深度贫困地区精准脱贫研究*——基于皖北地区的调查

王 凤，方铭勇

(中共安徽省委党校(安徽行政学院、安徽经济管理学院) 教师进修学院，安徽 合肥 230059)

党的十九大报告就打赢脱贫攻坚战作了新部署新要求，指出：“坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹、省负总责任、市县抓落实的工作机制……坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合……，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[1]党的十八大以来，中共安徽省委、省政府大力实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，全省贫困人口由2012年的679.1万人下降到2017年底的120.2万人，减少558.9万人，脱贫攻坚成效显著[2]。但与此同时，也存在深度贫困地区脱贫难度大、贫困人口动态调整难、资源分配不平衡、帮扶机制不健全、内生动力激发不足等问题。

2017年1月安徽省人民政府办公厅印发《安徽省“十三五”脱贫攻坚规划》，规划要求皖北地区应大力实施脱贫攻坚工程，目标是到2020年全区农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，与全省同步完成脱贫攻坚任务。皖北包括六市(淮北市、亳州市、宿州市、阜阳市、 蚌埠市、淮南市)及沿淮四县市(定远县、凤阳县、明光市、霍邱县)，土地面积 5.3 万平方公里[3]，2017 年末总人口 3 714.3 万人。其作为安徽省脱贫攻坚三大主战场(皖北地区、大别山片区、革命老区)之一，是全省深度贫困地区。因此，本文以皖北地区为例，调研其贫困现状，探究其扶贫脱贫工作现实困境，构建深度贫困地区精准脱贫的体制机制，有助于加快安徽省今后三年的脱贫攻坚步伐。

一、 皖北地区贫困现状

(一) 从全省贫困情况看，皖北地区是重点

一是贫困县占比大。《安徽省“十三五”脱贫攻坚规划》中指出，安徽省有重点贫困县31个(2015年底)，其中国家级贫困县20个、省级贫困县11个。而位于皖北地区的重点贫困县21个(国家级贫困县11个，省级贫困县10个)，占全省68%(见表1)。

表1 皖北地区国家级、省级贫困县(市、区)一览表

注：根据《安徽省“十三五”脱贫攻坚规划》整理。

2017年皖北地区怀远县、亳州市谯城区、蒙城县3个县(区)符合贫困县退出标准，成功摘帽。截至目前，皖北地区仍然有国家级贫困县11个，省级贫困县7个，占全省(国家级、省级重点贫困县共27个)66.7%。

二是贫困村、贫困人口多，贫困发生率高。2015年底，安徽省核查贫困村3 000个，位于皖北的贫困村1 626个，占比54.2%，贫困人口185.67万，占全省贫困人口60.1%。数据显示，皖北地区贫困村、贫困人口多，占全省扶贫开发任务的一半以上，阜阳市、宿州市等地贫困发生率高达7.67%，远高于全省平均水平。

(二)从皖北地区看，贫困分布集中连片

皖北地区贫困人口集中连片分布。从表1分析得出，阜阳、宿州、亳州三市中扶贫开发重点贫困县(区)占皖北地区比例累计达76.17%。从贫困村分布情况看，阜阳市、宿州市、亳州市居前三位，分别占比为31.73%、22.08%、17.59%，合计为71.4%；从贫困人口分布情况看，三市分别占比35.42%、21.78%、17.42%，合计为74.62%。

以上数据呈正相关性，三市中贫困县、贫困村、贫困人口的数据趋于一致，是安徽省贫困集中连片区，脱贫攻坚任务坚巨。

二、皖北地区脱贫面临的困境及扶贫实践的现实困境

本文采用问卷调查法、实地走访、召开座谈会等实证研究方法，从宏观和微观层面剖析皖北地区脱贫及扶贫工作开展过程中的现实困境。一是开展问卷调查。主要通过由省皖北办组织、安徽行政学院承办的皖北地区干部培训班，现场发放问卷。调查对象是皖北地区在职公务员，对皖北精准脱贫情况较为熟悉。此次调查共发放问卷153份，收回问卷138份，回收率为90.20%；经过认真筛选，确定有效问卷132份，问卷有效率为95.65%。二是选取皖北罗郢村、王寨村具有代表性贫困村开展实地走访、问卷调查，从微观层面剖析扶贫实践困境。 调查数据见图1。

(一)皖北地区脱贫面临的困境

1.公共基础设施薄弱、基本公共服务滞后

皖北地区是传统农业地区，基础设施、公共服务事业等方面严重滞后。有63.64%的受调查者认为皖北地区贫困的主要原因是交通、水利、电力等基础设施薄弱。

图1 皖北地区贫困的主要原因

2.产业结构单一，群众增收脱贫难度大

81.82%的受调查者认为皖北是传统的农业区域，经济社会发展滞后；63.64%的受调查者认为主导产业发展不足是皖北贫困的重要原因。贫困户家庭的主要收入来源是传统的种植业，农产品带动增收空间有限，群众增收缓慢。

3.生态环境不良，因病致贫、因病返贫现象严重

生态环境的不良一定程度导致皖北地区因病致贫(慢性病、大病)现象较为突出。56.82%的受调查者认为因病致贫、因病返贫是皖北地区贫困的主要原因。实地调研发现，作为国家级贫困县的阜南县，因病致贫、因病返贫比例达63%，其中王家坝镇这一比例高达83%。

4.自我发展能力、意识不足

54.55%的受调查者认为贫困群众的自身发展能力不足是贫困的主要原因之一，他们或缺乏技术、就业技能，或缺乏资源，难以有稳定的收入来源。50%的受调查者认为皖北地区贫困群众发展意识薄弱。实地调研发现，部分村庄出现“人人争当贫困户”“子女富足，却不尽赡养义务”的情形；部分困难群众持有“等、靠、要”的思想，“不靠子女靠政府”的思想在皖北地区日渐形成。

5.村庄基础弱化，扶贫脱贫落实难

村庄作为最基础的社会单元，是村民生产生活的集聚区，也是困难群众脱贫的重要“场域”，是扶贫脱贫工作落实的平台，是扶贫资源精准传递、分配和使用的关键。皖北村庄基础弱化主要体现在：第一，村集体经济收入缺乏，缺少落实相关措施的经济基础。国家“提留”政策取消，皖北地区多数村庄的集体经济随之弱化。第二，基层组织弱，缺少落实相关措施的人员。尽管问卷中只有22.73%的受调查者(见图1)认为村庄基层组织弱导致皖北地区贫困，但座谈及访谈记录则充分反映，村委班子老龄化、知识退化，大多村庄基层组织瘫痪。第三，缺少“乡贤”“能人”。村庄社会事务出现“无人能干、无人愿意干”的局面。第四，乡风民约不能与时俱进，传统农耕思想及行为与现代工业分工协作的主旨格格不入。

(二)扶贫工作开展过程中的现实困境

1.识别贫困对象精准度不够，动态调整难

一是识别贫困对象精准度不够。问卷调查显示，45.45%的调查者(见图2)认为“识别贫困对象精准度不够”。乡村是“熟人社会”，识别贫困对象时易出现乡村精英“寻租”现象，导致贫困对象筛选评定过程中的不公平现象。二是动态调整力度不够，出现“该退未退、应帮未帮”的情况。范和生等人研究指出当前贫困户指标采取的是自上而下逐级分配的政策，这种分配名额的方式或导致贫困户缺乏指标而“漏出”，“档外贫困户”、返贫农户因“规模控制”等因素，在“回头看”重新识别中很难再建档立卡[4]。调研中此类问题较为突出。

2.项目申报采用竞争模式，资源分配难均衡

目前扶贫项目审批权全部下放到县一级政府，但采取“申报—审批”模式，不同村庄、不同农户获得资源的能力不同，在项目、资金的支持上出现非均衡性。一是扶贫中出现“大嗓门现象”。调研发现，扶贫资源的传递、分配过程中存在自下而上争取的现象，基层政府(乡镇)、村庄、农户等多元主体间的利益博弈，易出现扶贫过程中的“大嗓门现象”，即那些社会关系网络丰富、能力较强的村庄、农户更容易争取到扶贫资源，而真正的贫困户往往缺失获取资源的能力。二是扶贫中出现“两非现象”，即非贫困村、非贫困户成为扶贫对象。对重点帮扶的贫困村问卷调查显示，90%的受调查者(村民)认为近年来的扶贫政策在医疗条件、道路工程、教育、生态环境等方面带来较大改变；而对非贫困村、非贫困户(尤其是边缘贫困户)的调查显示，他们较少得到扶持，这一过程中便会出现同一区域内乡(镇)、村、群众之间发展不均衡。

图2 皖北地区开展扶贫工作的主要困难和问题

3.扶贫资金来源单一，资金整合、监管不到位

一是扶贫资金来源单一。当前的扶贫资金主要来源于政府财政投入，而有效调动社会参与程度不高;社会资本的挖掘不够，如贫困村的互助资金试点较少；扶贫资金的市场化运作机制尚未有效开展，还没有形成多元化的投入机制。二是财政涉农资金整合困境。按照“条块结合、以块为主”的原则，在涉农资金整合中一旦不符合上级部门的资金管理办法，相应的县级职能部门在上级职能部门与县级政府之间将处于两难境地[5]102。三是项目资金使用统筹监管尚未形成统一机制。目前涉农资金整合在贫困县层面已经开展，但在乡镇、村级层面仍分项目执行，如此导致项目资金的使用不能有效统筹，监管上没有形成统一机制。调研发现，目前乡镇、村级层面的项目资金出现未按实际使用或支出的情况，如在某一项目实施中，若出现项目申报资金少于实际支出资金的情况时，就无法统筹其他扶贫资金，易出现不注重项目质量的情况；如果项目申报资金多于实际支出资金时，又会出现多报、虚报、谎报资金等情况，挪用扶贫资金等违法违纪事件。

4.出现“数字”扶贫、脱贫现象，贫困退出机制不完善，脱贫成效稳固难

图2显示，47.73%的受访者认为皖北地区扶贫工作中“‘数字脱贫’现象呈现，存在一定的形式主义”。扶贫脱贫实践中出现“数字下乡”现象。一是“数字扶贫”。其主要表现为扶贫资源数字化、扶贫行动数字化、扶贫效果数字化，最终脱贫目标被分解为多项数字技术指标，如村集体经济收入5万元以上、村民人均收入、村道建设、农业技能培训、住房改造、公共文体设施建设等[6]59，但是是否真正切合贫困群众的需求仍有待考量，18.18%的受调查者认为“贫困群众的需求了解不够，帮扶措施不到位。”二是“数字脱贫”。当前的扶贫开发考核评估工作呈“周期化、常态化、例行化”态势，各贫困县、贫困村在常规的数字生产外[6]59，还要不定期上报“见成效”的数据。调研中不少干部对此问题反映较为强烈，驻村干部、村委干部工作时间被耗时耗力的数据工作大量占据，而实际帮扶贫困户的时间却减少，往往出现为应付考核，出现数字脱贫。三是贫困退出机制不完善，脱贫成效稳固难。43.18%的受调查者认为“贫困退出机制尚未有效建立，脱贫成果巩固有难度”(见图2)。调研发现，皖北地区的返贫现象一定程度存在，如何稳固脱贫成效在当前及今后仍然是脱贫攻坚中亟待解决的问题。

5.内生动力激发不足

75%受调查者认为皖北地区开展扶贫工作中的主要困难和问题是“倚重‘输血式’帮扶，贫困群众内生动力激发不足”，占比达四分之三(见图2)。由此可见，贫困群众的内生动力激发问题是下一步扶贫、脱贫工作需要着力解决的重大课题。

三、深度贫困地区加快精准脱贫实施路径

针对以上现实困境，本文积极引入新视角，设计优化贫困治理的体制架构，积极探究其运行机制，加快深度贫困地区精准脱贫。

(一)重点解决“扶持谁、怎么扶、谁来扶、如何退”问题

始终坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，认真贯彻党的十九大精神和2018年中央经济工作会议、中央农村工作会议、全国扶贫开发工作会议精神，深入落实决策部署，结合实际，设计“扶持谁”(扶贫对象)、“怎么扶”(资源)、“谁来扶”(主体)和“如何退”(稳固成效)体制架构。

1.“扶持谁”——既要聚焦深度贫困地区，更要精准帮扶深度贫困地区特殊贫困人口

一是聚集深度贫困地区。应从国家、省级层面加大对深度贫困地区(如皖北的集中连片区阜阳市、宿州市、亳州市)的支持力度，在公共基础设施、基本公共服务及扶贫资金、项目等方面加大倾斜力度。二是开展“精准滴灌”，精准帮扶特殊贫困人口。深度贫困地区现有建档立卡贫困人口中，老年人、病人、残疾人等特殊贫困群众比例大，要从注重全面帮扶转向注重特殊贫困人口。三是点、面结合。加强对“临界农户”的仔细甄别，同时统筹好非贫困县、非贫困村、非贫困人口的关系。四是动态调整扶贫对象。在对现有贫困户精准识别建档立卡的基础上，进一步加大动态调整力度，建立有效进入、退出机制。五是提升贫困群体参与度。建立群众为主体的治贫新模式，调动其积极性，提高其参与度。六是开展建立扶贫对象的社会支持网络体系，防止扶贫资源的“精英俘获”。

2.“怎么扶”——坚持利用外部帮扶与激发内生动力并重，同时注重分类施策

一是利用好外部资源帮扶，确保资源精准传递与分配。前文分析的扶贫资源在基层社会传递、分配过程中出现了“大嗓门现象”“聚光灯效应”，此外，“贫困县中非贫困村发展不平衡、贫困村中非贫困户心态不平衡问题日益突出”[7]。因此，应注重扶贫资源的精准传递、合理分配和使用。二是注重“造血式”扶贫，加大内生动力的培育。在皖北罗郢村、王寨村调研发现，“‘精神贫困’的短板，严重制约了精准脱贫工作的有效开展”，且“过多‘输血式’帮扶，造成对扶贫政策的‘过度依赖’”。因此，一方面，要将扶贫与扶志相结合，引导群众转变“等、靠、要”思想；另一方面，要将扶贫与扶智相结合，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，提高其自我发展能力。三是针对不同贫困村、贫困户脱贫进度，注重分类施策。目前皖北罗郢村2017年已达到村出列标准，而王寨村目前尚未实现村出列，这两类村庄是皖北地区，也是全国脱贫实践中的缩影。建议深度贫困地区在脱贫攻坚期内“怎么扶”的工作推进中，应坚持分类施策、把握重点。对于摘帽县、出列村、脱贫户来说，仍要防范返贫现象出现，稳固脱贫成效有待巩固；而对尚处于攻坚拔寨阶段的贫困县、贫困村、贫困户来说，需更加注重精准帮扶稳定脱贫。

3.“谁来扶”——既注重打造大扶贫格局，又发挥各责任主体精准合作

一是加大各方帮扶力度。做好“大扶贫”工作，形成党委领导、政府主导、全社会共同参与、协同推进的大扶贫工作格局，充分发挥政府、社会和个人作用，开展定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶等，聚力攻克深度贫困区的贫困堡垒。二是强化工作落实。当前我国的扶贫开发总体上形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实、工作到村、帮扶到户”的工作格局，在具体落实环节主要由县级及以下机构开展，涉及不同行为主体(包括县级政府、乡镇政府、村基层组织、驻村扶贫工作队、乡村能人、村民等)，各行动主体均有相应的行动策略及逻辑，他们能否合理分工、精准形成工作合力，影响着脱贫成效和脱贫目标实现。需要进一步探究其不同主体行为策略、厘清其权限和责任，形成工作合力，谨防“集体行动的困境”。

4.如何退——既把握脱贫速度，又注重脱贫质量，稳固脱贫成效

问卷调查中有43.18%(见图2)的受调查者认为“贫困退出机制尚未建立，脱贫成效巩固有难度”，在实地调研中同样有人反映此类问题——群众“争当贫困户”、不愿退出、“边脱贫边返贫”等现象，因此，在做好“扶持谁、怎么扶、谁来扶”的基础上，重要的是解决“如何退”问题，下一步要坚持精准脱贫和稳固脱贫成效并重，由关注脱贫速度向保证脱贫质量转变。严格脱贫标准、程序，落实脱贫攻坚期“脱贫不脱政策”，谨防“边脱贫边返贫”的局面；严格落实《关于建立贫困退出机制的意见》《关于防范返贫确保稳定脱贫的实施意见》，建立健全返贫预警机制。同时也要防止政策养懒汉，造成“福利陷阱”。

(二)建立深度贫困地区精准脱贫工作的运行机制

在解决“扶持谁、怎么扶、谁来扶、如何退”这一框架下，下一步需建立一套相互关联的精准脱贫工作运行和保障机制，包括贫困监测机制、资金项目使用监管机制、内生动力激发机制、防范返贫机制、考核评估机制等，严格落实“六个精准”要求，确保现行标准下“两不愁、三保障”目标的实现。

1.完善贫困监测机制

贫困监测是精准脱贫的前提和基础。建议完善扶贫开发统计与监测体系。一是科学制定贫困标准。结合皖北地区发展，科学制定扶贫标准、脱贫标准，既不降低标准,也不吊高胃口，但要紧紧围绕“两不愁、三保障”的目标，解决衣食需求，同时基本满足教育、医疗、住房安全等需求。二是加强贫困监测。采取一系列指标多方面监测贫困状况和变化，包括收入与支出、生产生活条件、基础设施等，多指标反映贫困村、贫困人口的状况。

2.健全项目资金使用监管机制

项目资金使用监管机制是精准脱贫的重要内容。在重点贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金的基础上，建议加大扶贫资金整合、创新资金使用方式及加大项目资金使用监管。

一是将财政涉农资金整合使用延伸到在乡镇、村庄层面。建立乡镇或村级供需匹配的资金整合机制和统一的项目管理机制，包括统一规划、统一招投标、统一实施、统一验收、统一报账五个模块[5]103。建立资金整合清单，加快相关涉农资金安排进度。二是创新扶贫资金使用方法。各地应结合实际，发挥扶贫资金引导作用，改变资金直接发放贫困户的方式，如完善资金折股量化、资源变资产、资金整合等方式，细化土地入股、资金分红等利益获取途径，确保贫困户稳定收益。三是加大对项目资金使用监管机制。各级审计、财政等部门要加大对项目资金使用的审计和监督检查力度；加强对资金统筹整合使用的绩效评价，并将其纳入扶贫开发工作成效考核的试点。建立奖惩机制，如工作成效好、资金使用效益高的地方，在分配财政专项扶贫资金时给予倾斜和奖励；对不作为、乱作为等行为，严肃追究相关人员责任。

3.建立内生动力激发机制

内生动力激发机制是精准脱贫的关键环节。贫困群众既是扶贫的客体，更是脱贫的主体。坚持贫困人口为脱贫主体的模式，以自我发展能力提升为着力点，正确处理好政府、社会帮扶和贫困户自身努力的关系，激发贫困地区和贫困群众自我脱贫和发展的内生动力。注重通过参加扶贫项目、活动提高贫困对象自我持续发展能力。

一是发挥榜样示范作用。深度贫困地区进一步加大宣传脱贫典型人物、发放脱贫光荣证等方式，积极引导部分群众转变思想观念，树立早日脱贫的信心、勇气和志向，把脱贫作为自发行动、自愿行为，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。二是发挥基层党组织的示范作用。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。各级扶贫干部是贫困群众脱贫路上的引路人，特别是村两委是扶贫责任的主体，处于扶贫的前沿阵地，积极引导广大群众弘扬中华民族传统美德，辛勤劳动脱贫致富，建立良好家风和责任意识。三是创新扶贫工作方法。改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制[8]。结合农村“三大变革”、资金入股等方式，发挥扶贫资金的引导作用。

4.探索利益连接机制

利益连接机制是精准脱贫的重要举措。一是建立新型农业经营主体带动贫困户发展的机制。大力发展“龙头企业+农民合作社+农户”生产经营模式。对吸纳贫困人口就业的种植合作社、农业企业给予一定的奖励和补助。二是探索农村集体产权制度改革。将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，让贫困户真正成为集体资产的所有者、管理者和受益者，共享发展机会。三是推进资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。盘活集体资产，激活生产要素潜能，采取多种形式开展股份合作，壮大集体经济，增加贫困户收入。不断延伸帮扶链条，积极探索大户带动贫困户的利益联结机制。

5.建立防范返贫机制

防范返贫机制是精准脱贫的必然要求。一是完善退出管理机制。建立脱贫认定责任制，严格落实贫困县摘帽、贫困村出列和贫困人口脱贫的标准、程序和核查办法。“扶上马送一程”，在攻坚期内继续保持政策稳定、继续开展精准帮扶、继续改善生产生活条件，避免出现“边脱贫边返贫”现象，确保稳定脱贫。二是增强贫困群众稳定脱贫能力。建立起贫困群体的社会支持网络，为贫困群体增能赋权，提高其防范风险的能力。可尝试运用社会工作等介入方法，增能赋权，探索“造血”式脱贫新模式。

6.优化监督考核机制

监督考核机制是精准脱贫的保障措施。一是完善考核办法。优化考核指标体系，明确考核标准，同时避免考核评估造成基层负担过重的问题。二是科学开展监督考核。加强对脱贫攻坚的监管，通过专项督查、第三方评估等方式，科学开展脱贫成效的监督考核，开展贫困地区群众满意度调查，加大对脱贫绩效的社会监督。三是注重考核结果的运用。将扶贫考核结果与政绩考核、干部任用相挂钩。建立奖惩机制，加大奖惩问责，对扶贫工作做出突出的组织或个人，给予表彰；对弄虚作假的现象严肃追究责任。

四、结语

皖北地区是安徽省的深度贫困区，现阶段脱贫任务重，时间紧迫，为加快我省脱贫攻坚步伐，亟待探索深度贫困地区精准脱贫的路径，设计优化贫困治理体制架构，建立工作运行、保障机制。鉴于篇幅限制，关于精准脱贫工作运行、保障机制的具体运作逻辑还需进一步探究。