重大政策审计在推动供给侧结构性改革中的作用探讨

徐 丹/文

一、引言

供给侧结构性改革是我国目前国家政策的着力点。习近平总书记在2015年中央财经领导小组会议上率先提出了供给侧结构性改革概念。在十九大报告中，习近平总书记又一次提出要深化供给侧结构性改革。供给侧结构性改革“从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力，促进经济发展”，重在“三去一降一补”，是我们党适应和引领经济发展新常态的重大创新。现代审计理论表明，审计环境影响审计目标、审计业务、审计功能、审计程序与方法及审计管理等诸多方面，审计环境包括经济环境、政治环境、法律环境、文化环境、制度环境等诸多方面。供给侧结构性改革，改变了我国多年来的经济发展政策和经济运行模式，从而改变审计环境，进而使我国审计重点与目标发生改变。2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是供给侧结构性改革的深化之年，在此背景之下，国家审计需把握改革机遇，抓住供给侧结构性改革的核心，充分发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用。对此，审计署在2017年发布了《2017年国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》，该文件以“三去一降一补”为主线，对重大政策审计的具体实施工作提出了要求与建议。重大政策审计不仅是审计实践顺应时代的新发展，也是更好落实供给侧结构性改革这一政策的现实需要。

在供给侧结构性改革的背景之下，我国很多审计学者提出在现代经济体系建设中，审计如何加强服务深化供给侧结构性改革是需要深入研究的课题。我国审计机关积极推进的重大政策落实情况审计，更是与供给侧结构性改革政策高度契合，因此研究和探索重大政策审计在推进深化供给侧结构性改革中更好发挥作用的实现路径和实践选择是具有重要意义的。

二、文献综述

供给侧结构性改革，是我国当下经济社会中的热点话题。我国专家学者围绕以“三去一降一补”为核心的供给侧结构性改革开展了众多研究与讨论，但研究的视角集中在宏观政策或产业政策对供给侧结构性改革的影响等方面，在供给侧结构性改革背景下讨论审计问题的文献较少。

就有限的文献进行整理，发现有关供给侧结构性改革与审计的研究视角大致聚焦在以下几个方面：一是关于审计在供给侧结构性改革中的定位研究。汪德华（2016）、唐凯桃（2018）认为，供给侧结构性改革的推进，需要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。陈金波（2016）认为，政府审计质量的螺旋式提升是保障地方供给侧结构性改革的“稳定器”。唐国华（2016）、朱雅珊等（2017）认为，国家审计作为经济发展的“推进器”，是深化供给侧结构改革的“催化剂”“追踪器”和测量仪。陈敬淑（2018）则提出供给侧结构性改革与国家审计息息相关，供给侧结构性改革的推进必然会带动国家审计改革发展。国家审计也反过来作用于供给侧结构性改革，为供给侧结构性改革服务。二是关于推动供给侧结构性改革的国家审计路径的研究。唐国华等（2016）认为在供给侧结构性改革背景下，国家审计要以完善制度的形式固化审计成果，夯实国家审计服务于国家治理的基石。王玉凤（2016）认为，为更好地服务于深化供给侧结构性改革，审计机关就需要从自身出发，大力推进审计职业化建设，全面提升审计质量，提供更加优质的“审计产品”，更好地履行审计职能。三是关于国家审计的供给侧结构性改革问题的研究。王洪军等（2016）认为，审计结果是产品，审计机关是审计产品的供给者，开展国家审计供给侧结构性改革，就是要从审计机关自身出发进行改革，提升审计质量，更好地履行审计职能。还有学者认为，面对政治、经济等层面的深刻变革，国家审计要立足国家治理大局，不仅要努力推动被审计单位、部门和相关领域的供给侧结构性改革，还要积极探索自身审计目标任务、功能定位、方法措施等的供给侧结构性改革。

就现有的关于重大政策审计的研究来看，其研究视角主要聚焦于以下方面：一是关于重大政策审计现状的研究。覃思（2017）提出随着国家大力扶持产业发展，深入推进供给侧结构性改革，重大政策的相继出台，重大政策跟踪审计任务日后势必会更加艰巨。朱智鸿等（2016）认为我国政策跟踪审计自开展以来，在促进改革与发展方面发挥了重要作用，但也存在着审计供给与需求不匹配、审计人员素质不高、审计依据专业规范不完善、审计方法滞后、审计要素不健全、审计权力边界不清晰、审计问责机制不顺畅、审计质量不高以及审计业绩考核机制欠缺等问题。徐向真等人（2018）也通过问卷调查的方式得出，就目前我国重大政策措施跟踪审计亟待解决的问题而言，大多审计人员都认为评价指标体系的构建与落实是目前需要解决的首要问题。二是关于重大政策审计实施路径的研究。宋依佳（2012）认为审计机关需要加强国家重大政策执行跟踪审计的组织管理，努力构建人力资源整合、实施过程融合、审计现场配合、审计成果综合“四位一体”的审计工作实施路径。审计署武汉特派办课题组（2018）提出重大政策跟踪审计必须紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，围绕促进提高发展质量和效益，创新审计理念，在审计功能作用、范围重点、组织管理、技术方法等方面有所革新。Rosenbach，M.，Ellwood，M.，Irvin.C（2014）根据 SCHIP 政策跟踪审计，提出了回访制跟踪审计制度，以保证对政策的监督和建议，并循环整改再审计，以达到长效机制。

上述研究表明：目前在供给侧结构性改革背景之下研究审计问题的文献不仅数量少，而且研究内容的广度、深度皆不足，缺乏系统性与科学性，且与审计实践结合不密切，没有切实落实到具体的审计工作中去，所以几乎没有在供给侧结构性改革背景之下讨论重大政策审计模式的相关文献。

三、供给侧结构性改革与重大政策审计

1.供给侧结构性改革赋予了重大政策审计新使命

供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，促进经济社会持续健康发展。供给侧结构性改革，是实现经济高质量发展的必由之路，是破除体制机制障碍，实现要素优化配置的制度调整（楼继伟，2018）。我国开展的重大政策审计是审计在供给侧结构性改革中发挥作用的一个选择，但审计实践表明，政策落实情况审计还不够深入，不能完全体现供给侧结构性改革的根本目标要求，因此，需要在此基础上，围绕党和政府中心工作，服务改革发展大局，更加关注扶贫、教育、医疗、社保等民生政策落实情况。并进一步深化审计业务，持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，在发挥审计保障作用的同时突出质量审计和绩效审计业务导向。

2.重大政策审计在推进深化供给侧结构性改革发挥重要作用

站在国家治理的高度，基于供给侧结构性改革赋予的新使命为基础，重大政策审计在推动深化供给侧结构性改革方面应该发挥如下作用：一是促进供给侧结构性改革政策顺利实施。通过重大政策审计，发现供给侧结构性改革政策和制度实施过程中存在的问题，并及时反馈，监督被审计单位（活动）整改和提高，促进供给侧结构性改革顺利实现预期目标。二是预防供给侧结构性改革政策制定和实施过程中可能出现的偏差。实施重大政策审计的审计机关以跟踪审计模式为主导，通过咨询服务的方式对与供给侧结构性改革相关政策的科学性、适当性进行评价，将审计重点延伸到审计业务的前端，以预防由于政策不当而出现的质量偏差和绩效不良问题。审计机关通过专项审计或专项审计调查等方式了解供给侧结构性改革实施过程中存在的共性问题，并及时向有关部门反馈，建议完善相关管理和控制制度，预防类似问题的再发生。三是帮助被审计业务或被审计单位提质增效，有效实现供给侧结构性改革目标。《中华人民共和国审计法》明确了国家审计的目标是真实性、合法性和效益性。多年来，审计机关一直以审计法为主要依据开展审计工作，将审计的重点聚焦在查错纠弊方面，这符合国家审计本质的基本要求。但供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想，供给侧结构性改革的核心问题是提高质量和绩效。基于此，帮助被审计业务或单位提质增效便成为国家审计的必然选择。重大政策审计要在推动深化供给侧结构性改革中发挥作用，审计机关在审计过程中就需要多维度构建审计目标体系，自觉为实现供给侧结构性改革目标服务。

四、重大政策审计发挥作用的路径和措施

1.深刻领会供给侧结构性改革的内涵，并将其融入重大政策审计中

供给侧结构性改革“从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力，促进经济发展”，重在“三去一降一补”，是我们党适应和引领经济发展新常态的重大创新。2015年习近平总书记提出了供给侧结构性改革概念。在十九大报告中，习近平总书记又再次提出要深化供给侧结构性改革。若要重大政策审计在供给侧结构性改革背景下更好发挥作用，在重大政策审计中融入供给侧结构性改革要求的内容就尤为重要。除此之外，还应不断深化重大政策审计业务，持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，发挥审计的保障作用。

2.科学制定审计计划

审计机关在实施重大政策审计时，要以供给侧结构性改革政策为主要依据，科学制定审计计划，突出审计计划的系统性和针对性。审计机关要强化审计计划编制前的调查研究工作，充分理解供给侧结构性改革要求，研究不同审计业务特点，有针对性地选择审计项目，彰显审计计划与供给侧结构性改革政策的契合性。

3.基于审计业务和审计目标的变化，优化审计流程，创新审计技术

供给侧结构性改革背景下的重大政策审计业务范围和重点内容的变化，要求审计机关进一步优化审计流程，创新审计技术方法。在审计流程的优化方面，应更加关注审计准备阶段的调查分析工作，审计实施阶段的取证和审计沟通技巧，审计报告阶段的前瞻性分析及政策性建议等内容，并加强审计流程中关键控制点管理和审计风险的防范。在大数据时代背景下，现有审计技术方法体系亟须完善，单一的传统数据和资料对于决策而言不再充分，所以现行的简单方法也将不适用。为了推进重大政策审计系统集成目标的实现，离不开便于系统决策、内在机理深挖和洞察以及政策反馈和优化的海量、多元化的数据信息和更为先进的现代审计方法与工具，以适应新常态、引领新常态，进而更好地为推进供给侧结构性改革服务。因此，审计机关要创新审计技术方法，改善现有重大政策审计技术方法体系，助推重大政策审计的落实、落地、落细和落小。最终实现重大政策审计真正意义上的系统化和集成化。

4.构建重大政策审计人才队伍建设方案

就政策的时限而言，宏观政策往往具有连续性、阶段性，全球化进程持续推进的当下经济是一个错综复杂的生态系统，因而对这复杂系统进行的政策调控和所开展的政策审计也很复杂。我国目前的重大政策审计还处于起步阶段，或者说还未有真正意义上的重大政策审计。其中关键在于专业人才的匮乏，真正理解政策审计内涵、目标、业务流程、方法等方面的人才属实不多。重大政策审计机构如果保留从事传统具体审计业务的团队和人员，很难建构真正意义上的重大政策审计，更谈不上将重大政策审计推向系统化和集成化。只懂传统审计业务的机构或人员，要是不能把握国家政策意图，传统的微观审计业务进行得再好，只会大相径庭。如当前政策审计的重点指向了哪些国家重大政策措施和宏观调控部署的落实？何谓供给侧？何谓需求侧？究竟什么是供给侧结构性改革？在推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”过程中，又该去什么样的产能，去哪些库存，去何种杠杆，重点或优先补哪一块短板？基于此，审计机关应加快构建出重大政策审计人才队伍建设方案，以促进重大政策审计更加有效地实施，进而促进供给侧结构性改革顺利实现预期目标。

5.分类分层次推进供给侧结构性改革背景下的重大政策审计业务

党的十九大报告指出，我国已经进入了新时代，新时代赋予国家审计新的内涵，重大政策审计面临着新挑战。当前，党和国家一系列重大战略、政策相继出台，进一步深化国家审计制度改革也进入了全新阶段，面对这个变革的新时代，审计机关需要理性思考，慎重选择重大政策审计的实施路径和相关措施。习近平总书记在十九大报告中指出我国现阶段的主要矛盾是人民群众对美好生活的向往与发展不平衡和不充分之间的矛盾，在审计领域，也是如此。审计发展的不平衡表现在不同层次的审计机关之间和不同区域的审计机关之间，因此，立足于我国国家审计发展的不平衡这一现实，结合进一步优化完善我国审计制度框架意见要求，应分类分层次推进供给侧结构性改革背景下的重大政策审计业务，不能一刀切。