新时代干部容错机制建设的底线与边界

孙丽娟

（华东政法大学 上海 201620）

在全面深化改革背景下，干部创新面临新的挑战，也会带来新的不确定性。习近平总书记指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[1]李克强总理强调：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”[2]以此观之，建立和健全激励机制和容错纠错机制起码具有以下两个重大的现实意义：一是对广大领导干部“大显身手”的积极进取精神起到了激励作用；二是给那些真正想干事、能干成事、勇于创新的领导干部构筑了一道安全防线。

但是，容错机制建设不可能一蹴而就，是一个渐进的过程。在新时代背景下，“功成不必在我、功成必定有我”表明时代伟业是一项艰巨的任务，同时也从一个侧面表明构建容错纠错机制必然是一项复杂的系统工程，因此要以容错机制建设锻造党员干部的新时代精神境界和政治追求，逐步增强干部队伍大任在肩的使命担当和历史责任感。就当前而论，必须将容错机制建设置于中国新时代的伟大实践之中来谋划，立足于全面依法治国的前提要求，坚持底线逻辑，以法治思维和法治方式全面推进。

一、容错机制建设是新时代全面深化改革的有机构成

新时代的干部面临领导全面深化改革开放的重任，迫切需要具备使命担当的时代精神。纵观中国几十年的改革开放，从家庭承包责任制，经济特区的建立，“一国两制”政策的实践，到网上购物、支付宝等“新四大发明”，每一次重大的变革，都是一个持续创新的过程，是新体制对旧体制的创新，期间都充满着各种风险和机遇。可以说，改革的推进就是一个试错过程，结果存在不确定性在所难免。[3]设置容错机制，为干部创造了“勇改革、善创新”的良好氛围，在可容错范围之内为改革者、担当者、实干者卸下了精神包袱，就是给当前勇于突破、敢于创新的变革家吃了一颗“定心丸”。现今我国正处于全面深化改革的攻坚期，面对的是更加复杂的国际国内形势、更加突出的社会矛盾，改革开放需要承担的风险和困难日益加剧，要开放就一定会涉及大胆革新，但“大胆地吃螃蟹”就有可能犯错。因此，容错本质上就是激励改革的机制，为勇于创新的干部开启了第一道“安全阀”，为领导干部拓展了更为宽松的政治空间。[4]

从改革攻坚的角度看，容错机制建设就是给改革者设置大胆创新、勇于实践的一道防线。从经验上判断，改革到了“深水区”至少有四个方面需要容错机制的保障：一是改革官员要承受空前抵触和阻力的风险。所有的“硬骨头”难题都代表改革边际成本的升高，因此需要有容错机制保障改革成本在可控的范围之内，不会影响到这些改革官员的政治前途。从理性角度分析，每一位干部都对自己职业充满预期，如果因为改革风险而影响前途，可能就会出现部分干部为了职务晋升而绕着困难走现象的发生。[5]二是改革对象复杂，既存在“法无规定”的不确定性，也存在旧法“有据”的障碍。比如，重大工程的拆迁问题，官员需要同时面对“维护公共利益”和钉子户“捍卫私有财产”的“于法有据”难局之选择。在这个意义上，改革官员越是积极进取，越是有可能陷入官场是非。[6]三是改革手段选择的风险，尤其是雷厉风行官员偏好使用行政强制手段时，往往会陷入网络舆论“暴力”的漩涡，严重者甚至被人肉搜索或干部家人的正常生活受到干扰。[7]四是改革失败的政治风险需要容错机制的保障。根据管理学的“二八定律”推演，社会效益最大的部分来自于关键少数改革干部的绩效。[8]同理，敢于改革干部的绝大多数努力都存在失败的风险，只要容错纠错机制能够降低失败的成本，就有可能提高改革成功几率。

二、新时代容错机制建设的四大底线

容错纠错机制的设立，是对党员干部在依法创新实践工作中出现的失误的一种制度保障，是以一种宽容的态度为那些“有想法、有能力、有责任、有担当”的干部撑腰鼓劲，为其解决后顾之忧。但是，容错纠错机制并非是将干部所有的“犯错”都无原则地不予追究。《容错纠错实施办法》对容错的原则、适用范围、方式等做出了规定。关于容忍干部犯错的原则，习近平总书记在省部级领导干部的讲话中做了 “三个区分开来”：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试中出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同牟取私利的违纪违法行为区分开来。”[9]从当下中国改革的现实需要来判断，加快建立容错纠错机制需要设定如下四大底线标准：

（一）坚持以现行法律制度为前置条件

容错机制本质上是制度体系的有机构成。改革必须坚持法治思维和法治方式，把纪律底线、法律底线作为前置条件，充分发挥法治的引领和推动作用，完善相关立法工作的协调，确保容错机制在法制范围内运行。容错机制的设置是为了解决一定问题、实现特定的目标而推行的政策，与法律制度相比，它们有着共同的法律渊源，但是一旦二者发生冲突，容错机制必须坚持法律先行的原则。在法治理念中，法律制度是一个国家或地区所有法律和规则的总称，是调节社会规范最有效的手段，是带有强制性的规定。具体来说，容错机制的建立，必须以法律作为蓝本，不能随意突破，坚守法律制度的底线标准，才能真正发挥其鼓励创新、宽容失败的激励作用。

对于容错机制的建立，划分“可容”与“不可容”的界限，[10]实质上是对法律制度的进一步细化，是对法律制度空白的一种填充，是确保容错置于合法范围之内，避免不法分子利用容错机制逃避责任。毕竟，容错机制不是什么错误都可以往里面放的“集装箱”。更重要的是，容错机制的设置主要是要发挥其激励作用，为领导干部敢于实践、勇于创新提供制度保障，充分发挥“狮子型”干部的积极性、创新性，推动容错机制真正落地见效。免责和问责是一个问题的两个方面，在容错机制中将这两个看似不分的两面适当地予以分开，专门设立容错认定的协调机构，在程序上加强容错机制的实施效果，避免将容错与问责混淆起来。除此之外，对典型的容错案例进行宣传，不仅为干部树立榜样，也为后者处理问题提供有价值的经验，让广大干部相信容错机制不是纸面文章。

在法律底线框架下，大体有四层逻辑。第一层是宪法，处于优先地位。它是高于其他法律部门的国家根本大法，在整个法律体系中具有最高的法律效力，其他一般法律都不能与宪法相抵触，因而是容错机制的外部权利依据和根本制度依托。第二层是《公务员法》。这是针对公务员的法律，就公务员的录用、考核、任免、升降、奖励、惩戒等进行了详细的规定，这为容错机制提供了直接依据。第三层是行政法与地方性法规。目前，各地正在致力于构建科学化、法治化、可操作性强的容错纠错机制，多个省份相继出台了容错纠错机制实施办法。例如，北京市 2017年4月出台的《中共北京市委实施〈中国共产党问责条例〉办法》第三章第十六条规定，将领导干部在工作中的失误错误与违法乱纪区分开。广东省2016年12月出台的《广东省党的问责工作实施办法》第二章第十四条对可以免予问责的具体情形进行了详细规定。第四层是政策规定，包括中央和地方政策。目前，各省份都陆续出台了有关容错机制的政策，这些法律法规都是结合本地具体情况详细地规定了容错机制的基本原则、适应范围、实施主体等，为容错机制营造了一个有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围。

（二）坚持以党内法规为首要原则

国有国法、党有党规。习近平总书记指出:“全党必须牢固树立党内法规的崇高理念，并在治党实践中切实运用好党内法规”。[11]党纪严于国法，容错纠错机制的首要原则就是党员干部的行为不能违背党章党规所规定的相关内容。毕竟，容错机制建设的目的是为了激励党员干部创新与改革，因此，容错机制必须以党内法规为界。触犯党纪国法的任何改革行为都是不能容忍的，这是因为党纪国法是一个国家生存发展的保障，是干部不可逾越的红线。尤其是作为领导干部的党员，破坏党纪国法就是触及国家的原则。勇于改革的干部尽管有别于腐败分子的违反党纪国法行为，但是挑战党内法规势必对社会造成严重的负面影响，不能给予试错机会。容错必须坚持党纪国法的底线，严格区分 “合法”与“非法”的界限，坚决以零容忍的态度予以否定。

（三）坚持以政治纪律和政治规矩为基本指导

无规矩不成方圆，政治纪律和政治规矩在我们的工作生活中无处不在。作为一名共产党员不能以改革为借口肆意违反政治纪律和政治规矩。划清容错的可容边界就要将“守纪”与“违规”区分开，以党的政治纪律和政治规矩为底线标准。党的十八大以来，习近平总书记结合国际国内环境的实际情况，全面深化推进改革开放进程，把党的政治纪律和政治规矩提到了前所未有的高度予以重视。[12]党的政治纪律和政治规矩是其他纪律的基础，是所有党员都必须遵守的行为规范，是判断党员党性和忠诚度最重要的尺度，是党的所有纪律中排在最前面的。因此，容错机制的建立，必须不能打破政治纪律和政治规矩的底线。政治纪律和政治规矩要求党员干部在工作中时刻牢记自己的身份与职责，所有的行为都要符合中共党员这个光荣称号，任何时候、任何情况下，都要把讲纪律、守规矩挺在前头，自觉地强化纪律意识和规矩意识，确保在纪律范围之内行事。确定以政治纪律和政治规矩为容错机制的边界，也就是在根本上保证党员干部手握戒尺，而举有所虑、行有所止。

（四）坚持以不得干预重大事项制度为基本遵循

借改革之名、行插手干预重大事项之实，这不是容错机制的宽容范畴。我们党对此已经制定了相关的党内法规加以规范，列举了领导干部不能插手干预的负面清单。超越权利行使职权必将造成政治生态的混乱，严重会危及党和国家的安全。因此，容错机制边界的界定，就是把干部可以原谅的错与不可饶恕的错分开，严格将干部的行为限定在制度之内，遵循领导干部插手干预重大事项记录制度，有效践行“把权力关进笼子里”。对于容错机制而言，“容”与“不容”的边界正是要划分的如此具体才能真正发挥其作用。

三、“警示”与“激励”并举，完善干部容错机制建设

容错机制真正的目的，是激励领导干部改革创新的“内驱动力”，同时也是对腐败犯罪等违法行为的“警示”，不能简单地将容错机制当做“收纳箱”，什么错误都往里“放”。划清容错机制“容”与“不容”的边界对于我国进一步改革开放具有重要的现实意义，也是干部干事创业的“负面清单”，充分彰显底线的激励与约束双重作用。

首先，以“容”与“不容”为界限，对“为官不为”做出警示，对边界内的改革行为加以激励。当前，改革进入深水区，出现了一些得过且过、懒政怠政等“为官不为”的消极现象。容错机制的设置，就是为了解决领导干部中“想为能为善为而不敢为”的问题，划清容错机制的界限则是为了激励引导广大领导干部主动作为、积极作为。为此，需要在全面贯彻习近平总书记“二十字”用人标准的基础上，注重把敢于担当、敢于负责、敢于创新、敢于突破的领导干部用起来，注重把想干事、能干事、会干事、善干事的干部用起来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，为“有勇气、有实力、有责任、有担当”的领导干部撑腰鼓劲。

其次，以“容”与“不容”为界限，对恶化政治环境的行为做出警示，对优化政治环境的干部担当加以激励。在当前改革触及“硬骨头”的形势下，不担当、不作为、懒作为、慢作为的懒政之风，实质是变相腐败，是恶化政治生态的消极表现，其危害性之大不容小觑。[13]所以，当前急需列举正风肃纪的“负面清单”，从根本上破除顽疾，进一步细化和规范各级党员干部的职权范围，在用好权力的同时敢于挣脱束缚大胆创新。厘清党员干部容错的免责界限及不予容错免责的底线，从根本上为干部干事改革创新提供良好的政治环境。但是，在改革创新事业中，干部总会遇到史无前例的经验可以遵循的情况，以及在一些如群体性事件、自然灾害、危及生命等紧急情况下，领导干部必须立刻作出抉择的风险。明确容错的边界，在激励与约束双层机制上增加了干部干事的自主决定权，既消除了干部瞻前顾后、犹豫不决、怕出错、怕问责的后顾之忧，又在一定程度上遏制了事态扩大化发展，增加干部干事的积极性、创造性。

再次，以“容”与“不容”为界限，以政治建设为引领，对懒政惰政提出警示，对积极创新行为予以激励，激活基层党建不断创新方式方法的活力。党的十八大以来，习近平总书记围绕党的建设根本问题，创造性地提出了一系列新思想新观念新论断。其中，关于基层党建工作的重要讲话和指示精神，在落实上需要创新工作方式方法。在划清容错机制的可“容”边界内，基层党员干部积极推进基层党组织建设，贯彻党的决定，有助于提高党的建设质量。换言之，基层干部是推动党建工作的主力军，是带领基层群众实现目标任务的牵引者，是促进基层事业全面发展的引领者，是党的事业的骨干力量，只要能够在容错的边界内不断创新、勇于进取，就能够促进党的事业全面顺利开展。

四、总结

新时代的改革已经进入攻坚期，每前进一步都可能面临新的不确定性。这对于处于改革前沿阵地的领导干部而言，既是政治机遇又是发展的挑战。干部容错机制建设能够为改革创新提供制度保障，如果没有约束也可能带来新的不确定性。底线思维是容错机制建设的必要前提，其中，“容”的底线是为了达到激励干部勇于担当作为，而“不容”的底线则是给各种不利于改革发展的干部行为设置警示。新时代的征程仅处于起步阶段，广大干部任重道远，容错机制建设同样任重道远。