从碎片化回应到协同共治——城镇化进程中区域环境问题治理模式的转型分析*

易承志，李涵钰

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 200042)

一、问题的提出

城镇化是中国现代化进程中的一个突出特征。中华人民共和国成立后，我国城镇化经历了起步上升、波动停滞、加速推进到渐趋平稳等几大阶段，规模辐散和人员流动不断加速。其中，以改革开放为标志，在此之前城镇化历经波折表现出总体受限的特征。[1]14-20在此之后，随着改革开放进程的启动和深化，城镇化也不断加速，纵深推进。[2]31-38到2017年底，我国城镇常住人口达到8.13亿人，城镇化率为58.52%[3]，全国范围内已形成以大城市为中心、邻近中小城镇为分支的多中心、多层次城镇体系。但城镇化过程并非简单的空间扩张和人口增加，更是产业结构、居住环境、生活方式、社会保障等进行深刻转变的过程，快速的城镇化进程伴随着人口的聚集膨胀，若缺乏综合考量，有限的基础设施和公共服务水准难以与之匹配适应，容易滋生资源短缺、环境污染等问题，城镇体系环境承载力上的短板开始日益显露。在此背景下，国家大力推进了以人为本、以质量为导向的新型城镇化战略。[4]28-36当前，我国尚未形成与新型城镇化战略相契合的区域环境治理模式，面对城镇化进程中不断加剧的区域环境问题，治理方式呈现出问题针对型的碎片化特征，而碎片化环境治理整合性差、效益低的潜在弊病从长期来看并不利于新型城镇化持续推进，因此，新型城镇化过程中的区域环境治理仍然需要转向更为全面、更加整合的模式，从而促使其不仅能够有效回应当下的环境压力和挑战，而且能适应并推进新型城镇化的发展。

二、城镇化进程中区域环境问题碎片化回应模式的形成及其缺失

“碎片化”本意为完整的实体被分割为若干零散部分，其后这一概念逐渐被引入政治学、管理等学科领域。在组织语境下，“碎片化”指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况[5]，即政府组织以专业分工、层级节制的组织结构为依托，整体被划分为职能各异的单位，体现出明显的功能主义取向，同时以效率原则及理性价值为导向，确定清晰的职能边界为组织的高效运转服务。城镇化进程中的区域环境问题治理也呈现出明显的“碎片化”特征，主要表现为以下方面：其一，结构方面。随着城镇化的不断推进，相互之间有着紧密经济、社会联系的地理区域不断形成和扩大，而区域内各地方承担环境治理职能的政府组织由于缺乏协调整合，往往边界上彼此排斥但功能上又互相重合，并以地方保护主义、部门主义作为集体行动的坚硬壁垒。其二，主体方面。除了政府组织自身的分散，政府组织外的治理主体分散于政府组织碎片的间隙，发挥作用的路径与方式较为模糊。其三，理念目标方面。由于不同治理主体对区域环境议题拥有相异甚至矛盾的利益诉求而难以达成共识，上述碎化情境都对区域环境问题的治理造成颇大的压力。区域环境问题的碎片化回应局面，其形成是有多方原因的，而在这些因素的综合作用下，碎片化回应模式进一步加剧了区域环境问题治理的困难。

(一)区域环境问题碎片化回应模式的形成机理

区域环境问题碎片化回应模式的形成，有着自身的逻辑机理。这里主要从环保立法和治理主体两个层面进行分析。

首先，环保立法的分散是区域环境问题碎片化回应模式形成的一个重要因素。现行的《环境保护法》《水污染防治法》及各类污染防治法规从管理监督、法律责任、信息公开和公民参与等方面确立了环保立法的总体框架，为区域环境治理提供了基本依据。然而，随着近年来城镇化和工业化的不断推进，城镇化区域内土壤、大气、水体污染等具体环境问题不断涌现，给环保立法的前瞻性带来了相当大的考验。面对日益凸显的环境问题，更常见的应对措施往往是补丁式地出台相关污染治理的特定条例而非构建完备稳定的环保法制体系和治理机制。自2015年开始，针对环境污染问题，国家新制定或修改了包括《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水法》等环境治理方面的法律法规。这些努力一方面日益完善了环保立法，另一方面也造成了作为城镇化区域环境治理依据的立法条文走向芜杂和碎化的副作用。同时，环保立法中较为详实、涵盖具体措施的内容更多地集中于对企业的排污规制和违法惩罚方面，如《环境保护法》具体规定了企事业单位和其他生产经营者违法排污的法律责任及惩处方式。[6]此外，近年来国家日益重视环境监管体制的改革，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。[7]上述立法规定的细化和环境监管体制的改革虽然有助于进一步明确城镇化进程中区域环境污染的责任，强化治理力度。然而，我国城镇化和工业化双轮并进的发展格局突显出工业在城镇化中的重要作用，工业企业除了数量的不断增加，随着产业结构变迁分类也更趋多样，同时还伴随着从沿海地区向中西部地区、从城市到乡镇的动态迁移，这不仅意味着法律约束和行政管制对象的碎片化，同时也增加了管制难度。

其次，区域环境治理主体的分散也是碎片化回应模式形成的一大影响因素。行政区划客观上带来了环境治理的地域性分工，使得地方政府仅对辖区内环境问题负责，然而，这种静态划分与目前环境问题的交叉性、跨域性和复杂性特征相冲突。行政区划的确定性也带来了基于特定行政和地域空间的特定地方利益。在面对区域环境问题时，作为“理性经济人”的地方政府基于地方利益的考虑，面对先天的资源分布不均和后天的财政能力不等，可能会在资源竞争与责任界定上呈现出紧张关系。在行政区划的作用下，地方政府辖区内的行政管理活动具有成本收益相对明确可期的特征，而跨边界的区域合作则需要付出未知收益的交易成本，也容易存在资源配置、风险承担、收益承诺上的分歧，这都可能削弱地方政府间的合作意愿，从而放大地域保护主义，固化边界思维。在这种情况下，区域地方政府间对环境问题的治理可能仍然偏好分散的碎片化治理而非统一的合作式治理。作为社会组织的民间环保组织近年来虽然以实践公益活动、培训宣传的方式在突破域际界限、普及环保教育和提高公民环保意识上扮演重要角色，但受限于组织性质与能力，民间环保组织在区域环境治理中的作用仍然发挥不足。大多数民间环保组织并不具备充足的经费来源，其资金来源仍以会费为主，数量在空间分布上也不平衡，以较大城市和东部地区居多，而以中西部地区和村镇为活动范围的民间环保组织较少。此外，民间环保组织正式从业人员的比重不高，成员较多是兼职的，具有稳定人员构成的组织占少数。这使得民间环保组织成为弥散于环境治理过程的小型细胞，在环境治理中难以充分施展优势。

第三，环保立法与主体的碎片化内生了区域环境问题治理过程的碎片化。政府组织内部基于功能主义进行专业化的部门分工，虽然能对常规行政事务高效地进行例行处理，但当面临如区域环境治理这样高度综合的议题时却难以及时达成有效的协作。区域环境问题具有企业行为外部性与政府行为内部性并存的特点，企业违法违规行为所引起的负外部效应十分明显，而能够分配和控制排污权的地方政府，其内部性影响虽不如企业明显，却并非不关键。在晋升激励强大的政治锦标赛体制下，政府各部门及其官员为了快速打开晋升通道，往往倾向于在短期内创造显著的经济增长作为政绩证明[8]132-143，选择支持即期收益可观的企业。在此背景下环保措施即便被纳入考虑，通常也易受到忽略，因此，政府职责的重心往往会向经济增长或者城市建设等即期绩效明显的方向偏移以在部门绩效评估中取得优势，而非靠近与公共利益联系密切的环境问题。在政府外部，公民的环境诉求和环境权益容易被忽视甚至被部门利益叠代。在区域环境问题治理中，公民同政府的互动尤其是信息共享程度较低，常常处于信息获取的劣势方，公民个人也难以通过特定载体凝聚成明显的群体力量，持续参与到环境治理的决策、执行和监督过程，与政府达成互动、互补、互济的关系。

(二)碎片化回应模式存在的局限

城镇化进程中区域环境问题的碎片化回应模式具有内在的局限，主要表现为以下几个方面：

首先，碎片化回应模式存在短期功利导向。区域环境问题的碎片化回应模式针对环境问题的应急性十分突出，主要目标仍然停留在快速缓解紧迫的环境威胁，追求一种“即时的”效率，其着眼目标并不长远。应该说，随着城镇化的不断推进和环境问题的日益凸显，环境治理所受关注的程度不断提升，目前的环境问题的应急机制逐步建立健全，针对事故灾难、自然灾害、公共卫生事件的应急管理都有专门的规定和流程，但是也存在两个方面的问题。其一，上述应急机制主要针对治理的具体环节，在构建包括预防、应对、恢复步骤在内的完整治理链条上尚有所欠缺，在环境问题的事前预防和事后救济上遗留下潜在风险，可能造成环境治理在长期上的低效，难以适应新型城镇化的需要。其二，上述应急机制主要是针对区域内的地方辖区而言，单个地方相对完整的环境应急管理机制还未能上升为区域内的完整环境应急机制。

其次，碎片化回应模式难以有效发挥治理合力。对政府而言，区域环境问题的碎片化回应模式可能带来环境治理资源的重复和低效运用，模糊各地政府的环境权责，弱化区域地方政府间形成治理合力的动力，导致区域内不同地方倾向于追求局部利益而非着眼于区域公共利益，由此对跨域环境危机表现出侥幸和被动。同时该模式也挤压了企业和社会组织的作用空间，弱化了两者的参与能力：难以以正式化的形式有效融合到环境问题治理的具体议程中。政府同两者的关系也在管制、扶持、服务的边界上徘徊。实际上，这是在将治理体系的基本支点外推，治理负荷则集中向位于中心位置的政府下沉，且随着环境问题的复杂化，环境保护支出和环境退化成本不断累加，政府需要承担的治理成本更为高昂，政府与企业及社会组织在权责、能力方面的显著差异导致整个环境治理体系的受力不均和构成的脆弱。

第三，碎片化回应模式对公民的环境诉求回应不足。这主要有以下几个方面的原因。其一，区域环境问题治理中政府责任归属的界定模糊，使公民环境诉求缺乏明确的表达对象。其二，环境问题的形成是综合因素作用的结果，但在碎片化治理机制的制约下政府对环境问题的形成理路及防治机制缺乏统筹认知，无法为公民环境诉求提供连贯且系统的回应。其三，基于委托代理关系向人大代表表达意见，经由人大代表提案，以投票、协商、听证为形式的体制内参与是目前正式化的公民环境治理参与渠道[9]79-83，但在这种方式下公民参与的频率不高，且程序周期长，体现出“非直接”“低程度”的特征，参与渠道的有限性使公民诉求无法有效传达并得到满足。因此，对公民环境诉求回应的不足转而成为保障公民环境权利的漏洞，长期的回应低效甚至会激发公民以集体行动的方式直接涉及环境事件，引发一定程度的社会冲突。

三、城镇化进程中区域环境问题碎片化回应走向协同共治模式的逻辑分析

区域生态环境协同共治是指在区域生态环境治理过程中，包括地方政府、企业、社会公众等在内的多个治理主体以实现区域生态环境善治为目标[10]13-17，对区域环境公共事务的相互协调与合作共治。

首先，应对复合、广泛、不确定的区域环境问题离不开协同共治。从环境的完整内涵来看，区域环境问题不仅体现为生态的破坏、资源的流失等自然环境问题，也涉及居民生活质量下降及生存状态恶化等社会环境问题，且两者是联动互关的。例如工业区的过度开发不但易引起城镇空气和地下水污染，其外部负效应也会渗入到城镇的用地建设方面，进而引发相关的住宅纠纷和交通拥挤问题，同时这些环境问题普遍而广泛地存在于各个城市圈当中，尤其在部分人口过载、用地紧缺的大城市群，环境问题更加突出。如天津滨海新区爆炸事故、青岛输油管道爆炸事件等事件表明，环境问题有时是隐蔽的，潜伏于长期的管理积弊中，微小的疏忽便能催生具有强烈突发性和长远影响的“投影型”环境危机，而这些危机造成的后果往往是不可逆的，所以应对环境危机的容错率极低。面对区域环境问题复合、广泛、不确定的复杂特性，单功能主体很难就属性多元、跨度较大的情况作出回应，而协同共治则可以通过不同治理主体的合作形成环境治理综合体来破解复杂的环境治理困境。

其次，区域环境资源、利益、职责划分问题亟须府际协同。碎片化模式维持着区域政府环境治理的封闭状态，尽管区域政府间也会显露出协商意向，但多数仍停留在相互对话或者多方交流会的初步阶段，难以让环境问题的解决获得实质进展，且要想促成跨域协同合作，政府间的资源协调、职责界定、利益平衡等关键却复杂的问题需要厘清。以流域污染为例，由于环境问题的流动性特征，居于河流下游的城镇往往要承担上游城镇产出的污染成本，如果不能对其中成本支付、治理责任的归属加以协商确定，不仅会加深区域矛盾，也易向政府决策提供先污染后卸责的诱导。

第三，城镇化进程中社会的成长要求共治局面的构建。二十世纪八九十年代以来，在我国经济转轨、行政改革、社会转型同时推进的浪潮中，政府范畴之外的社会力量不断成长并显露出蓬勃发展的潜力，包含社会组织、公民个体在内的社会力量得以更积极地参与到区域环境治理的过程中。社会力量具备两种维度的聚合能力：一方面它推动社会组织与政府平等进入公共事务领域，实现协同主体的形成；另一方面它也能够推动主体间协同关系的形成，从政府主导社会参与的单向关系，向各方平等协商、广泛互动的多元关系拓展。现实中区域环境问题的处理不可能仅仅依赖政府自上而下的单向管制，新公共服务理论早已提出“追求公共利益”“服务于公民，而不是服务于顾客”的论点呼唤对社会和公众的尊重与重视[11]40。社会的成长能够赋予社会成员将个体凝聚成合力的平台，成为区别于行政机构、企业组织的存在，并通过协商民主的形式将存在地位梯级的治理格局扁平化为包容性更强的共治网络。

四、城镇化进程中区域环境问题协同共治模式构建的路径分析

城镇化进程中的区域环境问题协同共治模式旨在建立健全区域环境问题治理中相关各方协商共通的互动机制，实现主体、资源、利益的多元整合，而更深层次地来看，塑造这种机制的前提在于确保不同主体的高效运作并发挥实效。构建协同共治模式有必要着力于以下几个方面。

第一，加强城镇化规划和环境法制体系建设。科学的规划和健全的法制体系构成区域环境问题治理的可靠保障。为此，一方面，需要加强城镇化规划的协调性。就宏观层面而言，已经发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》作为指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，强调“加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理城市病，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市”[12]，为城镇化进程中的环境问题治理指出了正确的目标方向。但显然过去以效率和速度为主要导向的碎片化治理忽视了城镇化的质量与效益，产业发展被置于优先地位，而环境在一定程度上受到了忽略。因此在协同共治的框架下，关于产业调整、城镇布局、环境治理等方面的规划，需要进行整体把握和协同考虑，特别是关于产业变动和城镇格局对环境的影响，应改变过去顺序有先后、地位有轻重的思路，转而运用以协调并进为基的一体化理念进行考量。另一方面，需要构建健全的环境法制体系。就环境治理的对象而言，应简化并整合内容交织或相左的环保条例，尤其要注意针对水、土、大气等特定环境问题的条文规划之间是否存在逻辑矛盾。就环境治理的过程来说，将一套完整的环境决策-评估-执行-监督-反馈机制上升为正式的法律规范是更为重要的目标，目前环境保护法严格管制企业行为的倾向仍然只是体现了上述机制的后端部分，只有当机制前端同样得到完善，对环境问题的治理才能收到更好的成效。

第二，以组织结构优化为依托积极推动整体性合作。微观层次的讨论涉及更多具象内容。区域环境协同共治能力在很大程度上受到了区域内部碎片化行政的制约。[13]48-52治理区域环境公共事务要求超越区域内部碎片化行政的阻滞，进行整体性回应。[14]67-78对于现行区域环境治理结构下呈现出的边界分割、部门割裂、层级隔阂等碎片化弊端，需要不断优化政府组织结构，促进碎片化治理走向协同共治。从政府内部的部门割裂来说，单一的直线型结构或传统的直线职能结构，由于强调统一领导和层级区分，组织的沟通链仍是集权式的，各职能部之间的横向联系存在局限，在政府内部性的作用下容易产生脱节和矛盾，且信息传递需要跨越多个层级，无论是下达还是反馈速度都偏慢，易导致信息模糊失真，难以适应环境的迅速变化。所以面对区域环境问题特别是一些重大环境项目或环境事件的时候，政府可以尝试采用矩阵式的组织结构，以实现目标明确的环境管理为依据增辟横向领导关系，使政府成员在隶属于专职部门的同时，加入到特定环境问题的处理过程中，且为了确保管理目标的实现，矩阵型组织在横向和纵向上都应设有相应的负责人，职责划分清晰。双向运作不仅能紧密政府的内部联系，更有利于促使组织职能直接为组织的环境目标服务，提升政府对区域环境问题的回应效率。

更进一步，就区域环境治理的协同共治而言，客观上来说区域间共存的环境问题虽然给协同共治带来了挑战，但也提供了区域环境问题协同共治的契机，为了提升区域环境问题的协同共治绩效，建立稳定长效的区域合作机制是必要的。为此，首先应培育区域环境治理合作的战略协作文化，确立区域环境治理合作的参与者都认同的价值追求和环境目标，达成环境治理共识。在具体情境下这种共识甚至可以细化为数字形式的环境标准，比如国务院印发的《大气污染防治行动计划》将具体目标设为到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。[15]其次，应设置公认的区域环境协调机构作为合作的实际载体，起到议题协商决策、解决利益纠纷、推动政策实行和实施事务监管的基础作用。当然，该综合机构的人事构成应当是多元的，理应包含各个地区的政府、企业、社会组织、专家团体和社会公众的代表，汇集每一类参与主体的利益。此外，与知识经济及数据化时代相适应，建立完备的资源协调、共享平台是当前区域环境治理合作机制构建的重要内容。完备的资源包括一系列环保基础设施等硬性资源以及人才、知识技术、信息经验等软资源，经由区域公共平台实现环境技术和信息的交流互换，各类设施硬件的按需调配，通过这样的形式建立区域资源库并为所有参与方共享，可以大幅降低单个参与主体的运作成本。

在此基础上，能够形成一种由环保共识引导、以区域环境治理机构为载体、围绕协商与共享两大机制运行的区域环境协同共治模式。

第三，建立健全有侧重的权责分配体系。以政府为单一中心的区域环境治理体系负荷集中而沉重，因为区域环境问题的治理成本大部分由政府承担，因此政府在面对复杂广泛的环境问题时显然是力有不逮的，而目前，企业和社会组织也仍然缺乏融入环境治理体系的制度化途径。因此，推动政府向企业和社会组织适当分权，以多中心治理取代传统的单中心治理模式是实施区域环境问题协同共治的必然趋势。除了在决策过程中吸纳二者的建议和诉求之外，政府还可以通过民营化、服务购买等工具从功能和资金两个方面提供扶持，发挥它们在区域环境治理中的专业化功能和监督作用。环境问题的治理是一个综合过程，涉及环境监测、污染评估和治理绩效评价等多个环节，因此政府环保部门往往会在购买服务的指导性目录中对环境治理的基本公共服务、社会管理性服务、行业管理及协调服务、技术性服务和辅助性服务加以详细的规划分类并交由对应的企业或者社会组织提供，弥补自身在专业化程度上的短板，另外在处置一些突发环境事件时，企业和社会组织可以按照应急预案预设的程序和方法提供支持和协助，使环境治理的精细程度和弹性得到提升。此外，区域环境协同共治模式的构建离不开有效的监督机制[16]24-29，而社会组织在对工业企业、政府环保部门的监督作用上存在较大的空间，因为单个监督主体存在潜在的监督不到位的缺陷，有时甚至会因监测技术有限或企业寻租等阻碍造成监督缺位，而引入分布广泛的社会组织作为第三方监督主体，能够增强环保监督的有效性与全面性。社会组织可以通过行政问责及公益诉讼的具体路径，督促对环保部门及个人失范行为，或通过对环境事件参与者的追责，切实影响现实环境问题的解决，如2014年清镇市与环保组织签订全国首例“第三方环境监督委托协议”[17]。民间环保组织“自然之友”于2015年启动“环境公益诉讼支持基金”并促成第一例环境公益诉讼案件——“福建南平生态破坏案”得到立案[18]。凭借这些方式对企业和社会组织进行“赋能”，在重构权责分配、减轻政府负担的同时，也将公民个人经由社会组织载体吸纳进治理体系内，将环境治理链条向基层延伸，提升治理的公共性。

当然，如果要在培育治理主体的基础上，进一步丰富治理手段，更灵活地应对区域环境问题，除了外界赋能，培育社会组织的自我成长能力同样重要，自我成长的能力根本上来说始于公民在环境问题上的参与程度和行动能力。积极地参与区域环境事务，一方面源于公民意识对公民行为的激励，另一方面也依赖于有效的行动平台、多样的参与渠道和及时的反馈回应机制。公民意识包含公民对个人权利与义务以及自身在公共事务中地位和作用的认识，主要体现为公民的参与意识、责任意识、监督意识和法律意识。[19]173-176公民意识的培育是一个涉及诸多方面的长期过程，除了针对公民个体的激励动员、素养提升、多方教育以外，参与制度的保障和参与文化的浸润必不可缺，因为协同共治网络本身就是建立在广泛协商基础上的关系网络，参与是其内核所在。此外，从近年来不断增加的环境突发事件可以看出，有时公民的正当环境诉求难以得到制度化的重视和回应，环境决策所采用的听证制度在公民意见的吸纳上仍然存在效力不足的问题，因此在政府与公民关系协调上的作用亦不明显。目前，我国充分运用网络平台，加快电子政务的建设，力图为公民与政府互动提供全新的方式，这种做法已经取得了明显的成效，很大程度上丰富了公民参与环境议题、表达自身诉求的渠道，但该渠道链接的端口是每一个公民个体，其表达内容信息量庞大且极为分散，反而呈现出向碎片化回陷的趋势，这对政府信息处理能力和电子政务系统建设提出了更高的要求。

无论是传统的听证制度还是新兴的电子政务平台，都只是对公民参与区域环境治理形式的设计，长远来看，区域环境问题治理模式转型的内在驱动力始于污染危机下对公共利益的维护，所以最终仍应转向公民权利的视角，将环境权作为一种明确的公民权利赋予正规化的法律地位，并配合立法举措整合社会组织，尝试构建由公民实施自我管理的参与和反馈平台，对环境问题采取具有代表意义的行动，这也能使政府有明确的服务及回应对象，切实回归到对公共利益的责任承担上来。