浅谈地方财政制度体质改革

刘娟

【摘  要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。因此，本文在相关理论分析的基础上，以浙江“省直管县”财政体制改革模式为研究对象，通过对浙江“省直管县”财政体制改革实践进行分析与研究，以期为完善我国财政体制的措施提供一点启示与借鉴。

【关键词】财政体制;省直管县;浙江模式

引言

省直管县的财政体制是指由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，减少“市”这个行政层次，对县的财政管理由省级政府接管，实行省直管县。我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的， 其主要目的主要是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。从30多年该体制的实际状况来看，这个体制在对吸纳县域富余劳动力、推动社会主义新农村建设，推动县域经济的发展等方面起到了一定的积极作用。但随着计划体制向市场体制的转变以及政府行为逻辑的变迁，市管县体制下“市刮县”、“市卡县”的问题日益突出，基层政府事权与财权不对称等问题逐渐暴露。

同时，由于“省直管县”的体制尚处于探索试点阶段，现有的研究更多的是针对省直管线体制的行政管理和事权划分等层面展开的，而对财政体制改革方面的专项研究还相对较少。骆祖春（2010）通过分析省直管县改革的直接效应，认为改革后各县（市）的财政收支增长速度、公共资金运转效率等都得到了提升，但其忽略了县级公共服务水平是否得到了相应提升这一问题;孙开（2011）认为财政体制改革应该以县级财政为重点整合的政策着力点，构建与县级基层政府责任相匹配的基本财力长效保障机制，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，但却没有对体质变迁后市级政府的职能转变相应规范;六叔申，吕凯波（2012）基于公共卫生服务水平提升的研究，得出政府实力强弱的匹配结构差异会影响财政体制改革的效果，但因为其选取的公共服务指标过于单一，所以结果不具有很强的说服力。

因此，如何通过合理的指标体系对省直管县的体制进行分析，就变得尤为重要。我国多数省份陆续进行财政省直管縣试点改革，主要有浙江省的财税合一制度、江西省的重点困难县倾斜制度、辽宁省的“留利于县”和海南省的行政管县等。浙江省作为试点较早的地区，其省直管县的体制已经相对健全，并且部分县市近几年也在全国百强县中崭露头角，这足以说明其体制的优越性。本文从浙江省省直管县体制下公共服务水平的变化为切入点，力图找到浙江省发展的优秀经验，为全国其他地区的发展提供借鉴。

1省以下财政体制现状及存在的问题

1.1省以下财政体制现状

我国目前现行的省以下的财政管理体制，主要表现出省市分管的两重格局，既有省管县，又有市管县，这两种管理方式并存就构成了省级地方政府的财政管理体制;其次，在政府收入划分方面，在综合考虑经济发展水平和产业结构的基础上，呈现出多样化的划分方式;另外，在转移支付方面，省以下的政府也存在体系尚不健全，风格迥异的变化态势。

（1）省管县与市管县并存

目前，省以下财政体制大致可以划分为省管县与市管县两大类。所谓省直管县是指省级政府直接管理市与县两级财政，财政管理范围包括地方政府间在支出责任和事权、收入的划分;省对下各项结算补助、转移支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。省管县财政体制下，市级政府没有管理县的职能，也不能直接与县级发生财政关系。市管县财政管理体制即省先和地市划分事权，省直接对市进行转移支付补助、各项结算补助、专项拨款补助、预算资金调度等等，县级财政则由市直接管理，在省对市的财政体制大框架下，明确确定市县之间的财政体制，划分市与县间的事权与支出责任和收入范围，市负责对县进行转移各项结算补助、支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。

（2）省以下政府收入的划分

受经济发展水平以及产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样，大致可以分为以下几种情况：①将主要行业或者支柱产业收入划归省级，市县不参与分享;②划归市或者县（市）固定收入的税种较多，但是主体税种不足;③多数省将收入规模较大、收入稳定的税种划为省与市或者省与县共享收入。

（3）省以下转移支付体系

2009年起，为了进一步规范我国财政转移支付制度，中央对地方的转移支付被简化为一般性转移支付与专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、公共安全、社会保障与就业、一般公共服务等支出改为一般性转移支付。虽然我国各省根据本地的实际情况，在客观因素选取以及税收返还比例系数的确定方面还存在和中央对省转移支付不尽完全相同的规定，但是基本上还是根据中央对省的转移支付形式设计省对下转移支付体系。

1.2省以下财政体制存在的问题

我国当前省以下的财政体制，是政府早期进行体制改革时不断探索的结果，虽已施行多年，但由于在设计之初对省以下的政府发展体系评估不足，同时在后期也没有进行相对应的措施改革和修正，长年累积，就导致该体制出现了诸多不可回避的问题。

一是过多的政府层级影响分税制效果。我国《宪法》规定，政府层次以四级制为主。但是事实情况是，我国政府层级已经变成了五个层次，即中央、省、市、县、乡。县不仅在行政上从属于市，在财政制度上也事实上从属于市。分税制的理论与大量实践表明，政府层级越多，就要求更多的税种与税源在各级政府间进行分配。我国目前开征的税收共有18个税种，其在数量上已经处于世界前列，再加上我国的五层政府财政体制，这将进一步影响我国分税制的实施效果。这主要表现为由于县从属于市的财政体制，其在财权分配与财力获得方面都处于弱势地位，市不仅截留上级政府的财政转移支付与财权的下放，还和县争夺地方财权与财源。

二是财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应。地方政府公共服务提供的基本前提，是各级地方政府财权与事权的明确划分。1994年建立的财政管理体制明确界定了中央与地方政府间的财政和事权范围，但是由于历史原因，当时的财政管理体制改革并没有确定省以下政府的财力分配框架，随后省以下财政体制深化改革又未能取得明显进展，最终导致财权划分和事权划分出现了两相背离的情况。财力逐渐上移，省、市普遍形成了上级政府应该集中资金的逻辑思维;但是和财权集中不同的是，事权逐渐下移，导致县、乡两级政府其事权所需要的财力与其本身的财力高度完全不对等。在这种情况下，县级政府不仅很难按照公共财政的要求建立标准的支出结构，而且较多的承担经济与社会转型期的各种经济社会成本以及额外的经济发展负担，最终导致县级政府财政困难，公共服务效率下降。

三是省以下财政转移支付制度不规范。在省以下的转移支付体系中，省对市、县的转移支付欠缺规范性，种类很多，随意性较强，缺乏制度的保障。在现有市管县财政体制下，市对县的转移支付明显不足，甚至存在不仅不对县输血反而搜刮县的情况。

市管县体制相比省管县体制，存在很多弊端：①市管县体制增加了管理层次与管理成本，同时也降低了行政效率;②市管县体制导致了农村管理的漏洞，导致城乡公共服务差距越来越大;③市管县的经济效益难以产生。

2浙江省“省直管县”财政体制改革的实践

浙江省是我国最早试行“省管县”改革的省份，一直坚定不移的实行省直管县的财政体制，不断推进强县扩权改革，在促进县域经济，提升整体经济实力与公共服务水平等方面取得长足的进步。浙江省省直管县的财政体制与强县扩权的措施成为不少省份财政体制改革的蓝本。但随着公共财政职能扩大，财政收支压力增加，省直管县的财政体制面临不少困难，面对改革过程中出现的问题，我们要有清醒的认识。须及时分析讨论省管县的财政体制的优劣与适用性。

2.1浙江省“省直管县”改革的实践

20 世纪 80 年代中期，不同于全国其它省份普遍施行“市管县”这种财政体制，浙江省从自身发展的实际情况出发，继续保留，并长期坚持“省管县”体制，并通过“强县扩权”等五次措施改革使这一体制在实践中不断完善和充实。同时，政府采取相關的约束、激励机制，大大提高了县级单位发展经济的积极性，为县级政府增加财政收入提供了可能，实现了“保平、削赤（字）、促发展”的目标。财政收入的快速增加，极大地提升了政府提供公共服务的实力，优化了公共服务的水平和效率。浙江省“省直管县”模式取得成功实施是多方面条件综合作用的结果：

（1）“民营经济”和“块状经济”的优势

由于浙江省的生产力布局相对分散，导致中心城市偏少且规模较小，但相反地，其县域经济一直以来却十分活跃，并且增长速度较快，对全省经济社会发展的影响十分明显。“民营经济”和“块状经济”的发展政策，就使得相对独立的县域经济体减少了对市级政府的依赖，同时借助于行政和财政管理政策倾斜，更能带动县域经济的发展。

（2）改革的配套措施到位

财政体制需要相应的行政管理体制的配合才能发挥它的优势。浙江省创造性地将“省管县”财政体制与“强县扩权”的改革配套进行，在市县财政、地税合署等方面都体现出精简高效的原则，使县级政府管理权限逐步增强，以此减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾。

（3）长期坚定的改革决心和领导人的改革魄力

省直管县改革并不是浙江省的创新，但在“市管县”改革的大背景下，浙江省政府却力排各种改革的阻力，坚持保留省直管县的体制特例，为之后的强县扩权和相关配套政策改革留存了希望，同时也给予了一些县域经济谋求独立发展的空间。正是浙江省级领导这种敢闯敢试、敢为天下先的改革精神和魄力，才为省直管县改革的顺利进行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“经济和上海接轨”的目标，出台了向萧山、余杭、郸县、慈溪等13个浙江省经济发展较快的强县（市）下放经济管理权限的政策，主要包括向县级政府下放扩大外商投资项目审批权、扩大基本建设和技术改造项目审批权和简化相应的审批手续等内容;1997年，浙江省政府决定给予萧山、余杭两市，包括地级市政府的基本建设和技术改造项目、金融、对外经贸、计划等11项经济审批权限。同年，省政府赋予两地独立掌管市地一级的出国（境）审批管理权限;2002年8月，省委、省政府开始了新一轮的强县扩权行动，这一轮的扩权行动下放给17个县（市）和萧山、余杭、莫肠州3个区313项原属地级市的经济管理权限的内容，12大类经济管理审批权，几乎涵盖省、市两级政府经济管理权限的所有方面;2006年，在中央政策的支持下，浙江省启动了第四轮强县扩权改革，省委、省政府将义乌市确定为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点。在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，以集中义乌政府社会经济管理权限为中心，除规划、重要资源配置、重大社会事务等管理事项外，赋予义乌市与地级市同等的社会经济管理权限，地级市的约1000余项社会经济管理权限中的618项被下放到义乌市政府手中，并特准义乌持有调整并优化政府机构各项管理体制、人员编制、机构设置等权力; 2008年底，浙江省推行新一轮“扩权强县”改革。此次改革分为两部分，一是继续深化义乌的试点改革，再次下放618项经济社会管理权限;二是根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县（市）下放443项经济社会管理权限。

通过这前后5次历时近二十多年的不断改革，浙江省的县域经济活力得到充分释放，使得省内多数县市摆脱了贫穷的困扰，更有不少县市跻身到了全国百强县行列。同时伴随着县域经济状况的好转，浙江省内各县市政府的行政能力、社会服务能力也得到了锻炼和提升，同时期内浙江省县域地区的基础设施建设和政府公共服务水平均高于国内平均水平。

2.2浙江省“省直管县”实施效果

省直管县作为一个有效的制度框架，其在推动县经济发展，提升县级财政实力，改善公共服务方面具有重要的积极意义。

（1）县域经濟发达

2014年，初步核算，全年生产总值（GDP）40154亿元，比上年增长7.6%;人均GDP为72967元（按年平均汇率折算为11878美元），增长7.3%。据统计2009至2014年，浙江在全国各省市GDP排名中稳居第四。其中，县域经济占浙江地区生产总值约80%。

自2000年开始测评全国百强县以来，浙江省连续六年均居全国第一，其中05年在全国百强县中占据30个席位，主要得益于浙江过年来坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇工业为主体，做大做强特色板块经济。2006-07年底，国家统计局暂停了“全国百强县”排名。2008年—2012年，根据中郡县域经济研究所公布的全国县域经济竞争力百强县名单来看，浙江省入围全国百强县数量分别为26个、27个、25个、24个、27个。2013年与2014年因实行撤县设区政策，入围数量有所减少，皆为14个。同时，2014年以财政总收入超百亿元记，全省共有49个县（市）上榜，县本级财政收入对全省本级收入的贡献也从2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省县域经济发达已是不争的事实。在省直管县的财政体制下，县级市发展经济的积极性得到极大加强，在减少财政管理层层上缴、划拨的中间环节后，不仅有利于加强地方财政收入的集中管理、缩减信息传递的链条、降低信息传递的失真率，有利于财政资金的使用和监管、保证县域经济发展所需的财力。而这种扁平化的管理方式也符合当前政府体制改革的目标。

与此同时，浙江省的全面小康建成进程也走在全国前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社会进程测算结果显示，自2010年以来，小康指数逐年提升，从2000年的62.7%起步，三、四年上一个台阶，且从2002年以来，全面小康建成进程指数领先于全国指数的优势均保持在两位数。2012年，浙江省小康指数高于全国（83.55%）12.27个百分点，居全国第三位，基本实现了全面小康目标。

（2）基本公共服务提供整体水平较高、区域差异小

从浙江省的实践经验来看，县域政府的公共服务水平和效率都得到提高。县域的教育、医疗卫生、社会保障等都处于全国领先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式发展。改革开放30多年以来，浙江省始终将义务教育作为教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等等，有效促进了浙江省义务教育的发展。财政支出中教育经费支出所占的比例在逐年提高，一些县市的教育预算内经费支出占财政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入学率为：99.92%和99.98%，义务教育的完成率为97.8%。教师素质得到提高，教师队伍得到优化，教学质量大幅提高。浙江省加大了各类教学硬件资源的投入。校舍场馆、电器设备、教学仪器、图书资料、教育网络等资源是保证义务教育顺利发展不可或缺的物质基础，是学校推行现代化教学的保障手段。到 2014年12月底，浙江省花费在中小学教育装备上的资金达112.1亿元，平均每个学生1762.9元。同时，浙江省加强对教育均等化的关注。近年，浙江省加强经济不发达地区教育资金的投入，减少经济发展水平不同地区的义务教育推广水平的差异，使教育均等化、教育公平的目标逐步实现。在初中学校的公用经费总投入方面，全省各地级市三年间，虽然两个最值的差异较大，但差异比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共卫生领域全国领先。2014年12月底，浙江省卫生机构总数为1.5万，其中，卫生院、医院总数为2484个。总床位数为14.95万张。技术人员总数为24.3万人，其中正式执业医师和助理执业医师总数为10.2万人，注册护士总数为7.83万人。2014年12月底，浙江省各县市社区卫生服务中心总数为1254个，占规划社区卫生服务中心总数的比例为90%，社区卫生服务站、服务室的数量为6558个，社区责任医生数量为3万多。全省范围的多形式、多层次的成像社区卫生服务体系初步建成。

全省县、乡、村的三级公共卫生体系正逐步完善。由县级医院、卫生监督所、疾病控制中心、妇女保健院等单位组成的技术指导服务中心在乡村公共卫生服务体系中发挥了举足轻重的作用。村卫生室和乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心站，逐步实现了一体化管理，形成一个多维度的卫生服务体系。

浙江省居民的平均寿命已达74.97岁;孕产妇的死亡率为14.44人/10万人，低于全国水平的28.76点;婴儿的死亡率为 1.063%，低于全国水平的1.857%;农村厕所和自来水的普及率分别达到67.75%和83.7%，分别比全国比例高出21和30个百分点。

第三，浙江省的社会保障制度逐步健全。目前，我国社会保障制度种类与大多数国家保持一致，主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。改革开放以来，我国政府在社会保障领域进行了大刀阔斧的改革和探索。浙江省作为众多沿海经济发达省份之一，社会保障系统市场化改革起步时间早，发展速度快，一直处于全国前沿水平。浙江省政府率先打破城乡分割和户籍壁垒，形成了以城乡一体化的最低生活保障为中心、以各专项救助项目为主要内容、以慈善事业为重要补充的新型社会救助体系。浙江省财政通过加大对社会保障的支持力度，开拓资金筹措渠道，社会保障资金从2002年的14.33亿元增加到2014年的300.55亿元，年均增长幅度为28.8%，总额增长21倍，占同期政府财政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管县”的负面效应

在吸取改革经验的同时，也应看到浙江省的省直管县改革不全面、不彻底等不足，存在一些急需解决的问题。首先，“省直管县”体制作为一种财政管理体制改革制度，与施行已久的的原有行政管理体制有一定的冲突。其次，改革力度不够，政府具有的财政权和事权范围不明确，在县级地区的社会事物管理权限有限。最后，中心城市的经济发展主体地位不突出。浙江省的中心城市的发展水平远低于江苏等地的中心城市。

3对推进我国省直管县财政改革的思考

省直管县财政体制改革在我国目前已处于深化改革的阶段。大部分省份都在实行不同程度上的省直管县财政体制改革。各省的改革效果不一。改革牵涉面广，需要统筹安排，分类改革，分类指导，稳步推进。由于全国各省的经济发展水平、人口数量和地域面积、历史文化背景、社会发展等方面千差万别，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，积极探索适合本地区的改革模式。就全国层面来讲，“省直管县”财政体制改革都应当坚持一些共性，积极稳妥地进行改革，具体建议：

第一，明确各级政府支出责任和财权。现有的省以下财政管理体制以及“市管县”财政体制在支出责任和财权划分上都存在责任不明确、权力不清晰等问题，造成的结果就是财权逐渐上移和支出责任的逐渐下移。应当明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的双原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。

第二，完善转移支付体系。“省直管县”改革简化了财政层次，理论上转移支付体系效率更高。然而从实践的效果来看，由于县级政府与市级政府在财政关系上处于对等地位，因而‘’市级政府弱化了对县级政府的财政支持力度。长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。

第三，健全多级财政监督机制。省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。如何监督和制约权力的滥用，是省直管县财政改革的基本要求。强化财政监督体制，实行公开透明的预算管理体制，以及完善人大对财政预算的监督和审计、纪检监督等措施，来约束县级财政。财政分权理论的软预算约束非常强调政府的预算监督职责。利维坦型的政府更需要预算约束。更多的分权能约束政府的自利行为。

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