日本校园欺凌预防对策的新近发展及启示

陶建国，马鹏程

（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

2013年6月，日本出台《欺凌预防对策推进法》，校园欺凌预防和规制有了国家层面的立法。而在此之前，校园欺凌防治工作主要是根据文部科学省发布的一些通知或指南来进行的。[1]自出台《欺凌预防对策推进法》后，文部科学省为推进法制的实施付出了巨大努力。特别是最近几年，利用分析对策的实施状况、出台指南或通知、举办宣传活动等方法，推进欺凌法制的落实，提升校园欺凌预防和应对效果。中国校园欺凌也是一个被高度关注的社会问题，尽管中国以教育部为主出台了一些治理校园欺凌的规定，但是，在制度建构和运行方面仍然存在需要完善的问题，于此方面，日本的一些经验有一定的借鉴意义。

一、完善校园欺凌重大事态紧急调查制度

文部科学省设置的欺凌预防对策协议会于2017年2月发布《校园欺凌预防对策推进法实施状况讨论的整理》报告书，报告书认为，现行重大欺凌事态调查制度存在着重大事态定义不明确、对重大事态未按重大事态对待、调查迟缓、不能在反应受害人及家长意向基础上进行调查、不能向受害人和家长确切提供调查结果等问题。报告书认为，应当制定《重大事态调查指南》指导调查活动，完善此前的相关问题。2017年3月，文部科学省出台了《重大事态调查指南》。

《重大事态调查指南》对欺凌重大事态进行了界定。重大事态是指因欺凌给该校在籍学生的生命、身心或财产有造成重大损害的可能性，以及因欺凌使该校在籍学生不得已在一定期间内逃课的可能性。重大事态并非是事实确定后的状态，在处于有可能发生阶段也属于重大事态。从定义可知，重大事态分为“生命、身心和财产重大事态”“逃课重大事态”。该指南不限定列举了属于欺凌重大事态的事例：一是学生企图自杀。二是身心有重大损害。包括割腕自残，因受暴行骨折，被摔成脑震荡，牙齿被打断，被诊断为心性外伤后压力障碍，持续呕吐或腹痛等心因性身体反应，在众多学生面前被脱掉裤子或衬衫而至裸露身体，猥亵图片或面部照片经加工后被上传网络。三是遭受重大金钱损害。包括被数名学生强要金钱，总金额1万日元以上；将手机浸在水里损坏等。四是因遭受欺凌而不得已转学或者持续逃课而可能无法回归学校。

学校发生重大事态时，迅速通过教育委员会向地方政府负责人报告事态情况，教育委员会向学校派出职员，与校长充分协商确切的事态报道方法。政府成立具有公平性、中立性的调查组织对事态进行客观性调查。调查组织可以仅由第三方构成，也可由第三方加学校职员或者教育委员会职员组成。调查组织成员应当来自律师、精神医学专家、心理学专家、社会福祉学家、其他具有专业知识和经验的人，由职能团体、大学、学会推荐，不能与欺凌事件的关系人有直接或间接的利害关系。

重大事态调查的直接目的不是为了追究民事、刑事上的责任以及用于解决其他争议，而是为了全面了解欺凌事实，以便对事件作适当处理及防止再次发生。作为学校，应当具有重新审视欺凌预防体制的姿态，应认识到不进行详细调查就无法知晓事件全貌，避免轻易作出“不是欺凌”“学校无责任”的判断。在未掌握事件状况情形下不要发布片面信息，不要有受害人及家庭存在问题之类的有害于受害人和家长情绪的言语。即使受害学生及家长不希望进行详细的调查，学校及教育委员会也有必要尽可能检视自己的欺凌行为应对措施，检查是否存在其他欺凌苗头，防止欺凌再次发生，不能以受害学生和家长不希望调查为由怠于反思自己的应对措施。

重大事态调查指南要求向受害学生及家长说明调查方针，并提示了说明时应当注意的问题。具体的说明事项包括：调查目的和目标、调查组织、调查时期和日程、调查事项、调查方法、调查结果的提供等。调查方法使用问卷调查、当面询问等方式，调查对象可以是受害人、受害人家长、其他学生、教职员工等。对于实施欺凌行为的学生也应当听取其意见，了解事实经过，确保调查的公平和中立。调查过程中，学校及教育委员会应当向受害人及家长报告调查进展情况，不能以正在调查为由拒绝说明情况。

调查过程中要分析学校是否按照《欺凌预防对策推进法》第13条“学校欺凌预防基本方针的应对”的要求确切采取措施，学校的相关组织是否发挥了作用，学校是否实施欺凌预防项目，有无早期发现、早期处理的指南以及是否确切发挥着作用。

学校及教育委员会获知重大事态调查结果后，依据《欺凌预防对策推进法》第29-32条的规定，向地方政府负责人报告和说明。如属公立学校，则作为教育委员会会议或者综合教育会议的议题进行商讨，私立学校则作为综合教育会议的议题加以商讨。向地方政府负责人报告时，可以添附整理好的受害学生及家长关于调查结果意见的书面资料，但要预先告知受害学生及家长。学校及教育委员会须按照《欺凌预防对策推进法》第28条的规定，向受害学生及家长说明与调查有关的信息和调查结果。根据个人信息保护法有不能公开的内容的应当确切删除该内容，不得任意以个人信息保护为借口拒绝履行说明义务，在征求受害学生及家长意见后，应当也向加害人提供调查信息。是否向社会公布重大事态调查结果，由教育委员会和学校根据事件的重大程度、受害学生及家长的意向、公布后对儿童和学生的影响等进行综合判断，如无特定障碍应当公布。公布调查结果时，对公布方法和内容要经过受害学生及家长的确认；向新闻机构等公布时，尽可能事先对其他学生或家长报告调查结果。对调查结果进行说明应当结合预防事件再次发生来进行，正确传达事实关系，否则，其他学生和家长就会心生怀疑，对学校产生不信任感。

重大事态调查指南还要求学校根据调查结果，对受害学生和加害人分别采取支援和指导措施。对受害学生了解其个人状况，进行持续的安抚。如果存在逃课情形，要给予回归学校方面的支援以及学习上的支援。必要时，寻求心理学家、社会工作者等专家的帮助。作为教育委员会，应当积极对学校提供支援，受害学生希望转学时，市街村教育委员会要在就读学校的变更、区域外入学等方面给予帮助，并考虑如何对加害学生灵活采取禁止上课措施。教育委员会根据调查结果所认定的事实，检验学校未然防止、早期发现、处理方法、信息共有等方面的应对措施，完善防止再次发生的对策。发现学校在应对欺凌方面存在重大过失，应在把握客观事实基础上，研讨如何对教师或学校法人进行惩戒。

二、制定欺凌自杀预防对策

从1980年代中期开始，日本校园欺凌自杀事件日渐增多。[2]在一些欺凌自杀事件中，政府被原告追究国家赔偿责任。如果法院认定学校违反了安全保障义务，政府将承担赔偿责任。鉴于不断出现学生自杀事件，文部科学省在2010年和2011年先后发布《儿童自杀时的紧急应对指引》《儿童和学生自杀时的背景调查（通知）》。[3]《欺凌预防对策推进法》颁布后，文部科学省于2015年8月发布《基于欺凌预防对策推进法的组织性应对及学生的自杀预防（通知）》。2016年7月，针对暑假结束前后自杀学生增加问题，专门发布了《儿童、学生自杀预防措施（通知）》。

《基于欺凌预防对策推进法的组织性应对及学生自杀预防通知》认为，学校的欺凌预防对策组织应当是有效进行欺凌的未然防止、早期发现、事件应对的组织，必须按照立法及国家基本方针的要求建立。欺凌对策组织根据学校情况确切选任组织成员，不仅应当包括学校教师和管理者，还有必要从心理学家、福祉学家、医师、律师、警察中选任，要确保与学生接触最多的班主任和任课教师在一定期间内参加欺凌对策组织，提高防患未然、早期发现的效果。

欺凌对策组织应当在发现哪怕是微小的征兆和担心的欺凌信息时，也要灵活地迅速采取应对措施。各学校要检验所制定的校园欺凌预防基本方针是否确切落实立法及国家基本方针的要求，是否按照学校的基本方针运行相关制度。在判断是否属于欺凌时，结合学生是否感受现实的身心痛苦以及该学生本人和周边状况给予客观确认，即使欺凌已经解消，也应当积极实行信息共享和进行报告。无法确认儿童是否感受身心痛苦时，也应当不以“感受身心痛苦”为要件，为受欺凌儿童提供观护。欺凌对策组织为了有效创造欺凌行为难以发生以及不允许发生的环境，应当让儿童了解该组织的存在和活动，发挥欺凌预防的核心作用。所有教师在发现哪怕是微小的欺凌苗头时，也要在无需有学生申告情形下向学校欺凌对策组织报告和咨询，同时，欺凌对策组织确切收集信息，与其他教师信息共享。

为了创造欺凌行为不易发生和不允许发生的环境，学校应当通过全面开展教育活动，有计划、有体系地开展多样化的预防欺凌措施，让全体教师都知晓学校基本方针上的应对欺凌行为的措施，定期进行问卷调查，检验学校是否按照学校基本方针采取早期发现和应对、校内研修等措施。让教师了解对学校和教师的评价不仅考察有无欺凌现象以及事件的多少，还考察日常的学生理解、欺凌的未然预防和早期发现、欺凌发生时不隐瞒问题、迅速和确切的应对措施等。

2016年7月发布的《儿童、学生自杀预防措施（通知）》规定，各学校在放假前通过问卷调查和教育咨询，尽早发现抱有苦恼的学生，对遭受欺凌的学生，在放暑假期间也要通过暑假学年登校日①暑假学年登校日是指在暑假期间，学校确定一个时间，要求班级的学生这一天全部到校，以便老师确认学生状况和作业完成情况，也顺便让久未见面的学生见面，加强交流。也有人认为，暑假学年登校日还有助于避免学生长期处于假期的懒散状态而不适应学校生活。但是，在日本有个别学校已经不再设置学年登校日。、班级活动、与家长沟通及家访活动等持续观察其情况，特别是假期结束前，注意学生有无身心状况的变化，一旦发现有自杀征兆，应当与家长、医疗机关联系，同时采取有组织的应对措施。学校要在放假前向学生宣传诸如24小时儿童SOS电话咨询窗口，让学生了解咨询机制。强化各地教育委员会的网络巡视工作，在假期结束前后集中性实施网络巡视，一旦发现有自杀意图的文字，立即与警察联系和咨询，确定写入文字的学生信息，确保该儿童生命和身体的安全。强化与家长、当地居民、有关机构的协作，实现校内外联动保护学生。特别是对学生自杀可能性较高的场所，在假期结束前后应当集中开展保护活动，比如，针对卧轨自杀较多这一问题，可与车站和铁路公司进行合作，有计划实施相关措施。

三、强化SNS（社交网站服务）欺凌咨询体制的利用

为学生提供多样化咨询服务是防止欺凌问题严重化的一种方法，也是一项紧迫的研究课题。2006年，文部科学省以地方教育委员会为主体，推出了为学生提供24小时咨询服务的SOS免费电话对策，结果仅在当年就接受了4万件咨询。随着手机的普及，年轻人中利用SNS进行交流的人越来越多，对此，文部科学省决定从2018年开始，在全国25个地方政府逐步构建SNS欺凌咨询机制，从长野县等先行实施的一些地区来看，咨询件数很多，凸显了制度构建的必要性。

文部科学省成立了“构筑SNS咨询体制工作小组”，负责对SNS欺凌咨询体制如何构建以及注意的问题进行研究。2018年2月，出台SNS咨询体制构筑事业实施要领，明确了实施主体、业务内容、事业计划书的提供、国家补助金支付方法、咨询业务委托注意事项等。2018年3月，构筑SNS咨询体制工作小组最终形成了《关于构筑灵活利用SNS等咨询体制的当下观点》的报告书。该报告成为指导各地确立和运行SNS欺凌咨询机制的指导性文件，地方的制度构建以该报告书为参考，可以结合当地情况有所变化。2017年8月，文部科学省联合7家可以提供SNS咨询的单位开展了“面向暑假开学前的官民联合欺凌预防强化宣传活动”。在网络上向社会介绍了这7家单位欺凌咨询业务特点和利用方法，公布链接网址。这7家单位分别是adish股份公司、电话服务股份公司、STOPit股份公司、NPO法人儿童热线支援中心、日本律师联合会、脸书（Facebook）日本股份公司、line股份公司。

根据《关于构筑灵活利用SNS等咨询体制的当下观点》报告书的要求，地方政府与具有一定SNS咨询经验的民间团体合作，可委托其开展SNS欺凌咨询服务。还可以考虑与拥有心理学、教育学、福祉学、医学专业的大学，在人才保障和咨询方法等方面开展合作。由于SNS咨询处于刚刚起步阶段，存在一些问题，实施过程中要与SNS以及软件业界的企业联合，在系统设计、咨询员研修等方面获得帮助。

在制度运行初始阶段只接受学生的咨询，这是出于学生和家长请求回复的问题性质不同，SNS咨询技法尚有待进一步完善的原因，不过，家长可以利用单向通信的SNS咨询系统获取咨询服务。咨询时间方面，应当考虑未来能够365天24小时接受咨询。但是，鉴于目前的儿童24小时SOS电话咨询高峰为午后5点到午后9点，再考虑到咨询员的工资成本、学生深夜咨询的弊端等因素，可以考虑将接受咨询的时间限定在午后5点到10点，但要保障寒暑假结束前、考试前后以及周日能够接受咨询。如果经济成本允许，可以让学生选择紧急咨询还是一般咨询，紧急咨询可以在包括深夜或早晚的24小时内提供。在限定接受咨询时间时，要考虑到咨询时间外学生提出紧急咨询没能应答可能引发不测事态的情况，对此，必须使用自动应答装置向学生告知“如果一小时内没有应答或者属于紧急咨询，请使用24小时SOS电话进行咨询”。年轻人利用SNS进行咨询时往往使用自己惯用的文字、符号、图形传达信息，由于缺乏声音信息，可能使咨询员无法推断学生的心理状态，而且由于对符号或图形的使用每个人有不同的习惯，咨询员可能误解学生的情绪。基于此，咨询员如果认为有必要利用声音通话确认学生的状况时，在学生理解基础上，考虑使用声音通话或面谈方式了解情况。这需要具备和灵活利用通过SNS由文字、图形、符号切换为声音通话的系统，今后要加强对切换功能和系统的研究。要充分认识SNS欺凌咨询本来面向的是未使用声音通话和面谈方式进行咨询的学生，尤其不是以立即解决问题为目的，因此，利用SNS认真倾听学生的倾诉也很有意义。

传统上的24小时儿童SOS电话服务的咨询员，一般是由具有咨询业务知识和经验的临床心理师担任，其大多数属于习惯于利用电话进行交流的人。但是提供SNS欺凌咨询服务，必须具备年轻人所具有的回复语言的措词以及解释图形和符号的能力。因而，由“电话一代”从事咨询业务的人与“SNS一代”的年轻人组合构筑SNS咨询体制更有效果。为了提高咨询质量，有必要为咨询员建立了解儿童生活环境变化、咨询背后的情况、咨询应对事例等信息共有机制，还应当采取措施减轻咨询员心理负担。可以考虑在咨询员之外，配置具有高度专业知识的人为咨询员提供咨询方面的帮助，提高咨询效果。

报告书中要求，为了学生能够安心咨询，须明确表示对咨询内容中个人隐私严格保密。但是，如果存在学生的生命或身体安全遭受损害以及涉及到犯罪行为的可能性时，即使咨询的学生表明不希望告诉任何人，也要出于保护学生的必要性与学校或其他机关共享信息，但应当在咨询利用说明中事前对咨询学生进行易于理解的说明。遇到自杀苗头的紧急咨询时，要认真倾听其陈述，稳定其情绪。在获得同意基础上，转换成声音通话模式，尽可能询问出咨询者姓名和住所，必要时向学校、警察或其他机关通报。可考虑由二名咨询员进行咨询，避免紧急情况时，一名咨询员难以同时与其他机关获取联络的现象。由于咨询员很难获得学生的位置信息，因此，为了避免发生自杀现象，地方政府有必要事先就获取位置信息制定应对要领。SNS欺凌咨询中的学生姓名、学校名称、咨询内容等通讯记录往往属于学生个人信息，各地政府要遵守个人信息保护条例进行严格管理，确保信息安全。对咨询内容的通信记录，按照各地方政府的文书管理条例给予确切保存，保存期间可以考虑设定为5年。学生以及家长基于个人信息保护条例请求公开咨询通讯记录的，有必要给予确切的应对。经过学生同意后不涉及个人信息的咨询通讯记录，可以用来进行研究和分析，以便提高咨询应对能力，但是要慎重研讨如何防止咨询内容泄露致使学生对学校失去信任感等问题。

报告书中还要求考虑到一些学生没有手机，无法借助SNS系统进行咨询这一问题。一方面要进一步强化24小时SOS儿童电话的宣传工作，形成SNS和SOS多种咨询机制供学生选择。另一反面，完善因经济困难而没有手机的学生也能接受咨询的环境，研究怎样的环境完善才具有现实可能性，可以考虑由地方政府在学校教育中导入信息终端，学生可以借用安装有咨询软件的终端设备进行咨询，也可以考虑在特定场所安置共用终端设备供学生使用。

四、对我国的借鉴意义

我国中小学校欺凌事件频繁发生，侵害对象呈现低龄化趋势。校园欺凌侵害了学生的身心健康，影响了安定的教学环境，造成了不良的社会影响。为了治理校园欺凌，我国先后出台了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》《加强中小学生欺凌综合治理方案》等。应当说，我国的校园欺凌治理对策在不断迈向完善，但是，也必须看到在制度建立和运行方面还存在不少问题，特别需要从实效性角度完善制度建设，在此方面，日本校园欺凌预防对策有一定的借鉴价值。

（一）完善我国校园欺凌事件调查制度

日本对重大欺凌事件设置了调查制度，指导调查活动确切展开。我国尚未制定统一的欺凌事件调查规程，缺乏一个高层级的欺凌事件调查制度，调查程序基本上由临时成立的调查组临时确定，这将影响校园欺凌的预防和应对措施的有效实施。因此，有必要根据我国实际情况制定校园欺凌调查规程。

一是确定调查目的。欺凌事件调查直接目的不是为了处分相关责任人员或者惩戒实施欺凌的学生，即不是为了给追究责任和惩戒学生提供定性资料，而是通过调查了解事件背后的原因和发生过程；根据调查结果，分析学校在预防和应对欺凌方面是否存在问题，是否按照国家及学校的规定推进制度的落实，如何确切对受害人进行观护以及对加害人进行教育，是否还存其他欺凌的苗头等。学校根据调查结果，总结经验，分析问题，完善相关对策，防止欺凌事件再次发生。

二是明确调查事件的范围。日本文部科学省要求对重大欺凌事态开展调查，并列举重大事态的类型，而且规定发现了苗头但未造成后果且符合列举类型的亦属重大事态。我国可规定对两类事件进行调查，一类是已经造成一定后果的事件，二是有可能对学生人身权益造成严重侵害的欺凌事件。我国目前对欺凌事件的调查主要针对的是已经造成严重后果且在当地或全国引起关注的事件，调查事件范围窄，且调查目的仅仅是为了追究法律责任，给社会和受害人一个交代。扩大调查事件的范围很有必要，通过对那些一般性后果事件以及有可能造成严重人身损害的事件进行调查，特别有助于学校检验校园欺凌治理措施的落实效果和存在的问题。

三是规定调查组成员的选任。调查组成员的构成必须有助于调查目的的实现，应当由具有不同知识经验的人组成调查组。除了教育行政部门的人员和教师外，还有必要根据事件情况吸收律师、基层法律服务工作者、心理咨询师、社会工作者、人民调解员、精神医学工作者、关心下一代工作委员会工作人员等参与调查活动。不同领域人员参与调查，有助于保护被调查各方的权益、及时对受害人进行心理疏导、确定对加害人的教育方法、缓和受害人与被害人之间的矛盾等。

四是确切利用调查结果。无论调查结果是否界定为欺凌，学校都应当组织教师召开研讨会，研究学校的治理措施存在的问题、欺凌治理组织运作不畅的原因、今后的完善对策等。还要规定调查结果的公布避免泄露个人隐私，尊重学生和家长的意见，确切认定不宜公开的内容。可以考虑建立市、县级别的调查结果网络资料库，通过积累相关信息，为完善校园欺凌治理制度提供理论研究和立法方面的实证资料。

（二）完善我国欺凌救助电话利用机制

我国大多数地方都设置了欺凌救助电话，受理欺凌举报。现实情况是我国欺凌救助电话的功能主要是接受学生和家长的举报，作用非常单一，有必要借鉴日本“SNS欺凌咨询”和“24小时SOS电话”制度，完善我国欺凌救助电话利用机制。

一是各区县建立专门的欺凌救助电话。目前的欺凌救助电话大多设在学校，个别地方也设在市或县。在市县设置统一的欺凌救助电话，有助于增加学生的信任感以及寻求帮助时的安心感，也有利于从整体上积累本地区引发学生身心不安的事件信息，避免信息的碎片化，便于信息的利用和交流。

二是要扩大欺凌救助电话的业务范围。欺凌救助电话除了接受欺凌举报外，还应当为学生提供事态咨询、心理抚慰、解决面临的困惑、消除不良情绪、帮助与学校或其他部门沟通联络等服务。质言之，欺凌救助电话应当是学校治理欺凌机制链条上的一环，是帮助学生解决问题，与学校共享欺凌信息、合力构筑欺凌治理体制的一个制度侧面。学校和教育行政部门要善于利用不同的场合和方法，宣传欺凌救助电话利用机制，让学生了解其作用，提高利用意识。

三是设定电话咨询员的资质。电话咨询员应当为专职，根据当地情况配置人数。应具有心理学、社会学、精神医学等教育背景，能够利用其专业知识迅速、确切地确认学生的心理状态和所处环境情况，分辨学生面临的是欺凌还是一般问题，找出进一步的应对方法等。

四是规定电话咨询员与学校共享信息的方式。电话咨询员除了将已经发生的欺凌事件报告给学校和教育行政部门外，还应当定期与学校教师和管理人员召开校园欺凌信息交流会，向学校教师反馈咨询过程中收集的咨询信息的特点，分析欺凌问题产生的背景，检验学校在治理欺凌方面的不足。让所有的任课教师了解本校校园欺凌信息非常重要，有助于形成人人参与、共同关注校园欺凌治理的局面。

（三）建立我国网络欺凌预防的合作机制

网络欺凌导致校园欺凌形式发生了新的变化，[4]使校园欺凌方式出现新的样态。相比传统欺凌，网络欺凌会给被欺凌者带来更大的伤害，因其可以在任何时间和地点发生，引发了众多的不安因素。[5]日本不仅在校园欺凌定义中明确欺凌行为包括网络欺凌，还注重网络欺凌的预防，特别是在制度构建上，已经迈入利用SNS系统为学生提供欺凌咨询服务的阶段。

我国应当将构建网络欺凌预防机制作为一项紧迫任务，尽快让相关制度浮出水面。由于网络欺凌有独自的特征，仅仅依靠学校和教育行政部门无法达成目的，必须与共青团、公安、网络服务提供者、网站经营者、网络监管等部门合作，通过网络监督结合网络举报方式，尽早发现可能给学生造成身心伤害的欺凌信息，采取适当措施防止网络传播导致事态蔓延，造成恶劣社会影响。网络欺凌预防合作机制重在明确各部门的工作分工和运行模式，确定各部门联动的组织和协调者，确立合理的责任制，避免合作机制仅仅落实在书面而不能有效运行的现象。网络欺凌合作治理需要经费支持，以确保系统技术开发、网络咨询服务、欺凌信息发现和删除、合作单位召开研讨会等工作的顺利开展，在此方面可以借鉴日本国家资金补贴政策，对合作开展网络欺凌治理的单位依据其事业计划落实情况提供政府补贴。