我国构建法官豁免权制度的必要性分析——以司法责任终身制为语境

唐海山,赵杰宏

(1.江苏省常熟市人民法院,江苏 常熟 215500;2.常熟理工学院,江苏 常熟 215500)

为了避免更多的冤假错案发生,中央有关部门出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。该意见明确了法官办案终身负责制,也就是我们所说的司法责任终身制。然而最近几年以来,我国不断有法官因“办错案”被追究责任。在当前我国社会纠纷日益复杂化、普遍化的背景下,在法官面临的办案压力日益增大、承担的义务和责任日益沉重的形势下,能否借鉴国外法官豁免权制度,在我国建立起法官豁免制度,从而保障法官独立审判,公正司法?如果建立法官豁免权制度,该制度与法官办案终身负责制度是否存在冲突?这就是本文所要思考的。

一、法官豁免权立法例考证

法官豁免制度的实践来源于英国。[1]在法制发展的历史中,法官豁免权制度,在保障西方司法独立、维护法治权威上发挥了重要作用。虽然我国学者关于法官豁免权或法官豁免责任的定义表述不一,但内涵是一致的,即法官豁免权的内涵是法官在行使司法权过程中,法官对其行为所产生的后果,拥有被豁免的权利。具体来讲法官豁免权,是指法官对于自己在司法审判过程中依法实施的行为、发表的言论和判决的结果,享有不受指控、处分或法律追究的权利。[2]

(一)法官豁免权在英美法系

1.英国的法官豁免权制度。法官豁免权制度在英国的产生和发展具有一定历史背景。英国法官豁免制度的建立与近代资产阶级革命具有关联性。近代资产阶级革命者以自由、民主思想为武器与封建专制王权作斗争,从而确立法官豁免权制度。具体来说,1688年发生光荣革命后,威廉三世进行了改革,通过1701年的《王位继承法》、1760年的《乔治三世法》确立了法官的职业身份保障制度。到近现代后,通过诸如1876年的《上诉管辖法》和1981年的《最高法院法》,英国法律明确了法官只要具备行为良好的条件就应该被留任,其职权免除必须是基于议会的合法理由。在此基础上,英国构建起了法官豁免权制度。[3]

同时,基于法官独立的原则,法官在司法过程中任何行为和任何言论均享有完全的豁免权,即使是恶意行为也是如此。甚至下级法院的法官,在民事诉讼中越权也享有豁免权。同时,英国还设立了刑事案件复查委员会,专门接受调查已经生效的刑事案件。复查委员会如认为裁判确有错误,就把案件提交刑事上诉法院审理。但是，即使案件有改判和给予赔偿的,都不会与原审法官的业绩或奖惩挂钩,更不会追究原审法官的民事或刑事责任。[4]因此,可以说,英国的法官豁免是一种绝对的豁免。这种绝对豁免包括了行为和言论均豁免,豁免范围及于民事责任和刑事责任。

2.美国的法官豁免权制度。美国最高联邦法院是在南北战争后开始考虑司法豁免问题,是通过Randall v. Brigham和Bradley v. Fisher案两个判例确认了法官享有司法豁免权。根据判例确定的司法豁免原则,只要法官没有在“明显缺乏司法管辖权”的情况下行事,即使法官采取的行为是“错误的,恶意做出的,或者是超越其权限的”,法官就应该享有责任豁免,而不能被追究民事或者刑事责任。美国的法官也即享有责任豁免权,并且这种豁免也是包括了法官在具有管辖权案件中的言论和行为。

美国的法官豁免权制度在内容上分为具有职业保障性的民事豁免与具有人身保障性的刑事豁免。值得我们注意的是,从一开始,美国就不是所有的州都坚持绝对的豁免。该国的法官豁免权制度经历由绝对豁免向相对豁免的转变。19世纪后期,约有一半的州法院法官的恶意司法行为己经成为豁免的例外。联邦法院对相对豁免主义的正式确认始于1984年Pulliam v. Allen中的判决。联邦法院通过该案例,重新确定了法官豁免的范围或界限。法官豁免的例外包括:法官的行政行为等非司法行为,明显超出管辖权的行为或明知没有管辖权而故意实施的行为等等。在刑事豁免上,因美国存在弹劾制度,故美国法官的刑事豁免只具有暂时性和程序性的特点。[5]由此可见,美国现在坚持的是法官相对豁免原则,这种相对原则将法官的非司法行为排除在外,但是言论没有限制,在主观上也要求法官非恶意、非故意。

(二)法官豁免权制度在大陆法系

1.德国的法官豁免权制度。《德国民法典》第八百三十九条第二款规定了作为特定公务员法官的承担责任之情形:法官在履行作出司法判决的义务时,只有违背义务的行为严重到以犯罪进行评价之时,方对损失承担赔偿责任。同时《德国联邦宪法法院法》中，规定了涉及刑事违法的法官责任程序:“先惩戒后弹劾”或者“先弹劾后惩戒”。[6]德国追究法官因职务犯罪行为而引起的刑事责任,既可通过国家政治机构做出决定的弹劾程序,也可通过惩戒法院的惩戒程序。从德国规定来看,德国法官豁免权制度具有如下特点:一是相对豁免,法官对其因故意或过失构成犯罪时不能得到豁免,且这种豁免仅是民事赔偿责任上的豁免,法官不具有刑事豁免权;二是法官豁免只能是针对法官的职务行为,不包括言论;三是法官的职务行为未能被刑法作有罪评价。

2.日本的法官豁免权制度。日本《宪法》第七十八条规定:“法官除依审判决定因身心故障不能执行职务者外,非经正式弹劾不能罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关施行”。《法院组织法》第四十九条规定:“裁判官违背职务上的义务,懈怠职责,有愧于职位时,依法律规定,以裁判惩戒之”。《宪法》第六十四条规定:“国会为裁判受罢免追诉的法官,设弹劾法院,以两院议员组成之”。由此可见以下几点:一是日本法官非经正式弹劾,不得被罢免;二是法官被罢免只能在于其违背了自己职权义务,不仅犯罪行为要被惩戒,影响法官职位权威的非犯罪行为也要被惩戒;三是法官只有在其主观上存在过错的情形下才能被追究;四是对法官的惩戒,专设弹劾法院,不得由行政机关进行。所以,日本的法官豁免也是一种相对豁免。

3.意大利的法官豁免权制度。意大利,曾经赋予了法官豁免权,但是20世纪90年代就是否取消法官豁免权产生过激烈争议。最终的结果是追究法官民事责任的法律于1988年4月正式生效,该法律的合宪性经意大利宪法法院审查,被作出肯定其合法性的决定。但是，意大利在此之后以法律条文的形式明确规定了法官承担民事责任的两种形式:一是法官在从事职务行为的过程中,违背义务构成犯罪;此时受害人可以选择通过民事诉讼程序或刑事附带民事诉讼程序向法官或国家提起赔偿的诉求。二是如果法官违法从事职务的行为不构成犯罪,则受害人只能向国家提起索赔之诉,无权起诉法官。但是国家在赔偿后可以向法官进行追偿,这种追偿的限度取决于法官主观上是否故意。法官的违法行为主要表现为:主观恶意、严重失误、拒绝司法。意大利的规定反映出了该国法官豁免制度的特征:一是没有刑事豁免权;二是从消极层面确立了法官民事豁免的范围,但要求法官主观上有重大过错。

(三)对各立法例构建法官豁免权制度的思考

1.法官豁免是出于西方国家司法独立,且服务于司法独立,终极价值是为了司法公正。法官豁免制度起源于英国创设法官豁免制度的历史背景即为封建国王将自己的意志强加于法官,干扰了司法活动的正常运行,近代资产阶级革命者进而与国王进行抗争。资产阶级革命者追求的是一种司法独立价值,确保法官可以独立行使裁判权,从而保证司法公正的实现。也就是说,创设法官豁免权制度就是要赋予法官在行使职权时享有一定的自由,法官完全可以按照法律规定,自由认知、自由裁判,整个过程不受外界力量的干扰。西方国家实行“三权分立”的政治体制,司法权是三权中重要一权。法官是行使司法权的主体,因此法官在整个社会治理结构中占据着不可替代的重要地位,社会正义的实现、司法公正的实现唯有靠法官来捍卫。因此,保障法官自由、独立行使司法权对司法权威的维护、司法公正的实现具有重要意义,而法官豁免权制度正好能够为法官提供这种保障。所以笔者认为法官豁免权制度的终极价值是为了司法公正。

2.法官豁免权仅是针对法官职务行为产生后果的豁免。从各立法例来看,法官豁免仅限于法官履行职权的行为,即职务行为。法官因其他行为而违反法律的,必然逃脱不了法律的制裁。这是因为每一个具体的法官具有双重身份,他既是代表国家行驶司法权的公职人员,又是与其他公民无差异的普通社会民众。而法官豁免权制度是一种职业保障体制,它仅为法官作为法官时提供职业保障,但法官一旦回归到普通社会民众时,他的行为仅能代表其个人。因此，如果此时的他违反了国家的法律,他应当与其他公民一样“法律面前人人平等”。

3.相对豁免是当今国际社会主流的法官豁免原则。从各立法例来看,仅有英国是采取绝对豁免原则。虽然大部分学者认为美国也采绝对豁免原则,但事实上并非如此。在大陆法系,相对豁免成为一种惯例。从相对豁免制度来看,法官被追究民事或者刑事责任的前提是法官主观上出现恶意、故意或者重大过错。如果我们一味强调法官豁免而不区分其主观状态,极易可能走进违背法官豁免权制度建立初衷的死胡同。法官豁免权制度不仅是一种职业保障机制,更是为了抵制外界干扰,确保法官独立、中立办案,实现司法公正。但是如果赋予法官绝对豁免权,则极有可能使得法官利用职权谋取不正当利益,也极有可能使得法官因为有“尚方宝剑”在手而故意懈怠、行使职权,破坏司法公正。这在我国法官素质尚待提高的国情下,更极有可能发生此两种情形。所以，笔者认为采取相对豁免是符合司法本质要求的,我国今后在构建法官豁免权制度时,也应顺应国际司法发展潮流。

二、司法责任终身制与法官豁免权制度并不冲突

(一)司法责任终身制的价值取向

司法责任终身制最直接的构建是为了避免更多的冤假错案发生。中央是希望通过加大司法者的责任约束进而提醒司法者认真司法、正确司法。因此该责任制是直接针对司法者,对于法院系统而言就是针对法官。也就是说,对法官来说,司法责任终身制的构建就是为了促使法官正确行使审判权,避免冤假错案。这样做的终极目标为了保障司法权威,实现司法公正。这点与法官豁免权制度异曲同工。

(二)司法责任终身制与法官豁免权制度并不矛盾

不仅从终极价值上,法官豁免权制度不排斥司法责任终身负责制;从二者制度的设计细节上而言,法官豁免权制度与司法责任终身负责制也不矛盾:司法责任终身制追究的前提是法官办错案,检察官办错案,如果司法者所办案件不被认定为错案,则司法责任终身制就没有实际个案意义。对于法官豁免权制度而言,按照国际通例,法官被豁免并非绝对豁免,法官对其因恶意司法、故意违法而造成的错案依然不能被豁免。除此之外,法官的办案行为应当被豁免,哪怕这种行为具有一定的瑕疵。所以，不管是司法责任终身制还是法官豁免权制度,二者在“错案”上存在交集,故该二项制度的运行不会产生矛盾,是可以并存的。

(三)法官豁免权制度是司法责任终身制的补充

法官豁免不是意味着法官不需要被监督,豁免也不是绝对的豁免,对于不能豁免的责任依然需要被追究,而且应当是终身追究。这正好回到了司法责任终身制的轨道上来了。所以，笔者认为法官豁免权制度也是司法责任终身制的补充。当然这也就是要求我们在构建法官豁免权制度时,应当充分考虑到我国国情,顺应国际司法发展的潮流,对法官豁免权制度进行改良,建立起符合我国国情的法官豁免权制度。

三、我国司法改革中建立法官豁免权制度的必要性

(一)我国司法改革的进程需要建立法官职业保障制度

司法改革强化了法官责任,亟需构建法官职业保障机制。从中央的精神来看,今后将强化法官独立行使审判权。强化独立行使审判权一方面是赋予了法官更大的自由和权力,另一方面也对法官提出了更高要求,强化了法官的义务和责任。法官承担着维护社会正义的最后一道防线的任务,其工作行为及结果明显不同于其他政府行为,它关系着社会畸形的矫正,因此法官的历史使命重大。另一方面,由于我国人情社会的色彩浓重,外界力量干扰司法已经形成惯性。所以,一时间内恐怕难以真正实现法官独立审判,而法官也极易继续受到外界干扰。不管是义务和责任的强化还是外界干扰司法的惯性,都会给法官带来自我恐惧,极易担心自己行使职权的行为可能对其自身造成的损害。因此，我们要确保法官在独立行使审判权时无需顾虑自身利益的受损,就像“原英国上诉法院法官丹宁勋爵所说的那样:法官绝不能一边用颤抖的手指翻动着法条,一边自问假如他那样做,他是否要负赔偿损害的责任”。[7]如果法官在自身利益得不到充分保障的情况下,我们却一味要求其喊出为公正司法献身的号召恐怕就只能成为空口号了。因此,在司法改革的大潮中,为法官建立职业保障机制就显得迫在眉睫了。法官豁免制度不仅能为法官提供职业保障,同时也能抵制外界的干扰,确保法官独立行使职权,维护司法公正。所以构建法官豁免权制度也就顺应了我国司法改革的历史潮流的要求。

(二)现有法官错案追究制不适应司法改革的需要

1.现行法官错案制度的问题。法官错案追究制度并不是我国所创,早在古罗马时期,法官错案追究制度就已经建立起来了。在古罗马初期,当时甚至允许不服判决的当事人同法官决斗。罗马帝政之后设立了上诉制度,一旦胜诉,原审法官多受到刑事处分。[8]我国现行法官错案追究制度是从上个世纪90年代开始建立并不断发展起来的。最高人民法院1998年9月3日公布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,这标志着我国法官错案追究制度正式建立。从最高院的规定来看,我国法官错案追究制度的基本含义是对法官行使司法职权办理的错案进行责任追究。法官错案追究制度在我国司法实践中发挥了一定的积极作用,特别是对抑制司法腐败,提升司法水平上发挥重要作用,但是在实践中,该制度所受到的诟病也越来越多。首先,现有错案追究制度重在“追究”。一旦法官所承办的案件被认定为错案后,法官将极有可能被追究相关责任。一旦被追究责任,法官晋升空间、收入待遇都会受到影响。这很容易使得法官在行使职权中想方设法采取“趋利避害”措施,包括尽量少办案、提前与二审法官进行沟通协调,避免其所办案件被定性为错案,避免被追究。这样的博弈过程中不仅不能解决“案多人少”的困境,还极可能产生新的司法腐败、司法不公。其次,错案追究制度重在评价法官行为的“结果”。所为错案,是对法官办案结果的定性。由于案件承办结果会受到很多外在因素和内在因素的综合影响,“错案”不一定全是法官的责任。过于强调对结案结果的定性,实际上也是强调了实体正义、忽略程序正义。所以对法官责任的追究,更应该在于考察其行为本身是否存在瑕疵。

2.法官错案追究制不符合司法改革需要。正由于法官错案追究制度存在上述的问题,所以其并不符合司法改革的需要。因为按照司法改革的要求,法官独立行使审判权必须得以保证,通过审判权独立的行驶,排除外界干扰,进而实现司法公正。但是,正如上文所述,现行的错案追究制度并不能保证法官独立行使审判权,不能保证司法公正,反而可能会走向相反方向。另一方面,错案追究制度只重在考查法官行为结果,而不是重在纠错,这使得通过司法实现正义的目标被忽略,司法的价值被错位。这些与司法改革的目标是相违背的。所以法官错案追究制度不符合司法改革需要。

3、以法官豁免制度代替法官错案追究制也是必要的。我国司法改革的走向必将要实现法官职业化、专业化,这在一定程度上是会强化法官的功能,同时也强化了法官的义务和责任。在此背景下,如果我们还是重在追究法官责任,则会导致法官无法“安心司法”,无法发挥其应当发挥的功能。相反,如果我们赋予了法官豁免权,则法官在行使职权的过程中将不会存在“后顾之忧”,其才可能真正独立行使职权,排除外界干扰,只服从于法律。这对司法改革所要求的实现公正来讲是利好。同时法官豁免权也使得法官对其行使职权的行为进行重视,而不是对行为后果进行重视。法官一旦重视了自身行为,整个司法活动的程序也就可以得到保证。对程序的重视是现代法治发展的方向,这对于至今仍将实体正义重于程序正义我国来说,无疑将会推动整个国家法治进程。所以,以法官豁免权制度代替法官错案追究制度体现了司法改革的要求。

四、我国法官豁免权制度的具体构建

(一)构建我国法官豁免权制度应当注意的问题

1.西方国家关于法官豁免制度的发展经验应当值得借鉴。法官豁免权制度在实现司法公正、维护法律权威方面功不可没。从英国开始构建法官豁免权制度以来,西方国家的法官豁免权制度的发展也经历了很长历史时期,也进行了不少探索,应该说这些国家在此方面已经积累了一定的经验。司法的大规律应该是全球一致的,所以西方国家在构建法官豁免权制度的过程中所积累的丰富经验是值得我们国家借鉴的。我们不能因强调构建有中国特色的社会主义法治体系而排斥西方国家在司法改革进程中已获得先进经验。

2.应当充分考虑到我国司法国情。法律制度移植是一国借鉴他国现有制度,建立自己国内法律制度的一项重要有效方法。但是法律是一种社会文化,它具有很强的地域性、民族性。因此,我们不能简单地将一国先进法律制度移植到我们国家,我们必须对外国法律制度进行“扬弃”。这里所称的“扬弃”其实就是要求我们要充分考虑本国国情、文化传统、民族心理,在此基础上建立适合自己国家的法律制度。对待法官豁免权制度,我们也应当采取这种态度。我们必须要考虑我国具体的司法运行环境,我们所建立起来的法官豁免权制度一定要适应我国司法环境的要求。

3.完善整个法官职业保障体系。法官豁免权制度只是法官职业保障体系中一项制度,它只是从责任角度解决了法官心理障碍,但是其并不能全方位为法官提供职业保障。因此,完善法官职业保障体系,不仅要构建法官豁免权制度,还应完善法官人才的培养机制、薪酬待遇和退休机制、内部监督机制等。只有不同维度的保障制度相互配合,才能真正对法官起到保障作用,真正使法官“无忧无虑”、“无牵无挂”,全身心投入到矫正社会正义中去。

(二)我国的法官豁免权制度的具体构建

在借鉴国外立法经验和充分考虑我国司法环境的基础上,笔者认为我国的法官豁免权制度应当如下构建:

1.立法的位阶是《宪法》加《法官法》。从国外来看,法官豁免权制度大都是规定于法律之中,即使在英美法系的英国也不例外。而我国现有法律规定中未明确规定有该项制度,最类似于该制度的规定也只是出现在最高人民法院的内部规定中,其位阶很低,无法抗衡检察机关,不能真正起到豁免法官的作用。因此,笔者认为我国将来构建法官豁免权制度,必须将其规定于法律之中。最理想的是规定于国家根本大法《宪法》中,如果不能实现这一梦想,我们也可以在《宪法》中作原则性规定,然后再通过《法官法》进行细化规定,采用《宪法》加《法官法》模式。只有这样才能提升法官豁免权制度的普世价值,真正发挥其功能。

2.应当遵循的原则是构建相对豁免制度。法官享有豁免权的同时也不能免除其接受监督的义务以及因故意违法而应受惩罚的义务。再加上我国法官数量众多,人员参差不齐,法官恶意行使职权、故意违法行为屡见不鲜,所以我们国家也应当构建相对豁免权制度。具体来讲,法官正常行使职权,侵犯受害人权益的,即使主观上存在一定过错、办错案件、造成一定的后果,其也不应当承担责任,得以豁免。但是如果法官恶意司法、故意违法,则对其侵犯受害人权益的行为应当承担相应责任。也就是说,我国法官主观恶意行使职权的行为和故意违法行使职权的行为不能得到豁免,其它行使职权的行为均应得以豁免。《法官法》第十一章规定的惩戒制度、《国家赔偿法》第三章规定的刑事赔偿制度中,法官需要被处分、接受惩罚，彼时候追偿的情形均是法官主观恶意、故意状态。

3.豁免的范围是民事豁免、刑事豁免,还应加上行政豁免。国外有的国家将豁免范围仅限于民事赔偿责任的豁免,有的国家将豁免范围限于民事赔偿责任、刑事责任,但民事赔偿责任的豁免是通例。笔者认为,我国法官的豁免范围应当同时及于民事赔偿责任、刑事责任、行政责任。民事赔偿责任和刑事责任的豁免很好理解。问题是行政责任为什么也要被豁免?这是因为我国的法院系统内部其实是一种行政领导体制:院长领导庭长,庭长再领导法官;二线管理部门领导管理一线业务部门。法官的晋升受到了领导者的制约。而法院系统内部又确实存在领导者干扰法官独立行使职权的情形,如果法官不能服从领导的意志,其极可能受到一定的行政处分(包括显性和隐性)。所以法官出于趋利避害的考虑,极可能违背法律和良心,不独立地行使司法职权,影响了司法公正的实现。所以让法官因行使职权行为免于行政处分也非常重要,故行政责任也应当归属于法官豁免权制度之中。

4.豁免权的对象是法官的豁免行为只能限于职务行为。法官不仅是法官,更是社会普通民众,其不仅要代表国家行使司法职权,也要行使公民权利。很明显,法官作为普通公民时,其行为不能得到豁免。法官只有在行使司法职权时,才能得到豁免。所以法官豁免权的对象只能限于法官的职务行为,这强调了两点:一是对法官身份的强调;二是对法官行使职权的强调。要注意的是,法官行使职权的行为还涵盖了其在行使职权时所发表的言论,由行使职权延伸而来的言论也应当受到豁免。