评《从地方分治到参与共治》——中国流域水污染治理研究

王光宇

（首都师范大学，北京 100048）

在我国经济的快速发展过程中，在很长一段时间内是以粗放型经济发展模式为主导，在此背景下经济增长与环境保护呈现了前所未有的矛盾。我国在治理水污染方面面临诸多问题，一方面是由于我国的污染治理技术不成熟，另一方面是我国相关的地方行政分割制度造成了当前我国流域污染治理的困境。要想从根本上解决流域污染治理难题，制度创新显得至关重要。胡若隐从制度创新的角度出发探讨研究了当前我国水污染治理解决思路——参与共治［1］。他主张流域内的不同利益主体能以流域共同利益为根本出发点，共同参与流域水污染治理，以期实现参与共治。

1 我国流域水污染现状和治理困境

《中国统计年鉴》2003—2009年公布的数据显示，在统计的河流中，有20%以上的水体水质已经达到了劣Ⅴ类水，完全丧失了基本的生态功能。其中，辽河在劣Ⅴ类水体中占比达到了71.8%，海河达到了64.8%，辽河则达到了63.2%，太湖则常年占比62%左右。可见流经主要经济区的各大流域均受到了严重的水体污染。2005年开始，我国将环境保护议题提升到了战略高度，并制定了诸多的水污染治理措施，污染趋势得以缓和并向好的方向转变。

流域属于准公共性物品，而流域治理具有正外部效应，流域内的各个行政区作为本地利益的代表而无法形成集体行动，因而在严格的行政分割体制下，流域治理责任被人为划分，导致水污染条块治理效率低下，属地管理原则之下的地方分治无法解决流域水污染难题。实现流域治理是整个社会共同的要求和责任，当前我国流域治理的主体仍旧是政府，治理方式单一，主要采取行政手段和强制性命令。排污收费制度等市场型手段也曾被应用于我国的流域治理，但是由于产权确认等原因并没有得到大范围推广。此外，我国的社会力量并没有被充分调动和参与流域治理，造成了极大的社会资源闲置。这些因素都是现阶段我国流域水污染治理的难点所在，必须深入探讨问题产生的根源，寻找出科学的解决办法。

2 我国地方行政分割体制参与流域治理的制度性缺陷

地方政府根据单一的行政权力对辖区内的流域进行治理，人为地将作为整体的流域分割为若干“行政流域”，每一个政府都无法承担整个流域的治理重任，所有政府在“单干”之下付出的努力之和不能实现流域的有效治理，而且造成了地方政府陷入相互推诿扯皮、恶性竞争的循环。

地方行政分割体制作为现在我国流域水污染的主要制度安排，与流域整体的自然属性形成根本性矛盾，体制结构本身无法对这一矛盾进行调和，导致其运转低效以及内部不平衡，不能实现流域的有效治理。因此，在制定流域水污染治理制度时，一定要以尊重流域的整体性为前提来进行相应机构的设置。我国在七大水系都设置有相关的水利管理委员会，但是并没有突破地方行政分割体制的约束，无法超越流域内各个地方政府的行政权，发挥的作用极其有限。

流域属于准公共物品，其动力基础包括政府、市场和公民3个方面的互动。三者中，政府具有基础性作用，流域治理离不开政府的资源投入，也离不开政府的秩序维持，但是不代表政府的决定性地位。然而，在地方行政分割体制下，政府以单一的行政手段参与流域治理，而没有注重市场手段的建立和社会力量的组织，同时政府作为地方利益的“企业人”也从本地利益出发，缺少制度创新与提高效率的动因。政府的单方面行政控制，难以调动流域内的各种力量参与，难以为流域治理注入足够的动力。

3 治理流域水污染的制度安排和治理原则

朱丽群通过对三则典型案例的调查，得出了超越地方行政分割的流域治理合作原则——参与共治：对山东省、江苏省两省联合治理龙王河的案例研究，认识到政府的行政权威引导是参与共治的前提；通过江苏省、浙江省两省三级政府对澜溪塘的参与共治的分析，体现出不同利益主体间的互动共识是参与共治的制度动力；通过对太湖的治理研究，表明参与共治需要一系列的制度创新，如信息披露制度、行政监察制度等［2］。

进行流域治理要符合国情、符合流域特点，我国的环保事业起步晚，当前治污形势较为严峻。在总结我国流域治理不足的基础上，制定出具有特色的流域治理政策。第一，建立权威性的流域管理机构，赋予其流域治理资源调配权力，不受地方政府的牵制，打破地方保护主义的阻隔，保证流域的自然完整性和制度社会性的完美结合。第二，建立完善的流域水污染法律法规体系，明确什么污染物质可以排放、可以排放多少、超标排放有什么惩罚、哪些机构负责监管排放以及监管机构有什么权力等。从法律层面真正明确划分排放责任等，坚决消除以罚款解决违规排污的乱象。第三，建立地方政府间的协商机制，打破流域治理属地管理机制。建立地方政府间的信息公开机制，互相提供不同区域内水污染监测信息，降低社会整体治理成本，建立地方间利益分享与补偿机制，下游适当补偿上游地区，发挥每个地方政府的比较优势，促进流域的良好治理；打通地方政府间的信任渠道，促进流域治理。第四，多个主体联合参与流域水污染治理，水与每个人的生活都息息相关，而不仅仅是政府的职责，同时水质决定着当地的经济发展，企业也有义务参与治理。因此，应成立由社区联合而成的非政府组织，充分调动社会闲置力量，发起志愿者环保动，让每一个人都形成保护水源的观念，参与水污染治理活动；企业可以进行专项活动捐款，发挥企业组织的社会担当，社会的共同参与为流域治理注入新的动力。