育发展研究》2008年第11期，第53页。。

2007年11月，财政部、教育部下发《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，通知要求落实农村义务教育阶段家庭经济困难住宿生的生活补贴，并向农村义务教育阶段学生免费发放教科书，资金由中央财政承担，并要求“各地要按照农村义务教育‘经费省级统筹、管理以县为主’的要求，合理确定省级以下各级政府的经费分担责任，通过调整完善省对下转移支付制度等方式，确保地方资金及时足额到位”。(26)财政部、教育部《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，2007年11月26日发布，2019年7月23日引用，http://szs.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2008/caizhengbuwengao20081/200805/t20080519_29007.html。2009年2月，财政部、教育部发布《关于进一步加强农村义务教育经费保障机制改革资金管理的若干意见》，要求建立包括“中央专项资金”和“地方应承担资金”在内的国库集中支付制度(27)教育部、财政部《关于进一步加强农村义务教育经费保障机制改革资金管理的若干意见》，2009年2月3日发布，2019年7月25日引用，http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200902/t20090209_112531.html。，增大农村中小学经费的国库集中支付力度。为缩小城乡义务教育发展差距，2010年，财政部、教育部决定实施“农村义务教育薄弱学校改造计划”。2011年6月，国务院印发《关于进一步加大财政教育投入的意见》，要求：“统筹城乡、区域之间教育协调发展，重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距，促进基本公共服务均等化。”(28)国务院《关于进一步加大财政教育投入的意见》，2011年6月29日发布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201107/t20110701_121857.html。

随着“省级统筹”的农村义务教育经费保障新机制的实施，中央和省级政府逐渐成为农村义务教育投入的主体，农村义务教育财政负担重心逐步上移，为农村义务教育发展提供了强有力的保障，有力地促进了城乡义务教育的均衡发展。2006—2008年，我国分年度、分地区逐步实现了城乡义务教育全免费，完成了义务教育发展史上跨时代的重大转折。

(七)“城乡统一、重在农村”(2013—2019)

近年来，虽然农村义务教育经费增长幅度超过城市，但与城市相比，差距依然明显。为统筹城乡义务教育资源均衡配置，2015年11月，国务院发布了《进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，要求城乡统一实行“两免一补”政策，城乡统一义务教育学校生均公用经费基准定额(29)国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，2015年11月25日发布，2019年1月25日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151130_221655.html。，从根本上保障了城乡义务教育的统一发展。

2016年8月，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出要“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央的财政事权和支出责任，推进各级政府事权规范化法律化”(30)国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2016年8月16日发布，2019年1月25日引用，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201608/t20160825_2401925.html。，第一次提出建立中央与地方财政事权和支出责任划分制度，有利于从根本上解决各级政府事权与财权不相适应的问题。为进一步明确基本公共服务领域中的中央与地方财政的事权与财权，2018年1月，国务院办公厅颁布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》；8月，国务院办公厅发布《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，提出“巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，逐步实行全国统一的义务教育公用经费基准定额”，并要求“推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制”(31)国务院办公厅《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，2018年8月27日发布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/27/content_5316874.htm。。

“城乡统一、重在农村”的义务教育经费保障机制，从教育财政体制上突破了城乡二元结构的藩篱，为建立城乡一体化的义务教育提供了重要保障。

二 新中国成立70年来农村义务教育财政体制变迁的逻辑分析

新中国成立70年来，农村义务教育财政体制的变迁受到经济、社会、教育发展等多方面因素制约，深受国家财政体制变革的影响，并随着农村社会的变化而变化，同时也深刻影响着农村社会的变迁。只有把农村义务教育财政的改革与政治经济体制改革、教育观念变革等因素联系起来，才能厘清农村义务教育财政演变的逻辑。

(一)农村义务教育财政体制变迁与国家经济体制、财政体制的变革密切相关

从新中国成立到20世纪70年代末，我国在政治上实行中央集中统一管理，在经济上实行高度集中的计划经济体制，财政上实行“统收统支”的体制，相应地，基础教育形成了“统一收支、国家为主”的财政体制，农村义务教育经费主要由国家统包。

20世纪70年代末80年代初，农村开始进行经济体制改革，实行“家庭联产承包责任制”，农村经济得到发展。同时，随着商品经济的逐步发展，国家经济体制也发生了一定变化，市场在资源配置中的作用越来越大。经济体制的变革必然引起教育体制的变革，要求政府转变职能，改变统得过死的体制，放宽地方权限，在财政上实行“分灶吃饭”的体制。同时经济的发展需要教育培养和提供大量与之相适应的人才，但由于中央财政无力承担庞大的教育投入，发展农村义务教育只能靠多渠道筹措教育经费。

1985年，我国实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，实行“地方负责，分级管理”的基础教育管理体制，把发展农村义务教育的责任交给了地方，形成了“三级办学、两级管理”，县级政府负责筹措高中办学经费，乡级政府负责筹措初中办学经费，自然村负责筹措小学办学经费，农村义务教育经费主要由乡级政府承担，而乡政府筹措义务教育经费主要渠道是征收教育费附加和教育集资，农村义务教育经费最终落在了农民头上，无形中加重了农民负担，尤其是贫困地区，直接导致农村义务教育发展受阻。

为加强政府调控职能，减轻农民负担，2000年，实施农村税费改革，采取“费改税”，农村义务教育经费大幅度削减，但大面积拖欠教师工资的问题依然没有得到根本解决，因此，必须改革以乡级政府为主体的农村义务教育财政，把农村义务教育财政收支管理主体上升到县。

进入21世纪，城乡、区域经济发展的差距不断拉大，各地区政府之间的财政能力出现不平衡，在“地方负责、分级管理、以县为主”的教育财政体制下，对农村义务教育财政投入也呈现出较大的城乡、区域差距。为了促进城乡统筹发展，中央和省级政府需发挥宏观调控作用，明确各级政府应承担的责任，建立农村义务教育公共财政体制，通过公共财政实现收入再分配，从而促进城乡、区域义务教育财政统一、均衡发展。

(二)农村义务教育财政体制变迁受社会结构及其观念变化的影响

20世纪50年代以来，国家确立工业优先发展的战略，“实行‘城乡分治、一国两策’的体制，在户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度、教育制度和社会保障制度等方面将城市和农村分割开来”(32)王慧《中国当代农村教育史论》，光明日报出版社2014年，第173页。。在二元社会结构下，城市的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入，而农村的教育和基础设施国家投入有限，基本是由农民自筹解决，形成了“城市的事情政府办，农村的事情农民办”的定势，在教育政策上也主要向城市倾斜，导致城乡在办学条件、师资水平等方面差距较大，城乡教育发展严重失衡。

改革开放以后，国家把城市义务教育经费纳入了公共财政预算，而农村义务教育的筹资责任则下放至乡、村，与此相适应，实行“以乡为主”的农村义务教育财政体制，城乡发展的差距进一步拉大。随着社会的不断发展，政府逐渐认识到农村在整个社会发展中的重要性，开始打破城乡二元发展结构，明确国家在农村社会发展中的责任，以促进社会的全面、和谐、可持续发展。2001年税费改革后，农村义务教育经费来源从以农民为主转向以国家财政为主，从根本上确立了国家对农村基础设施和社会公共事业财政投入的责任和义务，中央和地方共同负担的农村义务教育投入体制初见端倪。

2002年11月，党的十六大提出了全面建设小康社会的目标。2003年9月，国务院在北京召开了全国农村教育工作会议，温家宝总理发表了重要讲话，强调“必须充分认识农村教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性、全局性作用。农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位”(33)温家宝《在全国农村教育工作会议上的讲话》，2003年9月19日发布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/test/2005-06/26/content_9638.htm。。此后，党和政府逐渐认识到解决“三农”问题是实现全面小康社会的关键，要求全党把解决“三农”问题作为一切工作的重中之重。因此，仅靠乡级政府的力量不能承担巨大的财政负担，只有提高农村义务教育财政投资主体的行政层级，发挥中央、省级政府的作用，统一调配城乡教育资源，加大对农村义务教育财政投入的力度，补齐农村这块短板，才能促进城乡均衡发展。

(三)农村义务教育财政体制变迁是教育观念转变的结果

农村义务教育财政体制的变迁是对义务教育本质认识不断深化的结果。义务教育是公共产品，具有强制性、公益性、普及性、免费性等特征。20世纪八九十年代，“在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重仅维持在50%～60%之间，剩下的40%～50%的经费是通过捐款、集资、摊派、教育费附加和杂费等形式，由农民、企业和受教育者负担”(34)王慧《中国当代农村教育史论》，第133页。，严重违背了义务教育的公益性、免费性。随着普及义务教育的不断发展，尤其是2005年建立“省级统筹的新机制”以来，政府逐渐认识到义务教育的公共产品属性，中央和省级政府在农村义务教育发展中承担起了更多的责任，将农村义务教育财政纳入公共财政范畴，农村义务教育实现了从农民办向政府办的转变，回归了义务教育的本质。

农村义务教育财政体制的变迁是教育公平理念认识不断深化的结果。长期以来，我国教育以城市为中心，义务教育经费投入向城市倾斜，农村义务教育经费大大低于城市且分担结构极不合理，严重违反了教育公平。从20世纪90年代开始，世界各国普遍关注全民教育公平，并致力于缩小区域、群体间教育差异；我国政府也将缩小城乡义务教育差异纳入工作日程，逐步加大对农村义务教育的经费投入，并于21世纪初期建立起农村义务教育经费保障新机制，不断加大对农村义务教育财政的支持力度，表明我国政府已将教育公平作为制定义务教育政策的基本价值取向。

三 农村义务教育财政体制面临的改革机遇、问题及变革路向

新中国70年来，农村义务教育财政体制经历了从集权到分权再到集权、从地方财政过渡到中央财政再到公共财政的变革过程，建立和完善了农村义务教育经费保障体制，经费投入主体逐渐上移，中央和省级政府发挥着越来越重要的作用，建立了农村义务教育财政转移支付制度，城乡义务教育经费差距正在缩小。但现阶段农村义务教育财政体制还存在着许多问题，需要进一步深化农村义务教育财政体制改革。

(一)新时代对农村义务教育财政体制改革的要求

1.农村居民对义务教育质量的要求不断提高

进入新时代，我国社会的主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”(35)习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月27日发布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2017nztzl/2017_zt11/17zt11_yw/201710/t20171031_317898.html。。2011年，我国已全面普及九年义务教育，现阶段农村居民对义务教育的要求已不再是简单地满足于“有学上”“两免一补”，而是要求“上好学”，享受高质量、多样化的教育，在办学条件、师资水平、优质资源配置等方面要求做到城乡统一，但实际上城乡义务教育还存在很大差距。因此，要满足农村居民对义务教育质量不断提高的要求，必须加快农村与城市义务教育统一、协调、均衡发展的步伐，完善城乡一体的义务教育财政体制，加大对农村义务教育经费的投入。

2.全社会对教育公平的关注度日益提高

随着教育公平理念的深入人心，无论在政府层面还是社会层面，都将教育公平视为衡量社会公平的重要杠杆。2015年，联合国教科文组织发布《教育2030行动框架》，将“全纳、公平的优质教育”作为各国教育发展的总目标。(36)UNESCO. Education 2030: Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4，accessed July 25, 2019，https://unesdoc. unesco.org/ark:/48223/pf0000245656.为实现这一目标，2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出“着力提高教育质量，促进教育公平”，要求“以农村为重点提升学前教育普及水平”，“提升义务教育巩固水平，健全控辍保学工作责任体系”，“推进城乡义务教育均衡发展。在实现县域内义务教育基本均衡基础上，进一步推进优质均衡”。(37)中共中央、国务院《中国教育现代化2035》，2019年2月23日发布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370857.html。这实际上是指明了未来农村义务教育的发展方向，也对农村义务教育财政体制改革提出了更高的要求，进一步加大农村义务教育经费投入以补齐短板，实现城乡教育一体化和均衡化。

(二)农村义务教育财政体制存在的主要问题

虽然我国建立了城乡统一的义务教育经费保障机制，但在实际执行过程中还存在很多问题。主要有：1.对农村义务教育投入总量不足。尽管近年来中央政府对农村义务教育财政投入不断增加，但由于历史欠账太多，仍不能满足巨大的农村义务教育经费需求。2.义务教育生均公用经费、基建经费、教师薪资等方面依然存在着较大的城乡和县域差距。3.政府间责任划分不明确。虽然建立了中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，但是各级政府应承担的具体责任没有明确的划分和规定。4.监管机制不健全。农村义务教育财政转移支付监督机制尚未建立，挪用、挤占专项转移资金的现象还时有发生。

(三)农村义务教育财政体制发展的走向

要进一步促进农村义务教育的发展，主要应从以下四个方面完善农村义务教育财政体制。

1.持续加大对农村义务教育的投入，特别是要增加对中西部农村义务教育的经费投入，进一步缩小城乡和县域义务教育经费投入差距。

2.明确各级政府的责任划分。在中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制的基础上，进一步明确中央、省、县政府的具体责任，适度加强中央的财政事权和支出责任；对于义务教育教师工资，除中央负担部分，其余由省级财政负责；学校维修改造、扩建校舍所需经费，应由县级财政负担。

3.完善义务教育经费转移支付制度。中央和省级政府要承担农村义务教育经费的主要责任，中央负责各种农村义务教育专项支出。同时，流动儿童携带义务教育的经费，也应由中央财政转移支付，省级政府除了承担纵向的义务教育财政投入以外，还应当加大对薄弱县、乡的转移支付，并适时调整转移支付的结构。

4.建立监督机制。为确保高效、合理地使用义务教育转移支付资金，防止截留、挪用，必须建立公开、透明的农村义务教育经费转移支付监督机制。一是建立政府内部监督机制,应成立专门机构，负责制定义务教育财政转移支付的比例、规模，在资金的投入、使用、分配等方面建立相应的制度，加强资金监管;同时，审计部门也要对中央和省级政府义务教育转移支付经费进行审查、监督，确保资金按时、足额到位。二是建立政府外部监督机制，充分发挥人民代表大会、政协和社会舆论、民间组织等的监督作用，加强对农村义务教育财政转移支付全过程的监督。