京津冀区域横向生态补偿机制研究

陶红茹 马佳腾

（1.河北地质大学法政学院 河北石家庄 050031；2.河北大学政法学院 河北保定 071002）

横向生态补偿是生态补偿的重要组成部分，是在受益与受损相对明确且不具有行政隶属关系主体之间开展的补偿，其中补偿主体和补偿对象是跨行政区域的，既可以是同级别行政区，省与省，市与市（地级市），县与县等，也可以是不同级别行政区，省与市，省与县，市与县。横向生态补偿涉及众多利益主体，保障利益相关者的权益，有效地协调补偿者和受偿者的多重利益冲突，合理分配利益，实现共赢，是制定生态补偿机制的重要内容。我国京津冀区域面临严重的生态环境挑战，分析京津冀区域横向生态补偿存在的问题，借鉴国外横向生态补偿的成功经验，进一步完善京津冀区域横向生态补偿机制具有重要的现实意义。

一、京津冀区域横向生态补偿存在的问题

（一）京津冀区域横向生态补偿法律制度缺失。横向生态补偿的重要内容是如何协调相关利益主体之间的多重利益，而完善的法律制度是实现协调和分配利益的法律依据和重要保障。我国生态补偿的立法工作可以追溯到上世纪50年代，但截止到目前，虽然国家已经颁布实施了一系列关于生态保护的法律制度，但相关法律制度分散在诸如森林、矿产、流域等单行法之中，内容不全面不细化，至今没有一部综合的、系统的关于生态补偿的国家层面法律制度，因而目前的法律制度指导性和可操作性不强。另一方面，由于行政壁垒，缺乏基础法律依据，经济发展不平衡等原因，虽然京津冀各自出台了一些与横向生态补偿有关的规定，但是京津冀区域没有颁布涉及横向生态补偿的统一的法规。面对大气、河流等生态问题，京津冀省级政府以中央政府为主导，通过自主协商的方式签订协议或制定相关政策，解决急切的问题，没有形成一套长效机制。由于没有完善的法律制度，京津冀政府制定相关政策制度以政府决策为主导，没有足够的利益相关者参与，具有很强临时性、随意性和主观性。

（二）京津冀区域横向生态补偿利益相关者矛盾重重。京津冀区域横向生态补偿机制建设处于实践探索阶段，而产权明确是首要问题。众所周知，北京和天津发展水平高于河北省，而河北省一直处于服务京津地位，经济发展发展滞后，存在贫困区，贫困带和诸多贫困县，其中部分地区为了给京津提供生态产品而失去发展机会，如环京津贫困带。就生态补偿而言，京津一般属于受益区，而河北基本上处于补偿区。现阶段，由于历史原因，经济发展水平，生态资源的公共物品属性等原因，京津冀三省市横向生态补偿存在利益冲突，主要体现在生态产权模糊、权责不明，导致利益相关者谈判博弈成本较高。

（三）京津冀区域横向生态补偿标准难确立。生态补偿标准是构建生态补偿机制的关键问题和难点之一，而跨域生态补偿标准的确立更是难上加难。从理论层面考虑，补偿标准的内容应该包括生态产品价值、生态保护成本和发展机会成本，然而现实中很难将这些复杂的标准进行精确地量化，因此对于补偿标准一般通过代表行政区域内利益相关者的政府进行沟通协商。京津冀横向生态补偿标准难确立除了没有一部完善的生态补偿制度作为依据外，还有两个主要原因。一是生态补偿标准过于行政化。中央政府作为补偿主体，往往以行政命令的形式强制京津冀实施相关制度措施，而京津冀则是政府沟通协商来制定补偿标准，依靠政府单方面决策，并没有充分考虑经济因素，如果就某些问题存在争议，往往中央政府介入，促使双方达成基本共识或一致意见。二是京津冀地广人多，发展不平衡，利益相关者利益诉求复杂。生态补偿标准主要集中体现在标准合理性上，区域之间现在不同的领域要制定不同的标准，相同的领域内部也要制定不同的标准，既要有统一的合理标准，又要有多维度的细化标准。倘若没有合理可行的标准，必然会导致利益分配不公平，严重阻碍京津冀区域横向生态补偿机制的构建。

（四）京津冀区域横向生态补偿方式单一。从补偿机制来看，生态补偿方式主要分为政府补偿和市场补偿，政府手段包括纵向横向财政支付，专项基金等，市场手段包括生态税费、市场交易等。京津冀区域横向生态补偿以财政专项资金为主，以中央政府或地方政府为代表，主要通过货币的支付形式弥补受偿区因提供生态产品而受到的利益损失。从补偿主体来看，财政专项资金是最常见的补偿手段，操作简单，时间短见效快，但是没有考虑到生态环境问题的多样性和跨域生态保护的长期性和复杂性，没有充分发挥市场对资源的配置的决定性作用，无法形成长久有效的机制。就补偿对象而言，货币补偿是最常见的补偿形式，程序简单，实用性强，但是不同的生态补偿利益相关者有不同的利益诉求，一刀切的补偿方式不利于满足他们的利益诉求，不利于调动他们保护生态环境的积极性，尤其是生态保护的主要实施者农民和牧民。同时，受偿者利益诉求的满足受到补偿主体财政能力的制约。

（五）京津冀区域横向生态补偿结果不理想。京津冀区域缺乏横向生态补偿的监管机制和规范有效的绩效评估机制，导致补偿结果不理想。近些年来，在各地的共同努力下，横向生态补偿已经有了初步的推进，但是由于还没有建立跨越行政区划的横向补偿管理机构，缺乏负责横向生态补偿的明确的部门，致使在面临具体协调问题时仅仅依靠临时性的协商和联合机制，无法对横向生态补偿工作的实施和生态补偿资金的使用及时监管，更难以实现对横向生态补偿工作绩效的科学评估，导致对生态补偿项目的完善存在很多现实的局限，影响了生态补偿效果提升。

二、国外横向生态补偿实践经验借鉴

（一）德国捷克易北河流域生态补偿。易北河始于捷克，经德国注入北海。1990年，为了解决易北河污染日益严重问题，保障水源水质，恢复生态环境，德国和捷克政府达成跨国界的双边协议，旨在保护流域内水资源。根据规定，两国成立了合作组织，对易北河流域进行统一的规划管理，主要职责是采集水文数据，监测水质，落实目标计划，宣传环保等。作为补偿主体的德国努力扩宽资金来源，主要来自排污费，财政贷款，下游对上游的经济补偿和研究经费津贴，保证了资金的充足。目前，易北河流域生态环境得到了极大地改善，两国实现了互惠共赢。

（二）美国田纳西河流域生态补偿。田纳西河位于美国东南部，流经七个州，最早立法建立了流域管理体制。20世纪30年代，为了治理田纳西流域的生态环境，对其进行统一开发和管理，美国国会通过《田纳西流域管理局法》，规定了田纳西流域管理局的职责和权限，为流域治理提供了法律保障。田纳西流域管理局作为国家层面综合协调机构，既有政府的权力和责任，也有企业的设置和经营，应当属于国有企业性质；其日常管理由董事会和地区资源管理理事会组成，董事会行使管理权，理事会只作为咨询机构，由各州，受益者等多方代表组成；其资金来源是政府财政，发行债券和电力经营等。经过几十年的综合开发，田纳西河流域不仅摆脱千疮百孔的局面，而且使周边居民受益匪浅。

（三）美国纽约市与上游卡茨基尔（Catskills）流域之间的清洁供水交易。纽约市约90%的用水来自于上游卡茨基尔流域。1989年美国环保局制定关于城市供水的新要求，由于上游水质受到污染，纽约市要么建立过滤净化设施，总费用至少需要63 亿美元；要么对饮用水源地卡茨基尔流域进行水权交易，在10年内投入最多15亿美元。最后，政府决定通过投资购买茨基尔流域的生态环境服务，以减少成本，改善水质。为了保障双方利益，达到互惠共赢，美国纽约市水务局通过自主协商的方式，明确了补偿主体和补偿标准。纽约市政府多方筹集资金，主要通过对自来水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式，用于补偿提供生态产品的上游地区。

（四）哥斯达黎加森林生态补偿。哥斯达黎加是拉美最早开展生态补偿的国家之一。1969年，为了遏制毁林现象，保护森林资源，哥斯达黎加政府制定了《森林法》，开始实施森林生态补偿制度。经过近二十年的实践，在总结制度实践经验和结合本国实际情况的基础上，政府先后对该法律制度进行了两次修改，使规定的内容更加具体、详细，逐渐形成了比较完善的森林生态补偿制度。该制度中，明确了生态补偿相关利益主体及其责任和义务，设立国家森林基金，成立基金管理部门，专门对生态补偿制度的实施进行监管。同时，政府部门充分发挥市场作用，多元化筹集资金,建立了相关的环境服务市场，实现生态产品的市场交易。如今，哥斯达黎加超过50%的国土被森林覆盖，素有“中美洲花园”的美誉。

目前京津冀区域横向生态补偿机制建设处于初级阶段，有共识但进展缓慢，应该立足区域内的实际情况，积极借鉴国外典型经验，探索出适合自己的生态补偿机制。

三、京津冀区域横向生态补偿机制的构建

（一）完善相关法律法规。目前,我国许多法律已经对保护生态环境和污染防治等问题做了原则性规定,但关于生态补偿的立法还是相当薄弱。完善生态补偿相关法律法规是法治国家的必然要求，是实现生态补偿规范化、法制化的根本保证。首先，在总结国内外生态补偿实践效果的基础上，结合我国具体实际情况，国家应该建立统一的系统的生态补偿法律制度，对补偿主体、补偿对象、补偿原则等内容做出详细的规定，旨在规范和推进全国各地区、各领域的生态补偿工作的顺利开展，减少区域性生态补偿混乱的现象。同时，由于生态环境的自身特征，行政壁垒等原因，应该专门制定区域性生态补偿法规，实现区域性生态补偿的进一步发展。其次，完善京津冀生态补偿的地方性法规。三地区的经济社会发展水平不同，应该结合自身情况制定符合实际情况的地方性法规，促进京津冀区域横向生态补偿机制的构建。

（二）明确利益相关者的权利和责任，协调利益相关者的矛盾。生态补偿中补偿主客体是构建生态补偿机制的先决条件。京津冀生态环境的密切相关性决定了实施横向生态补偿首要的是明确生态补偿利益相关者的权利和责任。在京津冀生态补偿机制构建中，遵循“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的基本原则，结合我国受益区的政府起主导作用的实际情况，确定生态受益区，明确补偿主体，有助于推动生态补偿的实施。从宏观层面而言，补偿主体是京津冀各级政府，尤其是省级政府，代表各行政区内补偿主体的角色。一般情况下，由于诸多历史和现实原因，京津是受益区或补偿主体，而河北是受偿区和补偿对象。从微观层面看，补偿主体还包括享用生态产品的企业，个人、社会组织等，也应该承担相应的补偿责任。值得注意的是，应该在受益区范围内依据受益程度对补偿主体进行分级区分，避免搭便车行为。

产权制度是生态补偿的关键环节，是保障补偿对象利益的重要依据，是引入市场机制的首要前提。在京津冀横向生态补偿中，补偿对象主要是提供生态产品的各级政府和企业、居民、社会组织等其他利益相关者。补偿对象在提供生态产品过程中必然投入大量的人力物力财力，损失一部分发展机会，这些投入的资源和失去的机会都需要补偿主体进行合理补偿，实现利益共享，责任共担。同时，由于生态产品服务功能的不同，除了作为补偿对象的代表的各级政府以外，其他补偿对象也需要进一步细分，实现利益均衡。因此，贡献程度可以作为明细补偿对象的重要依据，这集中体现生态补偿的公平性和有效性原则。一方面，明细补偿对象有利于保障生态补偿对象的自身利益，避免因产权模糊导致的补偿对象混乱现象，最大限度地满足不同补偿对象的不同利益诉求，尤其是保障保护生态环境的主要实施者的农民、牧民等弱势群体利益。一方面，有利于调动补偿对象的保护生态环境的积极性和主动性，从“被动”保护向“主动”保护转变，进而推动生态补偿的进一步发展。

（三）引导多元利益相关者积极参与，确立合理可行的生态补偿标准。确立生态补偿标准是构建生态补偿机制的重要内容，是横向生态补偿的难点问题。从理论层面讲，确立补偿标准需要对生态产品价值、生态保护成本和发展机会成本进行精确地量化，但从国内外横向生态补偿试点中看，生态补偿标准都是通过受益区和受偿区政府作为代表在上级政府或者中央政府的主导下进行相互协商决定的，京津冀也是如此。政府之间协定的标准要跟利益相关者的利益挂钩，毕竟大多数公民才是生态补偿的实施主体，或高或低都不利于补偿者和受偿者的利益。因此，要想制定具有可实践性的生态补偿标准必须引导多元利益相关者积极参与，建立协商沟通平台，扩宽参与渠道，保证公民依法表达自己利益诉求的权利，确立既体现公平正义，又符合实际的生态补偿标准。

（四）政府和市场有效融合，探索灵活多样的补偿方式。生态环境的多样性就决定了补偿方式的多样性。目前京津冀区域横向生态补偿方式单一，财政专项资金为主，这体现了以政府为主导的补偿模式。在借鉴国外生态补偿实践基础上，结合具体实际情况，从长远来看，京津冀生态补偿应该将政府和市场有效融合，旨在发挥政府和市场的互补作用。一方面，京津冀生态补偿处于初级阶段，以政府为主导，有助于发挥财政专项资金的优势，可以集中力量短时间内解决生态环境问题，但长远看，需要将政府的主导转变为政府引导，市场参与，同时发挥政府作用和市场的优势，弥补 “政府失灵”和“市场失灵”的负作用。京津冀已经启动跨区域碳排放交易，使得村民、牧民等在保护生态环境中受益。另一方面，灵活多样的补偿方式可以扩宽资金来源，鼓励社会资本进入，保证资金的充裕和稳定，同时满足不同利益相关者的利益诉求，通过市场机制，更好地实现生态资源的配置，实现互利共赢。中央和京津冀三省市的相关部门正在进一步研究建立“京津冀生态环保基金”的具体措施，对推动京津冀横向生态补偿具有重要的意义。

（五）完善横向生态补偿的监管和评估机制。建立健全监管和评估机制，引入社会制约力量是京津冀横向生态补偿的重要内容，是生态治理现代的具体体现，而目前京津冀地区未能建立有效监管评估体系。首先，在现有的京津冀领导小组下设负责区域生态补偿的专门机构，拥有对生态补偿监管和评估的职责，允许受益区和补偿区共同参与，组成中央主导，地方参与的生态补偿评估小组，保证评估结果的公正性。同时，依据评估结果，对受益区和补偿区进行奖惩，保证生态产品质量。其次，鼓励利益相关者参与其中，引入社会制约力量，形成广泛参与的运行机制。每个公民都是环境政策的利益相关者，应该合法有序的参与保护生态环境的行动中，因而信息公开制度是首要前提，听证会制度是主要途径，实现社会监督是最终目的。最后，完善生态补偿的政绩考核制度。制度和人事是不可分割的。将生态补偿的目标分派到政府或者相关部门政绩考核之中，建立起生态治理的绩效考核和责任追究制度，有利于调动无隶属关系的政府或者部门之间参与协商补偿的主动性，有利于保障生态补偿效果，最终实现京津冀横向生态补偿机制的构建，实现区域经济和生态环境的协调发展。