京津冀协同发展中的府际关系问题对策研究

王 欣 赵 雪

（唐山师范学院 河北·唐山 063000）

推进京津冀协同发展战略是以习近平同志为核心的党中央在新时代做出的一项重大决策部署，是习近平京津冀协同发展思想的重要体现，也是我国全方位开创经济社会发展的“创新之源、动力之源、活力之源”。该战略实施五年来，府际合作协同创新硕果累累，但同时也显露出府际关系中存在着问题。目前，我国府际关系呈现出法治化、制度化和网络化的趋势，随着“五位一体”总体布局的全面推进，地方政府间的合作治理与创新将会进一步推动我国府际关系的不断深化。

一、新征程协同发展中取得的阶段性重要成果

（一）产业协同发展

党的十九大以来，京津冀协同立足发展定位，深化产业分工与产业对接，“腾笼换鸟”促进产业转型升级效果显著。在产业疏解和承接的过程中有效促进人口的调控，北京人口压力初步得到缓解。合理配置区域产业布局,打造一体化现代交通网络，为产业协同提供了便捷服务。2014-2016年，天津引进京、冀企业项目达4865 个，累计到位资金5226.7 亿元；天津未来科技城累计落户北京重点产业化项目27 个，协议投资总额约433 亿元。河北省印发《关于加快推进科技创新与改革的意见》等措施，重点打造北京新机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区等11 个省级和53 个市级重点承接平台。[1]通过数据总结出京津冀在产业协同发展新征程中表现出新的特点：北京“减肥塑形提高质量”，产业结构迈向国际化高精尖水准；天津“增强体魄集聚能量”，促进先进制造业和现代服务水平快速发展；河北省“加强锻炼补充营养”，促进产业结构进一步优化升级，最终实现三省市产业协同创新，精准对接，长效合作，达到共赢。

（二）创新协同发展

在创新协同方面，据统计显示，2005-2016年京津冀地区不断加大创新投入力度，2016年研发经费投入强度不断增加，近三年来投入始终保持在3%以上水平。分省市看，2016年京津冀三地研发经费投入强度分别为5.78%、3%和1.2%。纵观两市一省，北京市的研发经费投入强度最高，但天津和河北正在逐渐缩小和北京市的差距，尤其是河北省的追赶速度在不断加快。在国家创新驱动发展战略和政策的推动下，三地共同签署了《京津冀科协全面合作意见书》。启动建设京津冀大数据综合试验区，加强三地大数据产业对接，初步形成了张家口、承德、廊坊、秦皇岛、石家庄5 个大数据产业基地。尤其是党的十九大以后，京津冀协同发展新征程中，创新协同更是成果显著：据新华社报道，2018年上半年京津冀三地实现地区生产总产值突破4 万亿元，这都源于三地创新协同注入的新动能，经济质量也进一步提升。

（三）生态环境治理协同发展

首先，京津冀节能减排成效明显。按照三地生态环境保护规划，京津冀污染联防联控联治和生态共建共管共享工作不断加强并签署了合作框架协议，能源消耗强度显著降低。从二氧化硫排放来看，据统计2016年京津冀三地较2013年分别下降了69.64%、74.5%、45.09%。其次，京津冀及周边联合攻坚改善空气质量。近年来三地环保部门加强环境执法联动，强力实施“蓝天行动”，重点整治“散乱污”企业、煤烟型污染、面源污染等，依据“大气十条”考核监督京津冀大气污染传输通道城市。分省市看，2016年京津冀三地人均城市绿地面积分别为37.79平方米、21.38 平方米、11.44 平方米，较 2013年分别增长了 19.19%、35.69%、10.27%。[2]

二、新征程京津冀府际关系存在问题

京津冀协同发展过程中在经济、政治、文化、社会、生态各个方面都取得了显著成就，在协同中发展，在协同中创新。三省市政府相互配合、相互合作，为进一步提升合作水平做了很多工作，但是在发展的过程中府际关系也存在一定问题。

（一）京津冀“依附性府际关系”愈发突出

京津冀区域产业结构相似，核心产业对经济的贡献比例大体相当，协调整合各产业分工困难。如果政府间关系属于竞争性质，那么这种竞争属性就会割裂整体协调的市场，进而导致整体区域资源的浪费，这对于京津冀整体区域的发展是非常不利的。从经济、政治、文化等多方面来看，北京在京津冀地区中各项都占绝对优势，河北和天津被动的成为北京的附属。由于北京的虹吸效应使得资金、人才、技术等生产要素更多的流向北京，加剧北京与天津之间长期的竞争；相对而言，河北对北京的依赖程度要高于天津对北京的依赖程度。京津冀产业转移过程中不断加剧区域间经济发展的分化，形成了地方政府间相互“依附”的关系。这种方式必然会带来府际关系中越来越多的表现为依附性府际关系，从而使府际关系表现出不平等的现象，这给公开公平的区域协同发展带来不小的风险[3]。

（二）京津冀“府际利益博弈”易引发协同失效

自改革开放以来，中央政府对地方政府进行了大量的权力下放。地方政府已经开始有更多的争取利益的机会，这对当地经济的迅速发展起到了巨大的推动作用。各地方政府之间的这种经济竞争在推动经济发展的同时也导致了城市生态环境的日益恶化。河北省作为中国最大的钢铁生产大省，地方政府在追逐经济利益最大化的同时，缺乏对投资绿色环保产业和传统产业技术改造的制度激励和创新意愿。雾霾治理是一种跨越两级或更多级政府管理的公共产品，需要各级政府共同协调管理。但是，由于目前北京、天津和河北三地政府的级别和地位不对等，导致对雾霾协同管理的权力相对分散。因此，京津冀三地政府间对于雾霾治理的合作将不可避免地遇到诸多问题，京津冀三地政府的合作治理将很难见到协同治理机制的出现。

（三）京津冀“府际信任关系”存在危机

信任在组织间的协调合作中有着重要的分量，是组织间互动中不可或缺的一环。我国的横向政府间关系有两种信任：一种是政府间双边合作的信任，另一种是政府间多边合作的信任。而政府间多边合作的一个最终结果就是建立起完善的政府网络。“如果价格竞争是市场的核心协调机制，行政命令是层级的核心机制，那么信任与合作就是网络的核心机制”[4]相比较而言，横向信任在政府间合作中的作用比垂直信任更为重要。相互信任才是伙伴之间合作基础，这种政府通过双边或多边合作形成关系网络，在相互信任的基础上达成协同治理的机制是与官僚制的政府体系有着明显的区别。京津冀协同发展过程中难免会因为地方政府的自身利益进行博弈，并出现信任危机，这是横向政府间关系良性循环发展的梗阻，必然会形成阻碍京津冀协同发展的压力，进而导致京津冀协同发展步伐缓慢，府际合作缺失信任而告终。

三、京津冀府际关系和谐发展的对策建议

（一）完善府际关系的制度环境

目前各地方政府关系发展中的制度环境建设问题是一个普遍问题。在协调区域发展的过程中，对于新常态下制度环境的构建与完善是十分重要和必要的。当务之急是要加快地方政府职能的转变，构建社会主义市场经济条件下负责、高效的服务型政府。

首先，京津冀地方政府需要做到以下几点：第一，加快推进经济体制改革，进行政企分离，避免政府过多地干预市场经济，优化资源配置。政府重点发挥平衡各方利益方面的作用，“利用自身的制度优势，消除市场、个人和社会在区域经济一体化过程中产生的各类治理失灵现象，通过公领域、私领域和第三领域之间明晰边界与均衡制衡，达到各类组织、各种权力之间的动态化均势”。[5]第二，地方政府要发挥其“政策制定者”和“监管者”主体作用，增强宏观区域战略规划能力，即在社会主义市场经济的基础上，充分发挥宏观调控的职能，制定符合区域经济协调发展的战略设计。加强对不利于区域协调发展过程中的立法、执法政策问题的处理，对区域经济协调发展进程中的恶性竞争进行监督、整顿。第三，各地方政府要充分发挥其公共服务职能，加强道路交通、教育、医疗以及娱乐通信等基础设施服务，同时向公众提供区域协同发展过程中的各类信息服务。

其次，京津冀地方政府要不断坚持制定和完善的相应法律法规。破除阻碍区域经济协同合作的旧有政策体系，制定和完善户籍、医疗、住房等有利于区域协同发展的法律法规。加强政府间沟通协作，建立起连贯的政策体系架构。同时，相关政策要有侧重地向招商引资、技术引进等方面进行倾斜，营造区域之间无差异发展环境氛围。

最后，京津冀地方政府还应重视区域发展过程中信用体系的建立。个人信用是基础，企业信用是关键，政府信用是核心，三者结合便可奠定整个区域的信誉之基。地方政府的信用会极大影响本区域内个人和企业信用的水平，并对整个地区的信誉体系产生非常重要的影响。要建立相应的层级信用体系，通过设定合理的检验标准，将信用评估纳入政府绩效考核，以促进地方政府间的互信，实现合作共赢[6]。

（二）树立府际关系合作的共赢理念

建立协作共赢的发展理念，实现区域协调发展，首先要消除以自身利益为中心的“独赢”思想，树立“协作共赢”的发展理念。在保证区域间共同利益的基础上，可以适当的牺牲“小我”，成全区域协调发展的大局，最终促进区域间良性的竞争与合作。同时也要关注良性竞争中的利益博弈，以实现区域利益最大化。根据交易成本理论，当区域之间形成一种相互信任的关系时，就可以最小化甚至避免交换过程中的投机行为。在地方政府沟通互动过程中，当存在这种良好的信任关系时，这种信任关系便会形成政府间协商、谈判和共同治理的机制，进而降低沟通成本[7]。

（三）构建协同创新府际关系的机制

首先，我们要在该区域内建立利益共享机制。利益共享机制是指中央政府通过宏观调控，调整相关政策。一方面，地方政府与中央政府共同分享所获利益，另一方面，不同地区间要根据实际情况对不同产业所获得的利益进行合理的分配共享。而利益补偿机制是指在遵守相关制度规范的前提下，通过利益流转，对不同地区之间的利益进行优化合理的分配。“共享”的终极目标是实现共同繁荣，实现区域一体化和区域协调发展。比如，通过这种利益共享机制，可以增强并完善京津冀三地各地方政府的税收体系。形成以中央税收为中心，地方主要税种为依托的税收分配机制，提高地方政府的宏观调控能力。因此，利益共享机制，是新常态下京津冀地方政府间协同发展所需要的较好的合作机制[8]。

其次，必须建立和完善该地区内部的信息交流机制。政府间的沟通交流不畅将直接影响区域间协调能力。第一，政策是政府间信息交流沟通的重要桥梁，要敢于打破行政界限，制定具有正式法律效力的跨区域规范性文件。第二，通过建立政府官方信息网这一网络信息交互平台，实现政府政务的公开透明。例如，京津冀区域发展相关部门的网站建设将在未来的发展过程中及时更新政策规划、建设进度，工作信息等方面信息，不断提升公众对于相关信息的关注度，进而实现信息资源的共享，提升协同治理效率，降低沟通成本，抢占更多发展先机。加强京津冀区域共享信息数据库的建设，为不同层次客户提供相应的数据需求服务，拓展开发信息资源。