北京职业教育与城市融合发展实践与策略研究

侯兴蜀

（北京教育科学研究院职业教育研究所，北京 100036）

职业教育服务区域发展才能寻找到自身的存在价值，区域依靠和支持职业教育才能获得高质量发展。2015年以来，北京职业教育服务首都新的城市总体规划、产业剧变和人口波动，艰难转型，初有成效，欲破茧重生。北京职业教育面临的局面和改革的举措或许对国内其他地方具有一定的先导性和借鉴意义。

1 职业教育与城市融合发展背景

1.1 人均GDP超过11000美元的发达国家主要需要技术型人力资本——研发型和技能型人力资本

就发达国家经验而言，职业教育层次和人才培养规格受经济发展水平和产业结构影响很大。“众多学者通过对发达国家上个世纪60年代以来教育与经济发展的协调性进行了研究，特别是根据库兹涅茨和罗斯托的经济增长阶段论对美国、日本、德国等国家的人均GDP、产业结构与就业结构进行了对比分析，得出一致性结论：在工业化后期以集约型为主的产业结构中，主要依靠提高生产要素的质量和生产率来促进经济增长，采用新工艺、新技术、不断提高新的科学技术来实现产量的增加。因此，需要研发型、创新型的高科技人才——硕士、博士学位层次以上，以及创新型的技术技能人才——以专科高职和本科层次为主，兼有少量中职层次与之匹配。”[1]在经济高速发展、高等教育大众化的过程中，“发达国家大多加大了职业教育特别是专科高等职业教育发展的力度，以保证各国经济增长转型的需要”，[1]而“本科高等教育的培养目标逐步由培养学术型和工程型人才转变为主要培养技术应用型高端技术技能人才，以及为硕士以上学位学习打基础的学术及工程基础教育为主，如上世纪80年代德国发展的应用技术大学，就兼有培养工程硕士、博士及相应本科层次人才以及培养生产第一线的技术应用型本科人才两种职能。”[1]

1.2 北京产业升级对技术创新人才和技术应用型人才产生较大需求

1.2.1 北京产业服务化、高端化、区域特色化发展特征更加明显

服务经济占比超80%。北京市三次产业结构由2010年的0.9:23.6:75.5调整为2018年的0.4:18.6:81.0。按常住人口计算，2018年底全市人均地区生产总值为14万元。第三产业增加值比2017年增长7%。[2]高端化发展态势明显。2017年12月，中共北京市委北京市人民政府关于印发加快科技创新构建高精尖经济结构系列文件出台，重点发展集成电路产业等十大产业，加快形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构，大力发展服务经济、知识经济、绿色经济。根据《北京市“十三五”时期重点功能区建设规划》，一系列产业功能区各有发展定位和特色。

1.2.2 北京企业技术能力提升的过程中人才资源数量和质量也在稳步提升

北京市专业技术人才、高技能人才、农村实用人才数量在2008-2016年间的年均增速分别为10.4%、10.0%和12.4%。2016年全市高技能人才占技能劳动者比例达到29.6%，比2008年增加了7.8个百分点。随着非首都功能的疏解和“高精尖”经济结构的打造，预计高技能人才队伍增长速度将趋缓、结构优化将进一步加速。预计到2020年，高技能人才占技能劳动者比例有望达到30%，每万名劳动力中研发人员将达到260人。从业人员受教育程度不断提高，高等院校毕业生是补充首都人才资源的主要来源。[3]

1.3 北京市产业转型升级对技术技能人才产生新需求

北京市高精尖产业发展对高素质技术技能人才有一定的需求，但数量和质量供给均不足。比如，调研发现，新能源行业对本科高职和专科高职的需求量越来越大。目前北京市仅有部分高校设有新能源专业，职业院校新能源专业为空白，无法满足北京新能源行业企业的人才需求。与此同时，有一特例表明：由于多所中、高职院校开设了新能源汽车专业，弥补了新能源汽车专业人才的不足，从而很好地适应了新能源汽车企业的人才需求。[4]再比如，调研发现，2018年北京经济技术开发区生物医药产业高职层次的基础技能人才供给不足，表现在两个方面：一是基础实验室操作人员匮乏，特别是缺少受过专业训练、拥有基本实验室操作经验和动物实验基本知识的人才；二是有特殊上岗证的专业技师类人员匮乏，如持有动物实验上岗证或压力容器操作上岗证的人员。在开发区内，高职人才年供需比为80：3000，供需缺口为2920人/年；中等职业教育层次人才需求量则呈逐年下降趋势。[5]

2 北京市职业教育与城市融合发展实践

2.1 取得的成绩

为适应北京新的战略定位、城市规划、产业结构调整和人口数量变化等形势，2015年以来，北京市更加集中和均衡配置职业教育资源，努力提升职业教育品质和贡献力，尽力与城市发展融为一体。

2.1.1 增强社会贡献

中等、高等职业院校毕业生成为北京市企事业单位技术技能人才的重要来源。2018年，全市113所中等职业学校毕业生为37540人。其中，41.24%的毕业生直接就业，这部分毕业生中本市就业占71.28%。[6]高等职业院校毕业生为28925人。此外，职业院校广泛开展社会培训，积极进行技术研发与推广，服务城市安全运行、行业企业转型、社区民生、乡村振兴。[7]

2.1.2 调整资源布局

为适应非首都功能疏解、城市特别是核心区人口总量控制和京籍学龄人口阶段性下降形势，2015年以来，4所市教委直属中专学校分别并入4所市属高校。地处首都核心功能区的东城区和西城区职业高中都以多个校区减少为一个校区，北京卫生职业学院（西城校区）搬迁至远郊的房山区，腾退出的校区用于基础教育。核心区职业学校与地处城市副中心的北京新城职业学校手拉手开展专业建设和校本教研。

2.1.3 调整专业结构

2015年至2018年，中等职业学校共新增150个专业——包括学前教育、养老护理等服务民生、人才紧缺专业，撤销专业34个；高等职业学校新增156个专业——包括互联网金融、微电子技术、社区康复专业，撤销专业15个。2018年首批立项建设48个紧贴产业转型发展、校企深度融合、社会认可度高的国内领先、世界一流的骨干专业群。在4所职业院校设立了北京市养老服务人才培养（培训）基地。

2018年，面向第三产业的专业布点占专业布点总数的78%。2017-2018学年，高等职业教育毕业生和招生均集中在6大类专业——财经商贸、电子信息、教育与体育、装备制造、医药卫生、交通运输，这与首都第三产业占主导地位（80%左右）和民生需求——学前教育师资、卫生护理人员紧缺——较为匹配。中等职业教育毕业生和招生均集中在4大类专业——财经商贸、信息技术、文化艺术、交通运输，毕业生和招生占比均超过10%。这与首都主导产业（电子信息、文化创意）和快速发展行业（现代服务、轨道交通）需求较为匹配。

为服务北京大兴国际机场建设与运营，距离较近的北京电子科技职业学院在现有专业优势的基础上，努力构建一个全面服务于机场运营和管理的专业结构体系。比如，机械与电气专业群主要面向飞机设备维修、机场通风空调设备、建筑智能节能设备、电气设备、行李传送设备等的运行、检测和维护等，建设飞机机电设备维修、飞机电子设备维修、供热通风与空调工程技术、建筑智能化工程技术等专业。汽车与交通专业群、电子与信息专业群、食品与生物专业群、艺术与设计专业群、经济与管理专业群也增设航空和临空相关专业。

2.1.4 推进集团化办学

根据城市产业发展形势，2015年以来，北京市相继成立了人力资源服务、外事服务、城市建设与管理、中关村战略新兴产业、文化艺术、学前教育职业教育集团，目前共组建职教集团13个，吸引了20多所本科高校、100多所职业院校、200余家企业、10余个行业协会和近30家科研机构参与。京津冀信息安全职业教育产教融合联盟、京保石邯职教联盟成立。这些联盟和北京现代服务业职教集团等在加强自身发展建设的同时，与周边省市积极开展师资培训、教研科研、联合培养、技能比赛等交流合作，发挥纽带作用带领成员单位共同服务城市及京津冀协同发展。

2.1.5 开展长学制人才培养模式改革试验

作为北京教育领域综合改革的重要内容，总学年为七或八年的高端技术技能人才贯通培养试验自2014年以来稳定开展并不断深入探索。参与院校10多所，试验专业超过40个。“3+2”中高等职业教育衔接办学工作试点项目稳步扩大试验范围，2018年新增了61个，试验专业布点达到282个，14所试验学校招生2904人。继续引导改革试验项目的专业设置，聚焦产业转型升级人才需求，培养方案强化整体设计、系统培养和贯通实施。

2.2 存在不足

虽然北京职业教育努力转型提升，但总体上还不能完全适应首都“四个中心”战略定位和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》相关要求。政治素质高、技艺精湛、高水平服务首都的技术技能人才培养还不足，传承优秀传统技艺和服务文化创意产业发展的能力仍有限，保障科技创新高效转化为产品和服务的能力需要提高，职业教育设施空间布局尚需有针对性地调整以适应市域空间结构规划和京津冀空间格局。

2.2.1 教育和培训两轮驱动的职业教育和培训体系发展不充分

北京市产业结构转型升级急需在职人员和转岗人员提升技术技能，而部分技能人才紧缺的民生行业需要在京进城务工人员通过职业培训满足岗位能力要求。以中初级安保人员为例。根据行业标准和行业发展规划培训覆盖率，北京每年需补充约10万基层保安员，并培训中级保安员6000人以上，但安保职业培训体系不健全，优惠政策不突出，职业教育资源有限，导致以民营企业为主体的安保行业投入职业教育的积极性不高。与此同时，职业院校积累的大量专业教师和设施设备资源没有在职业培训方面充分发挥作用。

2.2.2 职业教育体系内部的层次结构不平衡

2018-2019学年度，北京市职业教育仍以中等职业教育为主体——表现在学校数量、在校生数量、教职工数量和教职工数量四个方面，而高等职业教育相对不足。高等职业教育又以专科层次为主，缺乏职业本科教育，普通市属高校没有转型为应用型本科，也没有和中、高职专业规模化对接。同时专本衔接和本硕衔接的渠道也比较窄——专科毕业生升本科的比例约为15%。

2.2.3 结构布局调整优化难度较大

一方面，受新教师来源、新产业人才需求不清晰等因素影响，传统的专业结构难以适应首都构建“高精尖”经济结构对高素质技术技能人才的需要，向适应首都现代产业发展的现代化专业布局调整有一定难度；另一方面，从以中等职业教育为主体向以高等职业教育为主体的调整需要一定的时间和政策。中等职业学校因合并淘汰工作涉及不同行政主管部门和不同性质的资产重组，部分市属普通本科高校向应用技术类型本科转型也面临不少阻力。

2.2.4 大量民生需求与非首都功能疏解存在一定矛盾

首都人民群众有大量基本而且持续增长的生活需求，比如在学前教育、养老服务、安全保卫等领域，但由于职业声望、工作环境、劳动强度和经济待遇等问题，这部分需求传统上主要由非京籍人员来供给。在疏解非首都功能的背景下，提高生活性服务业品质显然需要发展职业教育相关专业予以支撑，但以京籍学生为主、以非京籍学生为辅并且计划总量偏少的招生政策和学费标准难以吸引京籍学生就读。

2.2.5 职业院校转型发展速度较慢

面对首都产业和人口发展形势的新变化，职业院校转型发展速度还比较慢。部分职业院校与产业发展契合度还不够高，专业设置与区域行业特点结合还不够紧密。高水平名牌职业院校相对稀缺。职业院校发展特色还不明显，差异化发展战略不清晰。职业院校开放办学还不足，国际合作还不普遍，校企合作育人也还不够深入和稳定。职业院校办学活力有待于激发，利用资源优势为院校周边社会各类学习者开展职业技术培训服务的局面尚未普遍形成。

3 职业教育与城市融合发展推进建议

依据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》和国家职业教育改革实施方案要求，引导职业院校与城市产业企业融合发展，提出以下若干改革建议：

3.1 完善职业培训体系

增强职业院校的培训功能。鼓励职业院校特别是中等职业学校利用已有优势开展保姆、保安、保洁培训、大中小学生职业体验教育等。允许将培训计入职业院校教师工作量，或督促落实学校在教师绩效工资中给予参与培训的教师合理体现其贡献。

用移动网络和智能终端等信息化手段和设备帮助在职人员实现“网络在线学习+校内动手实践”，发展智慧职业教育。统筹推进智慧校园建设，加强智慧教室和数字化课程资源建设，依托和改造“京学网”构建全市优质数字化课程教学资源共享平台。

3.2 切实推动产教融合

产教融合、校企合作是办好职业教育的关键所在，也是与城市融合发展的主要内容。制定北京市校企合作办法，赋予企业技术技能教育主体地位，引导鼓励行业企业融入职业教育并享有税收优惠等稳定性权益。引导职业院校和企业深度融合，在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面深度和持久合作。设立京冀合作共建新机场职业教育产教融合试验区。建立以行业企业和毕业生为主的职业教育质量评价机制。

3.3 有区别地办好各层次职业教育

重点发展专科和本科层次高等职业教育。推进分类评价改革，引导一批市属普通本科高校发展本科层次职业教育，开展技术应用、研发和创新成果转化。积极开展中职与技术应用型本科“3+4”衔接培养以及专科高职与技术应用型本科“3+2”衔接培养的实验。对12所北京市高水平特色职业院校加大机制创新方面的验收评估，引导学校形成对首都现代产业发展和重点功能区建设的技术技能人才主力支撑。引导成人中专转制为职业培训机构。调整优化职业教育资源空间布局，增强向城市副中心、高端产业功能区、产业发展新区和特色功能区的流动性。

均衡中等职业教育的就业和升学功能。为适应北京产业高端化、用人高学历化趋势，满足中等职业教育毕业生对高等教育持续高涨的需求——2015年升学率（38.84%）、2016 年（45.33%）、2017年（52.07%）、2018年（58.76%），重点办好一批骨干中等职业学校，在做好技能培养的同时加强德育和文化素质教育。专业设置要综合考虑学生的专业偏好、高职专业对口性和人才市场需求紧迫性。除艺术体育专业外，全部免除中等职业教育学费。

3.4 加大城市紧缺人才培养力度

紧贴城市产业转型发展趋势与人才需求，重点提升人才紧缺专业建设力度。比如，服务政治中心建设，应当支持在京服役后的特种部队士兵、立功受奖的优秀士官就读高职院校安保专业，培养首都需要的高级安保人才。

实行“以奖代免”，职业教育护理、养老服务、城市安全运行、高级安保专业毕业生所交学费，可在专业对口行业工作一定年限后申请获得与学费同等额度的财政奖励，以提高民生和安全行业职业教育对学习者的吸引力。

3.5 推动以课程体系改革为核心的人才培养模式创新

加快现代职业教育体系建设和人才培养模式创新，必须构建科学的课程体系。借鉴德国学习领域课程经验，建立中职、专科和本科（技术应用型本科）各层次职业教育通用和有机衔接的课程结构，这种衔接应能充分体现出层级上的差别。这样，在就业层次上，本科层次职业教育（技术应用型本科）毕业生才能明显地高于专科层次高等职业教育毕业生。

3.6 改革职业教育招生考试和毕业制度

建立现代职业教育体系，必须建立相应配套的招生考试和学业评价制度。高等职业院校（包括专科高职和技术应用型本科）要采取分类招考制度，给予职业学校毕业生更大的自主权，选拔具有职业兴趣和一定专业基础的生源。逐步引入或完全采用权威的行业组织考核评价职业院校学生学业，严把毕业关。

3.7 改革职业院校用人制度

研究、起草制定《职业院校教师编制标准》和《职业院校教师岗位聘任条例》。制定具有职业教育特点的教师编制方案，从编制和管理制度上解决职业院校各类人员的比例、使用、进修和待遇分配问题。建立独立的职业教育教师职称评定制度。