评古代的权力制约

杨生贤

（中共中央党校政法部 北京 100091）

一、关于权力制约

权力是任何社会必不可少的。人类要生存，需要同其他成员合作。既然是多人，就需要管理和协调，存在“命令—服从”关系，权力自然而然产生。权力是把“双刃剑”：给人类带来福利的同时，也产生副效应。贪官污吏可利用权力中饱私囊，野心家可用权力建立自己的霸权，甚至发动战争转移国内斗争的视线。当社会出现新事物时，旧势力还会阻碍新事物的成长，甚至成为社会前进的“绊脚石”。为充分发挥权力的正效应，自古以来人类便设法规制权力，并创造出两种主要控权机制：监督和制约。

当前人们对监督与制约之分存在较大分歧。根据陈国权等人的论述，结合以往的权力监督状况，监督与制约之间存在几个明显的区别：[1](P29-35)

从前提条件看，监督多存在于集权模式下的纵向科层制权力体系中，监督方居主导，被监督方处于从属地位，双方存在明显的不对等，特别在上下级行政机关中；制约多存在于权力相对分散的体系中，彼此间享有较大自主权甚至任何一方不能完全控制他方。[2](P55-60)

从作用方向看，监督多为自上而下，典型即上级对下级的监督；制约是交互的行为，各权力主体在权力运行过程的不同阶段或不同环节独立承担不同的任务，既有上对下，又有下对上，甚至在平级之间，如美国州政府对联邦的制约。

从效果上看，监督多发生于事后。从实践看，监督多是在出现问题后，有关方查处，属事后补救，而且依赖相关方自觉；制约主张预防和惩治相结合，重在预防，实现对权力的全方位控制，而且会产生强制性后果：议会能否决政府预算，法院能让政府败诉，选民能迫使不合格者落选。

显然，在权力结构相对分散的条件下，制约能产生较好的效果。当然，制约也存在不足，因为国家权力是完整的体系，不同的权力间需要密切合作，而制约比较强调权力的分立，对权力间合作考虑得不周到。西欧经常发生政府难产的现象，美国政府也多次关门，造成社会资源的严重浪费。制约不能代替监督。当然，人们平时谈监督，一般包括制约。

二、古代存在权力制约

（一）古代指什么。古代到何时为止，现在还没有一致的看法，不过多年来形成普遍的看法。在我国，人们将鸦片战争前称古代。在西方，人们一般将古希腊（主要是雅典）和古罗马（罗马共和国和罗马帝国）时期称古代（古典时期），将封建社会称中世纪，将英国革命视为近代史的开端。显然，西方古代应持续到英国革命前，与近代相区别。在其他国家或地区，古代不具有代表性。

（二）集权制下也存在权力制约。古代实行集权制。集权制，即国家的立法、行政、司法、军事等主要权力集中于君主（国王或皇帝），主要官员由君主任免，一切国家事务以君主的意志为转移。中国古代实行典型的集权制。在古希腊和古罗马，权力配置出现一定的分化。在罗马共和国，执政官、元老院、人民大会等不同的权力机构共同行使国家权力。可是按照现在的标准，这属于权力分工，不属于分权，因为当时立法、行政、司法还没严格划分，执政官、元老院、人民大会都同时行使了部分立法、行政、司法权。

集权制下照样存在权力制约。钱穆说：“皇帝实际上不能管一切事，所以由宰相来代表。”[3](P5)皇帝将诸多权力交给官员行使，必然存在权力制约问题：要是权力配置不当，轻者造成混乱，重者造成权力失衡乃至王朝倾覆。所以自古以来，历代很重视权力制约问题。

（三）古代权力制约的种类。

1.贵族制约。我国先秦实行分封制，国王将一定的土地和人口分封给自己的宗室或功臣作诸侯，诸侯要向国王纳贡，并派兵帮国王打仗，而国王对诸侯内部的事务则很少干预。诸侯有一定的土地和人口，有自己的军队，加之原始社会刚过，原始民主制遗风尚在，故贵族能制约国王。如商代伊尹曾放逐商王太甲；西周时，周公、召公及其后人多次摄政。当时的国王还不能像后来的皇帝那样专制。

罗马共和国时期，权力最大者为元老院，而元老院是由贵族构成的。元老院负责立法、拨款、审判重大案件，在罗马帝国早期还能选举皇帝，从而对权力有制约。中世纪西方实行分封制：国王将一定的土地和人口分给功臣，封臣再将土地和人口分给下级，一级一级往下分，直到骑士。被分封者要向分封者效忠，但是对被分封者的内部事务，分封者则不能干预。所谓的国王只是大封建主，其权力只限于自己的领地。此环境下，彼此间能相互制约。

2.专门机构和人员制约。我国自秦朝以来历代王朝设置专门的监察机构。如秦代设置御史府、西汉末到元代设置御史台、明清时设有督察院。监察机构和监察人员即御史可以纠察、弹劾百官，参与军国大事、审理重大刑事案件，甚至可以指出皇帝的过失和拒受皇帝的诏令。

12世纪法国国王在各地设立国王代理人。当国王利益受损时，代表国王追诉。14世纪，国王代理人从执行私权变在西欧，神性和俗性自古紧密结合。在古希腊和古罗马，宗教有很高的地位。到中世纪，形成教会和国王两大互不隶属的势力，尤其在中期，教会挑战王权，王权向教会低头。文艺复兴以来，教会地位大大下降，但由于众多的信教人口，教会对政治仍有广泛的影响。

根据制约方式，又可划分为平级之间的制约和下级（低级）对上级（高级）的制约：

1.双（多）主官（机构）制约。我国唐代实行三省六部制：中书省发令，成正式诏书，送皇帝画敕，成皇帝命令。门下省复核：若同意，送尚书省；若反对，即批注送还，曰“涂归”或“封驳”。尚书省仅有执行权。三者之间存在制约关系。在宋代各州，一切政令须正官和副官连署才能生效。正官和副官互不隶属，权力相当，能够相互制约。

在罗马共和国，执政官、元老院和人民大会互相制约：人民大会选举执政官，执政官召集人民大会和元老院并向其提案，人民大会批准执政官提案，元老院掌握拨款、外交、军事、审判重大案件、宣布紧急状态，人民大会最终审定元老院的决定，执政官执行。而且，实行双执政官制，两者权力平等，需要共同执行元老院的决定，对重大事务须共同同意，任何一方可以否决另一方。

2.下级（低级）对上级（高级）的制约。在古代，下级或地位低的官员也可以制约上级或地位高的官员甚至君主。自秦朝至明初，对于诏令，宰相若认为不合祖制或存在其他不利于国家利益的事，可以驳回。理论上，皇帝的权力不受任何限制。实际上，考虑到自然和社会条件的制约，皇帝需要宰相处理政务，宰相有信息优势，一般情况下皇帝会接受宰相的封驳。所以，皇帝的权力实际上受到了一定的制约。明清时期，六部设给事中。凡六部奏请施行之事，须交给事中审查，若认为不当，可驳回。六部奉旨执行之事，也须给事中登记。给事中是正七品官员。实际上，一般的御史也是正七品官员，甚至更低。

三、古代权力制约的效果

（一）积极效果。

1.确保了权力配置的相对平衡。由秦创立并由汉承袭的丞相管行政、御史大夫监察百官、太尉领兵体制，维持了数百年运行。唐时三省管行政、大理寺管司法、御史台主监察的体制，促成了“贞观之治”、“开元盛世”。宋元时期，中书省管行政、枢密院管军、御史台行监察，也促成了我国发展高峰。

在古希腊，自梭伦改革后，人民大会立法、选举官员、决定战争、缔约等大事；400人会议（后为500人会议）主持人民大会，管理财政；执政官管理国家日常事务；陪审法庭审判，改变了过去的混乱局面，保证了雅典数百年繁荣。在古罗马，元老院立法、审判重大案件、决定战争、缔约等大事；执政官执行元老院决议；人民大会选举执政官、否决执政官提案并最终审定元老院决议，造就了数百年罗马文明。

2.一定程度上限制了权力滥用。古代中国实行集权制，但是君主不能包揽天下事，须设百官。君主和官员间利益不完全一致，且存在信息不对称，官员可能中饱私囊，激发民愤，以致引发动乱。御史经常当廷弹劾贪官，即使不倒也身败名裂，有力打击了不法行为。宰相利用封驳权，限制了君主的部分欲望。这一切有利于社会稳定。

古希腊自梭伦改革后实行民主政治，经过几轮改革，大大限制了贵族的权力，提高了平民的地位，促成了社会稳定。在古罗马，元老院、执政官、人民大会共同行使国家权力，克服了王政时期贵族与平民、被保护民间的矛盾。中世纪，等级代表会议制约了国王的权力。

3.对完善现代的权力制约也有很大的启示。我国古代的监察机构，从秦汉时期的御史台到明清时期的都察院，都独立于行政、司法机构，直接对皇帝负责，针对各级官吏甚至皇帝，在封建社会早期和中期产生了巨大威力。

西欧自古罗马时盛行混合政体，执政官代表君主制因素、元老院代表贵族制因素、人民大会代表民主制因素，有效纠正了各单一政体的弊端。近代以来，混合政体演化为分权制衡，即国家权力分立法、行政、司法三部分，分别由议会、政府、法院独立行使，既相互制约，又相互配合，实现了权力间的制约与平衡。此体制既有效防止了君主专制和个人独裁，也有效维护了整个社会的利益。虽然此模式也存在这样那样的问题，但到现在整个社会还处于可控范围内。

（二）消极效果。

1.缺乏对高级官员尤其是君主的有效制约。传统社会，权力来源于上，官员级别越高，越难以制约，而问题多出于上；即使问题出自下面，根子也在上面，尤其对君主缺乏制度性制约。在中国古代，宰相可以封驳君主，但是宰相权力来自君主。要是君主看不上宰相，可随时将宰相换掉。历史上，宰相善终者不是很多。而且，对君主的制约主要是谏诤、封驳，而不能弹劾，对昏君根本不起作用。

古希腊尤其是雅典长期实行民主政治，但是民主政治始终没确立平民的主体地位。不管是什么政体，对最高权力都缺乏有效的制约。而且，不管是一人执政、少数人执政还是多数人执政，政体都会逐渐腐败，最后被别的政体取代。尤其到后期，频频出现僭主篡权。

2.权力制约存在较大的随意性。任何国家都设立了大量制度，但是古代国家在正式制度外设立了另类运行方式。唐朝本实行三省六部制，但是到唐玄宗时期开始重用宦官，宦官逐步坐大，出现专权，造成制约变味，政治日益黑暗。南北朝以来还出现“风闻奏事”或“风闻弹人”，即根据传闻而不必凭真凭实据就可弹劾官员，造成人人自危，也助长了御史权力的滥用，成为许多王朝末期混乱的重要原因。实际上在政治清明时，也存在一定的随意性，连唐太宗那样的明君有时也摆脱不了随意性。

梭伦改革产生了良好的效果，但是梭伦在改革后受到多方面的攻击和诽谤，最后不得不出走。特别是伯里克利逝世后，雅典陷入长期的党争，僭主篡权，雅典逐步衰落，最终受到异族统治。罗马共和国后期，共和制也遭到破坏，独裁和恐怖日益流行，于前27年灭亡。后来的罗马帝国更是长期处于动乱中。

结语

显然，古代权力制约既产生了大量的有益成果，又存在严重的不足。从根本上说，古代的权力制约是同小生产和专制政治相适应的，其中不乏积极成果，但消极方面是主要的。总的看来，古代权力制约不是很成功，没实现权力制约的目的。这些都对后人产生了深远的影响。后人建立制约机制时，必须突破前人的框架。