政府会计制度改革与高校内部控制协同建设

张 玉 洁

(石家庄职业技术学院 财务及资产管理处，河北 石家庄 050081)

2017年1月财政部印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》[1]，强调加强行政事业单位内部控制报告管理，规范行政事业单位内部控制报告监督检查工作，自此，高校内控意识逐步增强，内控建设也取得了一定的成效。

2017年10月24日，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并要求自2019年1月1日在各级各类行政事业单位施行[2]。2018年2月1日，财政部发布了《政府会计制度》与《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》有关衔接问题的处理规定[3]，表明政府会计制度改革已经近在眼前。作为事业单位的重要组成部分，高校要有紧迫意识，积极着手组织开展政府会计制度改革相关工作。

政府会计制度改革和内部控制制度建设是全面深化行政事业单位改革的重要举措，对加强高校财务管理，实现对教育经费的全过程监督，提高资金的使用效益具有重大意义。目前，高校在内控制度建设还有待进一步完善，在推行政府会计制度改革的过程中仍存在一些现实问题。

一、高校内部控制建设存在的问题

(一)内控环境欠佳

第一，部分高校领导层对高校的内部控制和管理缺乏深层次的认知，对内控的重视程度不够；第二，缺少专业的内部控制部门，负责内部控制工作的部门不仅独立性受到影响，不相容职务分离制度得不到有效保障，而且还会影响到该部门原有工作职能的发挥；第三，相关制度落实不到位，部分高校的财经委员会和总会计师制度尚未完全落实。

近年来，教育投入不断加大，预算法的实施和逐年增加的现金流量使得高校财务工作的复杂程度越来越高。有必要设置财经委员会和总会计师，为高校的财务活动和重大经济事项提供意见和建议，进一步提高高校财务管理活动的科学性[4]。

(二)风险意识不足

2016年6月，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》[5]，大多数高校以此为契机设置了内部控制的组织架构，尤其对涉及财产管理的重点部门建立健全了审批事项内部控制制度，并制定了公开服务指引和业务流程。但在内控建设中局限于既定标准的现象，能完成指南中规定的业务，而缺乏主动风险管理意识。建立定期风险评估机制的高校较少，对风险的规避意识有待提高[6]。

(三)控制活动不够科学

1.预算控制缺乏科学性

高校的预算管理制度改革缺乏内生动力，部分高校目前仍采用单一的增量预算法编制下一年度预算方案，预算部门缺乏与业务部门的有效沟通，加之未能全面考虑业务活动的具体情况，导致预算编制不合理，预算调整事项时有发生，预算执行进度缓慢。此外，高校的预算执行情况较少与绩效考核挂钩，不能引起业务部门的重视，资金的使用效益不高。

2.政府采购控制规范性不足

目前大部分高校建立了政府采购内部控制制度，达到规定要求的物资采购也均采用招标的方式，并设有专门人员负责资产验收。但普遍存在业务部门与政府采购、资产管理、预算编制部门缺乏沟通的情况，致使采购预算的编制与实际情况不符，甚至出现资金浪费和资产闲置。

3.收支控制不够严格

在高校发展过程中，社会力量参与、校企合作以及兴办社区学院等方式使得高校在收入确认方面的难度增加，尚未实现票据管理信息化的部门容易出现应收未收、多开、错开的情况。在支出方面，预算编制不够科学导致在支出方面的后续问题比较复杂，加之电子发票盛行，对各类支出业务的分析和控制尚未设置专业负责部门，会计人员缺乏定期业务培训，致使高校的支出业务控制活动难度加大。

4.资产控制水平有待提高

财政集中支付以及财政一体化平台的使用解决了高校货币资金控制不严的问题，但在应收账款以及资产购置方面仍存在一些问题。由于未及时对应收账款进行催收，致使高校的应收账款账龄增加，财务风险加大。在资产购置方面，由于在资产购置前与使用部门缺乏沟通，未进行充分论证使得资产不能满足业务需要而被闲置，或者技术参数不符而导致不能安装和使用，造成资源浪费，降低了资金的使用效益。

5.合同管理制度亟待完善

目前各高校基本上实现了合同章由专人管理，建立了合同内部控制管理制度，但是在合同履行和监督审查方面还有欠缺，在合同履行过程中业务部门很少进行事前控制和事中控制，大部分问题都归集到合同管理部门和财务部门，致使高校在合同履行过程中较为被动，增大了高校潜在经济损失风险。

(四)信息沟通不畅

信息沟通涉及内部控制和财务管理的方方面面，从预算到决算都离不开与各业务部门有效的信息沟通。因此，对各关键控制节点要设立归口部门，建立科学规范的信息管理系统，尤其是要加强财务共享服务平台的建设，避免信息孤岛现象的出现。

(五)监督力度不够

尽管外部监督对高校的内控建设有十分重要的作用，各高校也都根据要求建立了内部控制制度，但部分高校内部监督力度不够，内控建设和执行情况未纳入学校绩效考核范围，这势必会降低内部人员对内控的重视程度，已经建立的内控体系形同虚设。

二、高校推行政府会计制度改革过程中遇到的问题

(一)组织保障不力

目前，高校领导层对政府会计制度改革的重视程度还有待提高。一方面，组织领导有待加强，政府会计制度改革不仅涉及财务部门的工作，更需要资产管理、招标采购等部门的积极配合，需加强领导，明确责任；另一方面，会计管理机构仍需进一步健全，政府会计制度改革涉及财务工作的方方面面，完善的会计管理机构是改革顺利实施的保障。

(二)协作水平有待提高

(三)会计信息系统有待更新

政府会计制度要求单位会计核算应当具备财务会计与预算会计双重功能，实现财务会计与预算会计的适度分离并相互衔接，全面清晰地反映单位财务信息和预算执行信息。基于此，政府会计制度包含资产、负债、净资产、收入、费用、预算收入、预算支出和预算结余八个要素。然而，现有的会计系统与《高等学校会计制度》的核算要求相适应，包括资产、负债、净资产、收入和费用五个要素，显然已不能满足核算要求，按照新制度的规定和核算要求，更新会计信息系统，做好财务会计和预算会计的科目编码、科目名称及报表格式等基础工作迫在眉睫。

(四)预算管理和执行难度加大

《高等学校会计制度》的工作重心在于执行国家预算管理和财政工作的要求，各项财务管理工作需以预算管理为导向。由于高校的教育工作以学年为单位，然而会计核算却以会计年度为单位，因此在预算执行过程中普遍存在预算执行进度不均衡的情况，即上半年预算执行进度缓慢，下半年资金集中支付。预算管理部门及财务部门无法掌控各二级学院的工作进度，需要加强与之的深度沟通，督促其加快支付进度。政府会计制度改革后，对于纳入部门预算管理的现金收支业务需要进行财务会计和预算会计双重核算，与此同时，财务会计报告与预算会计报告之间必然也存在勾稽关系。加之支出经济分类改革后政府经济分类与部门经济分类之间严格的对应关系，预算管理和执行难度势必加大[8]。

(五)业务流程不够规范

部分高等院校内部业务流程不够规范，以至于经常出现特事特办的情况，这一现象淡化了业务人员的规则意识。具体到财务管理及预算执行方面表现为财务报销流程冗长，审批手续繁杂，严重影响财务工作效率和资金执行进度。

(六)岗位设置不够合理

目前，多数高校在财务岗位职责设置上仍属于扁平化的模式，然而“会计+出纳”的传统岗位和人员结构设置早已不符合目前的工作要求。大部分财务人员仍疲于事务性的审核、支付、核算工作，而事关预决算的事前控制和事后控制工作却得不到足够的重视。[9]

三、政府会计制度改革与高校内部控制协同建设建议

推行政府会计制度改革是为了加强高校的资产负债管理水平、降低高校运行成本、提升教育资金使用效率，防范高校财务风险；高校内部控制是为了具体解决预算资金使用过程的规范性和有效性问题，可以通过协同共建的方式解决二者在发展过程之中遇到的相关问题。

(一)高校内部控制建设助力政府会计制度改革

加强高校内部控制建设，有助于尽快解决现行高校会计制度执行过程中所出现的问题，也为新旧会计制度衔接提供良好的控制环境，以进一步推进政府会议制度改革。

1.优化高校内控环境

完善高校组织结构，落实总会计师制度，设置高校财经委员会和独立的内控部门，提高负责人的重视程度和内控意识有助于解决高校在政府会计制度改革过程中组织保障不力的问题。良好的内部控制制度有助于实现高校在政府会计制度改革过程中的事前控制，完善组织架构，及时发现风险点，实行事项分类细化管控，为高校政府会计改革提供良好的控制环境。

作为国家审判机关的人民法院，担负着维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民群众安居乐业、服务经济社会发展的重要职责，尤其是基层人民法院直接面向基层、面向农村、面向群众，在乡村振兴战略中通过审判工作促进乡村经济发展、维护乡村社会和谐稳定，将起到至关重要和不可替代的作用。

2.规范各项控制活动

规范预算控制、政府采购、收支控制、资产控制和合同管理等控制活动，系统改进工作流程，完善制度建设，有助于提高高校各部门间的协作水平，减少相互推诿和重复劳动，明确各职能部门的分工，提升会计工作效率。

3.完善风险评估机制

增强风险防范意识和主动风险管理意识，建立定期风险评估机制有助于提升业务人员的规则意识，对提高预算资金使用的规范性、防范财务风险、提高高校运行效率具有重要作用。

4.加强信息化建设

高校的信息化建设应具有包容性，实现信息共享和有效的信息沟通。完善信息沟通机制，建立信息平台有助于实现信息共享，提高沟通效果和工作效率。会计信息系统的更新属于信息化建设的一部分，应协同人事、科研及学生管理等部门实现数据共享。

5.强化监督机制

强有力的监督是高校内部控制不可或缺的一部分，将监督结果纳入考评体系有助于提高工作效率，实现内部控制的良性循环，助力高校政府会计制度改革顺利进行。

(二)政府会计改革有效引导高校内控建设方向

高校政府会计制度改革是一项系统工程，旨在建立以权责发生制为基础的全面财务报告制度，以便更加全面准确地反映高校的资产、负债、收入、费用等情况，完善高校的资产管理、债务管理和预算管理。推进政府会计制度改革有助于高校内部控制建设，对内控建设起引导作用。

1.完善组织结构建设

完善的组织机构、有力的组织保障有助于政府会计制度改革的顺利实施。高校应建立专门的内部控制部门，负责完善高校的组织架构，设置总会计师和财经委员会负责高校的财务活动，提高领导层对政府会计制度改革的重视程度。

2.强化沟通机制建设

会计核算、预决算管理、绩效评价等部门之间协作水平的提高有助于加快政府会计制度改革的进程，因此，完善部门之间的沟通机制，提高高校的管理水平是内部控制建设的重要工作之一。此外，要加强信息系统的建设，充分发挥电子信息系统在沟通与协调方面的优势，保证沟通顺畅高效。

3.加强资产收支管理

要使会计信息准确完整地反映高校资产的“家底”以及高校运行成本等情况，高校内部控制应着力加强对资产负债、收入支出的管控，建立资产分类管理制度和财产定期清查制度，组织设立专门资产管理机构确保贵重资产和特殊资产由专人保管；切实加强举债可行性决策以及债务预算编制等环节的审批工作。在收入支出管理方面，建立专项资金分类管控制度，加强票据管理和会计核算管理。

4.加强对预算过程管控

政府会计制度改革突出了财务会计的功能，通过预算会计信息生成决算报告，反映财政资金的使用情况。财务会计要素要和预算会计要素相互协调，财务报告与决算报告相互补充，这加大了预算工作的管理难度，对高校内控工作也提出了新的要求。通过推动高校内控建设，加强对预算工作的监督，定期对预算执行情况进行分析，设立预算委员会完善预算审批制度，将预算事项与支出业务有机衔接起来，以提高预算业务管理的规范性，促进财务管理的可持续发展。

5.注重业务流程建设

完善业务流程，精简审批手续，提升工作效率才能从根本上加快预算执行进度，保证政府会计制度改革的顺利实施。内部控制部门要加强与财务部门的沟通，在符合财经法规的前提下尽量精简业务流程。在财务人员岗位设置上要契合信息化形势，借助大数据和互联网的优势，促进信息融合，减少信息传递成本，重新定位岗位职责，科学分工，减少重复劳动。

结语

完善的内部控制制度和良好的内部监督是高校政府会计制度改革顺利实施的基础。一方面，通过加强高校内部控制建设，可以促进高校政府会计制度改革的顺利实施，使会计信息全面反映高校的财务状况和预算执行情况；另一方面，通过高校政府会计制度改革，加强对高校财务信息和预算执行情况分析，有效引导高校内部控制的改进方向，加强高校资产负债管理，降低高校运行成本，防范高校财务风险。在高校的发展过程中切实将内控建设与政府会计制度改革结合起来，通过二者的协同发展实现高校财务管理的健康可持续发展。