高校货物招标采购项目废标分析与研究

李美珍，杨 柳

高校货物招标采购项目废标分析与研究

李美珍，杨 柳

（清华大学 实验室管理处，北京 100084）

在分析什么是废标、谁引起废标、何时发生废标等3个问题的基础上，就如何控制废标这一问题进行研究，提出高校采购管理部门应针对引起废标的不同角色采取措施，控制废标发生关键节点背后的影响因素，以及通过采购信息化建设控制废标风险等3个方面的建议，以期为高校采购工作提供参考。

高校招标；招标采购；废标

招标采购因公开性、竞争性和规范性较高而被高校广泛运用。然而，在招标执行过程中，废标却时有发生，并占有相当的比例，从2017年清华大学仪器设备招标项目来看，废标率已达27%。废标是影响采购效率的主要因素之一[1]。而采购效率正是相关师生非常关注的问题。废标会带来诸多不良影响：首先，它提高了采购时间成本，导致重复劳动，增加工作量；其次，它影响教师的工作进度，可能影响科研竞争的领先性；第三、废标引起的拖沓节奏可能影响教师与国内外科研合作单位的信任基础，甚至引发法律问题。因此，控制废标风险是应深入研究的问题。

1 废标的概念

废标是个容易混淆的概念。在高校采购日常语言中，常把某个被认定为无效的投标说成废标，或说把某个投标给废了。而从政府采购法的语言体系来看，废标是指将招标采购项目作废，它是对招标程序的终止行为[2]。废标是对招标采购项目的整体判断和否决，而非对某个投标的局部判断。

在什么情形下会发生废标，政府采购法已明确表述了废标的情形。归纳起来就是：有效投标人不足3家，出现违法违规行为，报价超出预算、采购人无法支付，以及遇重大变故、采购项目被取消这4种情况。

废标产生的原因是多方面的，从收集的案例来看，可从2个层面进行分析，一是关注引起废标的角色，即谁引起废标；二是聚焦废标发生的关键环节节点，即何时发生废标。

2 引起废标的责任方

废标是对时间和资源的浪费。尽管采购人和投标人作为利益相对方是在不完全信息下动态博弈[3]，但不希望发生废标却是双方的共识。然而，废标却不以人们的意愿固执地存在。究竟谁造成了废标，从引起废标的责任来看主要有以下3种角色。

2.1 采购人

为了便于分析，在这里，采购人不再是抽象和笼统的概念，而是具体的角色。从高校采购人角色来看，还可以进一步细分为用户教师角色和采购管理人员角色两种。两者既有共同的目标，又由于所处定位不同，他们之间不可避免地有不同的出发点和关注点。

从引起废标的责任来看，用户教师主要表现为在招标文件初步编制过程中，对资格条件、技术指标和商务要求等方面提出或明显或隐含的倾向性要求，从而限制了供应商。原因首先在于多数用户教师往往对采购法律了解不足，仅考虑在采购过程中如何达成自己的意愿、喜好或使用习惯，而没有考虑招标采购的公平性和竞争性。其次，当前高校教师在教学科研方面的任务较重，不够重视招标文件编制工作，编制态度敷衍、经验欠缺和能力不足，有时完全交与学生甚至交给合作供应商编写，这样，招标文件存在倾向性就不足为奇了。最后，由于投入的时间有限，用户教师没有进行充分的市场调研，提出的预算、付款、交货期等条件与当前市场供应情况存在较大差距，从而导致废标的产生。

而采购管理人员角色，由于往往具有较强的专业素养和法律意识，他们对招标文件倾向性的态度与用户教师是不一样的。但是由于高校货物招标采购项目多数为科研仪器设备，具有特殊性和专业性，如果用户教师在招标文件里暗含了较高的技术要求或限制性条款，在审核招标文件时把控无力同样会使采购管理人员陷入倾向性的风险，从而可能导致废标。另外，采购管理人员可能会因为招标信息发布渠道不顺畅或信息公开不充分导致参与项目的投标人不足，引起废标。

2.2 投标人

从具体的投标人或潜在投标人角色来看，引起废标的可能原因，一是没有通过正确的渠道获知相关采购信息，错过了登记购买标书的时间；二是编制投标文件的能力欠缺，对实质性要求或资格条件的响应出现遗漏，甚至出现装订混乱、签字盖章缺漏等低级错误；三是投标人因时间观念不够，或对交通环境判断不足，造成投标迟到，最终可能导致有效投标人不足3家而废标。

另外，如果投标人之间存在主观上的恶意，发生陪标、串标的违法行为，就会扰乱招标采购市场的正常秩序，破坏正当的竞争。若存在违法行为被投诉，最终被采购监督管理部门认定为废标，那不仅耽误了采购项目时间，也损害了投标企业自身的信誉。

2.3 评审专家

评标是评标委员的权利和责任，评审专家有权建议废标，但只要按照规范和标准正常履行评审义务，那引起废标的责任方主要还是采购人或者投标人。但是，如果因为评审专家把关不严，出现评审失误而最终导致废标，那就是评审专家的责任了。

更有甚者，当本应公正的评审专家如因利害关系丧失了中立的态度，未能恪守职业道德，不按招标文件规定的评标程序和标准评审，甚至践踏法律精神收受贿赂，被违法违规的投标人拉下水，被质疑，进而被投诉，最终可能因违法违规行为被监督管理部门判定废标，那么，引起废标的评审专家也难逃责任。

3 废标产生的时段

除了责任角色分析以外，细致分析发生废标的关键环节节点及其影响因素是有效控制废标风险的另一重要层面。

3.1 登记投标截止时

登记参与投标截止时，参与项目的潜在投标人不足3家，这时候就可以判断项目废标了。背后的原因有3个方面：一是高校多数货物采购项目为科研设备，相对先进或高端，能参与投标的潜在供应商很有限。当采购项目为卖方市场时，则不适宜公开招标[4]。尽管审批为招标采购方式，实则难以通过招标成功采购。而通过招标失败的过程，经市场检验，证明其更适用其他方式进行采购。二是潜在供应商认为采购人将预算压得过紧，采购项目没有利润空间，同时又缺乏广告宣传价值等隐性收益而失去投标意愿。三是潜在供应商发现招标文件规定的投标人资格条件、技术商务要求门槛设置过高，望而生畏，无法参与竞争，最终导致登记参与投标的供应商不足而废标。

3.2 投标截止时

投标截止时间到了，但投标人却不足3家，项目废标。背后的原因有两个方面：一是由于投标人时间观念不够，或对环境和交通情况判断不足，如没有打出足够的时间富余量，易造成递交投标文件迟到；二是投标人在仔细研究招标文件后发现招标内容表述不清晰，招标文件具有倾向性、存在隐性指定品牌的现象，或者认为交货期太短，付款条件过于苛刻，垫资比例偏高等原因，不敢或不想来投标，最终导致“门庭冷落车马稀”的局面，投标截止时间到了却因投标人不足而废标。

3.3 资格审查时

开标后采购人做资格审查时，如发现合格投标人不足3家，则无法进行后续的评标环节。此种情形下即可判断废标。

财政部87号令中，采购人被赋予了资格审查的权利，也承担了相应的责任。刚开始实行的一段时间里，采购人按要求进行了严格的资格审查，而投标人却仍需要一段时间熟悉、理解和消化政策的变化和高校招标文件模版的调整，因而在过渡期因资格审查废标的情况时有发生。原因在于投标人对资格文件的提交存在疏忽，提交的资格文件或者时间期限不符合要求，或者出现遗漏一项或多项资格文件的情况，从而导致通过资格审查的投标人不足而废标。

3.4 评标时

在评标过程中，当评标委员会认为有效投标人不足3家时即可建议废标。例如，尽管有3家投标人，但因代理同品牌核心产品只能算1家。当然，出现较多的是评标委员会认为有的投标文件对招标文件的技术和商务条款没有做出实质性响应，导致有效投标人不足。评标对于招标文件和投标文件来说都是一次专业的审视，评标阶段判断的废标，其实多数原因仍然在于招标文件和投标文件编制的问题，在于平时的积累不足和实力欠缺。

3.5 投诉处理时

采购监管部门在处理投诉时，如经调查判断存在违法违规行为，可做出废标判定，并对相关责任方进行处罚。另外，监管部门在处理其他缘由的投诉时如顺带发现了问题线索，经调查取证后也可能因发生违规行为做出废标决定，如有中标，中标结果也会判定无效。

3.6 因重大变故采购任务取消时

根据政府采购法，如遇重大变故采购任务取消时，应当废标。但对于以重大变故废标应非常慎重，需要正确理解什么是重大变故。当国家经济政策调整、政府规划变更等因素导致项目资金无法落实，采购项目取消，这种情形属不可抗力[5]。但因采购人自身的失误导致资金不足或者采购结果与理想状态发生较大差别时，则不能随意以重大变故为借口废标。

4 废标如何控制

在梳理清楚了引起废标的角色和发生废标的关键时间节点及背后的原因后，提出如何控制废标的建议就有的放矢了。有如下3个方面的建议：

4.1 针对引起废标的不同角色采取措施

由于引起废标的角色不同，如何控制废标，侧重点将有所不同，需要有针对性地提出建议方案。

（1）关于采购人角色。针对用户教师，一是要加强采购法律法规的宣传和培训，强化用户教师的法律意识和责任。既包括宣传工作，也包括日常工作中的细致咨询和答疑。对于用户教师，项目即将开始前开展法律政策指导和重点提示就显得更为有效。二是对用户教师加强招标文件编写的指导培训，设计简洁易读的文件编写指南，管理人员可针对技术要求等重点部分对其进行个别指导，避免出现明显的倾向性、也避免采购结果出现理想和现实的巨大落差；针对高校采购管理人员，除了加强法律修养、强化廉政意识以外，重要的是要通过系统的培训提升其专业素养，并为其开拓专业化的职业发展路径。另外，管理人员应注意积累专业顾问群，有助于弥补专业方面的欠缺。还有，应规范招标信息发布渠道和招标程序，以控制废标的风险因素。

（2）关于投标人角色。对高校采购部门来讲，投标人引起的废标的确不太好控制。培育供应商，提高其能力是个长期的过程[6]。可通过组织供应商培训等方法，引导并促进其重视投标文件的编制和递交环节。同时，通过顺畅沟通渠道，及时为投标人答疑解惑，对细节进行提醒。此外，如发现围标串标等行为，应及时举报，用实际行动教育和震慑投标人，不可助长违法违规行为的滋生，以控制废标风险。

（3）关于评审专家。由于高校自行选择的评审专家虽然在专业方面具有优势，但在法律意识和政策知识方面却常常有所欠缺。因此，一是要对专家进行法律和政策培训，强化其法律意识，避免陷入供应商违法行为的泥沼；二是要对其加强评审技能培训，避免出现评审失误导致的废标；三是要对评审专家加强管理和考核，建立评审专家不良行为记录名单，以控制个别专家不良影响的范围。

4.2 控制废标发生关键节点背后的影响因素

如前所述，发生废标的时间节点较多。对如何避免废标，从控制各关键节点的影响因素入手有如下几个方面的建议：

（1）加强采购信息公开发布渠道的建设，规范招标信息发布工作。除了中国政府采购网以外，增加采购信息发布的覆盖面，让潜在投标人不易错过。扩大公告媒体范围，可吸引更多潜在投标人参与项目竞 争[7]。同时应做好提示和地点标识等，方便投标人及时找到开标地点。这是保证符合条件的供应商及时参加投标的基础手段，从而减少废标的发生。

（2）提升招标文件编制能力。招标文件是影响招标成败的关键因素。严谨、规范、公平、合理的招标文件是采购成功的基础[8]。招标文件内容要完整规范，表述要严谨清晰[9]；要做到资格条件无歧视，采购需求不指定，评审标准不滥设，语言表述无歧义[10]。高校采购管理人员应加强与用户教师的指导与沟通，提供简洁、友好、易读的招标文件编制说明及注意事项，敦促其认真科学地对待招标文件编制工作。同时，采购管理人员应努力学习招标文件编制专业知识、提升文件审核能力，能洞悉并及时纠正倾向性内容，让定稿发布的招标文件尽可能科学、恰当、具体和完善。

（3）在市场调研的基础上科学确定采购预算。采购人应在了解行情的基础上确定采购预算，要在采购规划阶段就做好充分的市场调研[11]。确定预算要着眼于采购项目的全过程，不能简单用货物的裸价代替采购预算而忽略了外贸、运输、安装调试等成本。另外，预算需要留有一定的余地，以应对经济形势变化和汇率波动的影响，避免预算过低引发的废标。

（4）加强招标采购的流程管理。卡住容易发生废标的环节，逐个消除其影响因素。从文件编写、公告发布、报名登记、踏勘答疑、开标、资格审查、评标、发布中标等每个环节规范执行招标采购程序，不给违法违规行为留下钻空子的机会，为防范废标筑起严密坚实的“防火墙”。

4.3 通过采购信息化建设控制废标风险

对于高校采购管理部门而言，推进采购信息化建设是提高采购效率的必然之路，也是降低招标采购项目废标率的有效手段。首先，利用信息化的招标文件编写和投标文件制作工具，通过系统检测和提醒，可避免招标文件和投标文件编制过程中在资格条件、强制性条款等关键信息陈述时犯低级错误；第二，通过公开的信息发布系统、友好的信息提示和查询、及关键时间节点提醒等功能，有助于避免投标人错过购买标书及投标迟到等；第三，采购信息化系统建设可便于实时监控流程风险[12]，例如我校建成的全程留痕留底、阳光透明的设备全生命周期信息系统可有效控制采购流程关键节点中的风险因素，降低违法违规行为发生的概率，从而有效控制废标的产生。

5 结语

废标应该说是采购各方均不愿看到的事情，但是既然发生了，本着发现问题而不回避问题的态度，按照识别风险、分析风险、应对风险、控制风险的思路，通过研究废标，去学习如何控制它、战胜它和消灭它。相信抓住关键节点和角色后，有效应对和控制废标将不再是难题。

[1] 蒋辉. 教育部门集中采购中的废标现象：产生的原因及应对措施[J]. 中国教育技术装备，2017(17): 17–19.

[2] 张迎春. 废标产生的原因及对策分析[J]. 金融经济，2013(16): 164–166.

[3] 郭培勋. 中外招标投标制度的比较研究[D]. 长春：东北师范大学，2014.

[4] 李猛. 明确废标原因提高招标效率[N]. 政府采购信息报，2016-10-17(11).

[5] 张荣秀，黄昌建，陈昌明. 废标权利行使主体的法律适用之探究[J]. 财经界(学术版)，2014(5): 287–288.

[6] 何红锋. 面对废标结果，采购人更需反思[N]. 中国政府采购报，2015-05-29(3).

[7] 白如银. 投标人不足三个致招标失败风险防范[J]. 中国招标，2015(8): 9–12.

[8] 孙志涛. 找准原因对症下药有效防范废标[N]. 政府采购信息报，2015–11–23(11).

[9] 张陆清. 政府采购招标文件编制研究[J]. 中国市场， 2016(41): 35–36.

[10] 陈仕伟. 采购文件编制应避开8个废标“雷区”[N]. 政府采购信息报，2016-10-24(9).

[11] 葛晓峰.关于“投标人不足3个导致招标失败”的思考[J]. 招标与投标，2015(10): 28–30.

[12] 杨敏，周金生.高校服务类物资采购信息化建设研究与实践[J]. 实验技术与管理，2018, 35(7): 273–276.

Analysis and research on failed bidding of goods procurement projects in colleges and universities

LI Meizhen, YANG Liu

(Office of Laboratory Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

On the basis of the analysis of what is the failed bidding, who causes the failed bidding and when the failed bidding occurs, this paper studies the problem of how to control such bidding and puts forward that the procurement management departments of colleges and universities should take measures to address the different roles that cause the failed bidding. The suggestions are proposed from the three aspects such as carrying out the work pertinently, controlling the influencing factors behind such bidding occurrence and controlling the risk of failed bidding through the construction of procurement informationization so as to provide reference for the university procurement work.

university bidding; bidding and procurement; failed bidding

F253.2

A

1002-4956(2019)10-0285-04

10.16791/j.cnki.sjg.2019.10.070

2019-03-05

北京市高等教育学会技术物资研究分会资助项目

李美珍（1976—），女（白族），云南怒江，硕士，六级职员，主要从事仪器设备招标采购与管理工作。E-mail: limz@tsinghua.edu.cn

杨柳（1980—），女，湖南怀化，博士，副研究员，实验室与设备处副处长，主要从事仪器设备招标采购与管理工作。E-mail: yangliuthu@tsinghua.edu.cn