依托司法行政资源的特色化法律诊所建设研究

惠批修 严 苗 罗小芳 杨西玲

(陕西警官职业学院 陕西西安 710021)

诊所法律教育自2000年引入中国以来,它革新了中国传统法学教育模式,在我国许多高等院校得到推广，培养了大批应用型、实践型法律人才。与此同时，我们看到，诊所法律教育在发展过程中，开设的诊所因种种原因仍运行不良或者停留在模拟诊所阶段；国内专门研究诊所法律教育成果众多，但多数内容重复着一些宽泛的观点，给出的解决方案缺乏操作性和可行性。有鉴于此，课题组认为有必要从依托司法行政系统资源的法律诊所建设的可行性分析入手，对我省开展法律诊所教育的高等院校展开调研，对诊所法律教育面临的困境进行梳理，对法律诊所本土化中的一些关键问题解决思路进行深入的分析比对，寻找诊所法律教育面临问题的切实可行的解决方案。

一、依托司法行政系统资源的法律诊所建设的可行性分析

(一)公共法律服务体系建设需要政府购买法律服务和志愿者参与法律服务。

在全面推进依法治国的背景下，公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分，也是政府厉行法治，维护人民群众合法权益的重要方式。律师、公证员、基层司法行政工作人员是公共法律服务产品的“生产者”。他们可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，也可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估，能有效降低决策风险和成本，提高决策质量。同时，政府大量运用公共财政，依法进行投资、采购等活动时，也需要专业法律人士参与合同谈判、起草、审查等非诉讼事务，以维护政府的合法权益。通过政府购买法律服务、构建公共法律服务体系来完善我国基本公共服务体系，完善政府提供公共法律服务方式，对于满足人民群众法律需求，保障公民平等享受社会公平正义，促进社会和谐稳定，提高社会治理水平，具有重要保障作用。

然而在实际中，法律服务从业人员总数不足、分布不均的问题较为突出。由于公共法律服务具有公益性、社会性和非盈利性等特征，公共法律服务的主要力量是已经与行政脱钩，走向市场化运作的法律服务工作者，免费征用或小额补助导致服务积极性不高。加之政府购买公共法律服务的制度体系尚未完善，预算项目少、标准低、财政保障不足等，直接导致公共法律服务资源供给不够、成本过高、产品不丰富，影响了公共法律服务的质量。

人民权益靠法律保障，法律的权威源自人民的真诚信仰。然而在现实生活中，因法律资源分布不均而导致的“找律师难”、因法律服务渠道不完善而造成的“诉讼难”、因法律援助体系不到位而形成的“赔偿难”等问题依然普遍存在，削弱了群众对依靠法律维权的信心。群众需求倒逼我们加快推进公共法律服务供给侧结构性改革，创新公共法律服务供给体制机制，让人民群众、各类社会主体在需要时都能获得普惠、精准、及时、有效的公共法律服务。因此，寻找合适的公共法律服务产品的“生产者”提高公共法律服务质量式亟待解决的问题。

(二)高等院校开展诊所法律教育与公共法律服务体系建设的契合。

诊所法律教育作为一种“舶来”的话语体系下的教学模式，其实质就是法学实践教学。诊所法律教育的主要特点在于真实，即学生参与的案件是真实的，不虚构；学生参与的诉讼是真实的，不模拟；学生的角色参与是真实的不扮演。在法律诊所中，在教师的指导下，通过案件与角色的亲身参与，在会见当事人、给予当事人咨询意见、调查当事人、参与调解、代理谈判、出席法庭等实践活动中，培养思维模式与分析判断能力，训练解决问题的方法和技巧，同时形成法律研究与推理能力。基于此特点，学生的参与热情非常的高。

诊所法律教育在推行的过程中遇到的最大的问题就是案件的来源与经费不足的问题。大多数院校为了保证案件的充足性与典型性，通过法制宣传、法律义务咨询等方式来宣传法律诊所的公益性，“让法律为每一个人服务”，取得社会公众对高校法律诊所的信任。争取相关司法行政部门的支持也是保障案源的有效途径，这样不仅有利于拓展法律援助的范围，还可提升法律诊所的社会效益，进而发挥高等教育服务社会的功能。法律诊所可以直接服务于社会，若能与司法援助机构、司法所、残联、妇联、儿童保护组织、老年人协会、工会、志愿者组织等开展合作，能大大降低教育成本的支出，保障法律诊所的顺利开展。

综上所述，法律诊所如若能与政府公共法律服务实现有效对接，这既能解决政府在购买公共法律服务时法律从业人员人数不足、参与人员积极性不高的问题，也能解决高校法律诊所教育的案源与资金问题，实现政府与高校教育的双赢。

二、国内诊所法律教育存在的问题研究

依托司法行政资源建设法律诊所必须解决国内诊所法律教育中存在的主要问题。

(一)缺乏与立法、司法机关的沟通。

这样的局面使得立法与政策变动可能给诊所法律教育的实施造成障碍。例如，《民事诉讼法》在2012年11月修订时，取消了“法院许可的其他公民”可以作为代理人的规定。而诊所法律教育中学生参与案件恰恰就是以公民代理的身份介入的，这一规定，给诊所学生代理案件的资格带来障碍。这已经引起了诊所法律教育专业委员会的高度重视，并落实相关的研究课题希望能解决这一身份的障碍问题。

(二)资金投入影响诊所法律教育的可持续性发展。

许多院校把法律诊所课程作为认普通的法律教育课程，没有给予足够的资金支持。各个院校的法律诊所教育都是自筹资金运转或从学生实践经费中“挪用”或寻求法律服务机构、社会的资金支持。资金的缺乏掣肘着很多院校的诊所教育，使其难于持续开展教育。

(三)法律诊所课程缺乏重视，诊所教师的评估方式太过单一。

法律诊所课程在我国并未引起大部分法律院校的重视，诊所教师的评估方式还是采取传统标准。例如，通过学术论文发表的数量和质量来评估诊所教师，诊所教师付出课程外的时间对诊所学生进行的案件指导工作无法在教师评估中予以体现和肯定，这在一定程度上影响了诊所教师教学积极性，甚至导致部分院校出现了诊所师资不足，没有足够的优秀青年教师加入法律诊所教育团队。

(四)法律诊所教育尚未建立起科学统一的学员评价体系和教学追踪与反馈机制。

法律诊所教育有别于传统的教育模式，应该有一套独特的学员评价方法。结合诊所的教学目标，从法律知识、法律思维、法律职业技能、职业道德等多角度全方位地对诊所学生的成长情况进行评估。同时，还应当建立诊所教育的长期追踪与反馈机制，对已经毕业的接受过法律诊所教育的学生的职业发展与表现进行考察，追踪法律诊所教育对学生的专业素养和能力造成的影响。

(五)部分法律院校对诊所教育的理念把握不到位。

不少从事法律诊所教育的教师把法律诊所和法律援助相混淆，甚至认为法律诊所和法律援助是一样的，有的甚至还认为法律诊所就是给学生进行律师技巧训练。在这样的情况下，法律诊所教育教学实践活动将良莠不齐。

三、依托司法行政系统资源的法律诊所建设特色化法律诊所途径研究

司法行政系统的资源主要包括基层司法所、法律服务所、法律援助中心、人民调解委员会等。依托司法行政系统资源建设法律诊所，一方面高校的师生资源可以参与到公共法律服务体系的建设中去，为司法行政系统和社会服务，另一方面，可以进一步完善诊所法律教育、突破法律诊所教育的困境、提高人才培养质量，实现合作共赢。

(一)应拓宽法律诊所与司法行政机关的合作路径解决诊所教育的中学生的代理身份、资金等问题。

法律诊所为当事人提供免费法律服务，其工作模式与国家法律援助机构相近，以至于很多人将法律诊所等同于法律援助，以至于法律诊所自引入我国就一直与各级法律援助中心联系紧密，甚至成为法律诊所依托的唯一校外机构。但法律诊所与法律援助有根本区别。仅仅依托法律援助机构创办法律诊所会导致法律诊所工作路径狭窄，不能充分挖掘和发挥诊所应有功能，没有充分依托和利用司法资源。我们认为，将法律诊所与司法行政机关的合作范围拓宽到其内部各个机构及下辖单位，包括法律援助中心、司法所、律师事务所、法律服务所、人民调解委员会，形成广泛合作、各尽所能、相互借力、共同发展的局面。法律诊所与法律援助中心的合作点在于可依托援助中心挂牌建立高校法律援助工作站，使法律诊所获得政府认可的实体地位，便于对外开展接案和代理工作，同时，法律援助中心也是诊所重要的案件和资金来源。但是，法援中心在指导学生案件代理、训练法律思维等方面不能发挥作用，由于其在案源、经费、技能指导等方面的存在局限性，故而不能囿于此。

法律诊所教育作为一种实践教学模式，其目的是要让学生像律师一样去思维和办案，那么法律诊所与律师事务所、法律服务所合作必不可少，合作目的主要着眼于学生的技能训练、理念塑造和开阔视野。律师事务所、法律服务所及其从业人员，作为自负盈亏的单位和个人，非常重视形象塑造与商业宣传，有与高校合作开展法学论坛及法治宣传的内在需求，律师通过讲座、座谈等形式为老师和学生分享办案经验，同时对律所和律师也是一种自我宣传和提升。律师办案的时间成本较高，律师事务所有最低收费标准的限制，对于标的较小的案件，可以交给法律诊所学生代理，可见律师事务所不失为诊所案件来源之一。法律服务所的法律工作者虽然不具备律师身份，但工作模式与律师并无二致，法律服务所往往占据法院周边有利位置，每天接待大量群众咨询及代书业务，案件数量多、标的小，非常适合学生“坐诊”，可派驻学生到其法律服务所作为校外诊所合作点。而某些资历较深的法律工作者长期在某一街办区域内执业，影响力较大，案件数量多，完全有能力兼职指导坐诊的学生。司法所和调委会通过调解方式解决纠纷，诊所学生可以观摩和参与调解过程，感受处理纠纷的策略和灵活性，如果纠纷不能达成调解协议，那么通过工作联系单，介绍当事人到诊所要求学生免费代理，可见，法律诊所和调委会也可以为法律诊所提供案源。学生通过参与地方矛盾纠纷调处和代理工作维护社会稳定，在基层打下良好的群众基础，也起到了法治宣传的效果，逐渐把法律诊所的品牌逐渐树立起来。

(二)与司法行政系统资源合作培养诊所教师，利用好“双师型”教师，解决法律诊所教育师资的问题。

国内对法律诊所师资队伍建设有大量探讨，认为法律诊所教育须聘请法官、律师做兼职指导老师，并培养校内的“双师型”教师，这个思路不错，但在现实中运转情况却不尽如人意。许多院校的法律诊所编辑了“豪华”的外聘指导老师名单，但其并未实际参与教学活动。我们调研发现，公检法机关的业务部门办案压力极大，精力和时间有限，工作纪律约束，报酬标准受限等原因，很难激发校外指导老师的积极性。我们认为，聘请实践部门指导老师拓展学生视野是必要的，但其融入诊所日常工作困难重重，预想的由他们规范地、成批次的授课和指导学生很难实现，实施中多流于形式。比较可行的是采取集中座谈交流和个别答疑解惑的指导模式，最大限度节约他们的时间精力，集中高效地把最有价值的思想、知识和技能传递个学生，或者在学生遇到校内老师无法解答的难题时再预约咨询探访。依托司法行政资源推行诊所教育，可以让师生参与到法律援助、人民调解等日常公共法律服务活动中，有助于锻炼培养诊所教师。

目前，高校年轻法学教师大多都具有研究生以上学历，且大部分都已通过国家司法考试，“双师型”教师资源相当丰富，利用好这些双师教师很重要。首先，要将全校双师教师都纳入诊所师资储备库。法律诊所教师队伍可广泛吸纳资源，打破传统条块。其次，给予双师型教师政策倾斜，应当在年度工作量计算、薪酬、职称评定等方面给予政策倾斜，解除其后顾之忧。再次，将诊所建设与教师个人价值实现相结合，真心鼓励教师参与社会兼职工作，这样才能高效率低成本地激发教师内在动力，迅速建立高素质的师资队伍。

(三)依托司法行政系统资源指导建立综合性法律诊所整合资源，解决法律诊所教育的案源问题。

目前，不同高校的法律诊所教育主题差异很大，这种差异源于各自的师资特点，随机性较大。我们认为，在确定法律诊所教育主题时，应当考虑本校实际情况，但更应当考虑建立法律诊所的初衷及其基本功能，按照学生的需求和法学教育的规律来设置诊所。如前所述，我国的诊所法律教育受法律援助机构和援助法律规定的影响较深，在确定主题时倾向于关联妇女、老年人、未成年人、农民工、残疾人等弱势群体。我们认为，虽然法律诊所提供免费法律服务，但其服务对象没有必要局限于法律援助申请人范围。目前国家法律援助的资金非常充足，经济确实困难符合要求的申请人基本都能得到国家援助，把高校法律诊所纯粹作为法律援助机构的延伸的必要性不大。而且，法律援助中心经常出现的一些陈年旧案、涉访案件、拆迁、行政侵权、复杂的工伤案件，以及涉及法外利益博弈等等都是不适合学生参与。在确定诊所教育主题时，应当强调法律执业专业性，以往过度注重诊所在社会治理、法制宣传、违法预防等方面的伦理学和社会学功能，偏离和淡化了法律诊所开展法律业务训练的本旨，以至学生认为法律诊所不够专业，和志愿者协议无异，内心感到失望。

高职院校属于职业教育序列，法学学科不完备，加之办学方向和人才培养目标的定位，因此，没有能力、也没有必要建立专业主题的法律诊所。在综合性法律诊所中，大多数上门案件都可代理，没有专门主题诊所存在案件挑选问题。非综合性的专门主题诊所不能照顾较大范围的学生，容易挫伤学生参加法律诊所教育的积极性，例如建立婚姻法律诊所，可能就局限在女生的兴趣范围内，却让有志于做行政或者劳动案件的人失望。在综合性诊所内部，可以根据学生兴趣分成若干小组，如民事、行政、劳动法律诊所等等，诊所接到各类案件以后，再内部分配。法律诊所的主题宜宽不宜窄，应以学生法学思维和技能的培养为本位。

(四)依托司法行政系统资源，多渠道筹措资金，解决诊所经费难题。

经费问题一直是困扰法律诊所发展的瓶颈，多渠道筹集资金是保证法律诊所正常运行必须解决的重要问题。目前基金会资金来源是法律诊所发展的主要支柱，但资助金额有限，不稳定，一旦撤资法律诊所可能陷入困境。

基于司法行政系统资源建设法律诊所，应积极参与公共法律服务体系建设，争取成为政府购买法律服务的对象。如与司法行政部门合作，申请法律援助中心在法律诊所设法律援助工作站，以工作站名义申请政府拨款，这对法律诊所来说是一笔不小的支持。如果法律援助中心将案件代理人指派到法律诊所，每个案件有办案经费可解决代理过程中的成本费用。

法律诊所的教师也应当以诊所法律教育为契机，积极研究法学教育改革和课程改革，申请相应的研究项目，获得项目经费支持，从而使科研和教学相互促进。此外，开拓与律师事务所的合作不失为开源的重要途径，以律师事务所或者校友律师名义建立诊所，法律诊所师生与律师事务所律师共同申报课题，共同完成论文，共享成果，律师事务所也可与学院共享图书馆、报告厅等，通过多种互惠争取律师事务所为法律诊所投资。

(五)依托司法行政系统资源，但又要保持诊所的独立性。

法律诊所管理要高效有序，实现预期的教育效能，最关键的是保障法律诊所的相对独立性。实践证明，缺乏独立性，法律诊所被常规化的教育模式冲淡，沦为概念化的普通课程，停留在各种文件和工作总结中而终将无所作为。法律诊所管理要上层次，要正规化、规范化、制度化依赖于法律诊所在硬件、人员等方面的相对独立性。从硬件上说，法律诊所必须有一定的办公条件。法律诊所拥有办公场所便于加挂法律援助工作站等其他牌子。法律诊所办公场所既是接案、研讨、办案场所，也是模拟演练场所，可以和各个课程的模拟法庭活动资源共享。必要的办公环境如同一个据点和能量场，能够吸引聚拢有梦想的老师和学生，使诊所活动和常规课程及日常教学活动有效隔离，给师生办案提供必要的时空条件，激发他们的积极性、归属感和责任心。同时，必要的硬件办公条件有利于案卷和档案管理，案卷材料大多涉及个人隐私和商业秘密，为避免传阅泄露，不宜由学生拿回宿舍。有的案卷的证据原件由代理人暂时保存，丢失证据就要承担巨额赔偿，因此要有专门的文件柜妥善保管，保证案卷的隐秘和安全。

法律诊所要排除各种障碍，达到内外运转良好必须有本校相关部门的强力支持，从实践来看，法律诊所依托的应是整个学校而非某个院系，诊所指导老师应包括学院领导班子成员，以便协调教务、后勤、财务、人事等部门给予理解和支持。法律诊所学生频繁与校外单位打交道，如到工商部门调取工商档案、出庭应诉、深入社区校园进行法治宣传，诊所虽小影响却大。实践中有的院校把法律诊所单纯依托某一院系，导致对外联络对接不顺，校内整合资源不力，面对种种困难疲于应付，工作忙乱低效，很难打开局面和健康运转。西北政法大学法律诊所由学校领导班子成员牵头推动，力度极大，影响较广，成为全国高校法律诊所的成功典范，可资借鉴。

法律诊所必须有一位全职的指导老师，由其专门负责法律诊所的日常事务管理和学生指导。实践中很多法律诊所没有专职负责人员，全部工作任务由部分指导老师随机分担，缺乏全盘规划和连续性，效率低下。同时，在每一届诊所学生中也要指定相对固定的辅助人员，便于诊所老师和学生联络。没有专门老师负责、没有专门学生配合，诊所每次活动的联系人和带队老师随意变动，导致工作碎片化，难以井然有序。法律诊所是一个半实体化的组织，既然是一个组织，就该有它的组织纪律和制度，管理应规范化。法律诊所的制度体系包括值班制度、会议制度、出庭前的模拟法庭制度、案卷管理制度、保密规则等，这些制度都应当在诊所办公室上墙公示，同时教育学生严格遵守照章办事，这是法律职业能力训练的应有内容。学生毕竟没有经过正规的职业培训，实践中出现一些不恰当的做法，有的涉及到执业纪律和职业道德，甚至造成不良影响或者出现执业风险，与其“亡羊补牢”不如事先构建制度的“防火墙”。

四、结语

法学教育的最终目的是培养法治社会需要的高素质人才，并通过培养法律人才推动中国法治的发展。这就要求法学教育不仅要传授法学知识，更重要的是培养学生的法律实践能力和法律道德素养，尤其是必须重视法学实践教学。法律诊所教育作为培养学生法律技能及职业道德的新型教学模式，将法学教育、社会实践及社会服务向结合，把学生融入到真实的案例中去，适合我国现阶段法学实践教育的发展规律，必将成为培养优秀法律职业者的便捷桥梁。法律诊所教育对推进法学实践教育改革，有效解决中国法律实践教育长期以来杂乱无序的沉疴，对推进中国特色法学教育模式的完善提供有益的借鉴。法学教育的效果需要法律实践来检验。我们认为，依托司法行政系统资源进行法律诊所建设研究，对法律诊所本土化中的一些关键问题解决思路进行深入的分析比对，寻找推进法律诊所教育的发展切实可行的方案，与司法行政系统资源广泛合作、各尽所能、相互借力、共同发展的局面无论对于高素质法律人才的培养还是弱势群体权利的保障，对促进中国法治建设的进程都将起到重大作用。为司法行政系统和社会服务，构建公共法律服务体系，实现合作共赢。