精细化治理视角下倡导式空间规划公众参与方法研究

李东曙 谭紫微

1、中国城市规划设计研究院 重庆 401121

2、哈尔滨工业大学 黑龙江 哈尔滨 150000

引言：

2016年11月，联合国“人居三”提出《新城市议程》，作为联合国指导世界各国未来20年住房和城市可持续发展的纲领性文件。它强调了“所有人的城市”这一基本理念，明确提出四大工作方向，其中之一就是“强化监测与监督，建立数据系统，推动社会参与城市规划与管理”。 公众参与作为空间规划的重要环节，是保证空间规划高效实施的重要手段，需要着重研究和创新发展。公众参与深度和方式方法是未来“规建管”行业发展的大趋势，也是城市发展的重要环节。为此，本研究深入剖析公众参与主体人群，创新参与模式，强化公众参与深度。

1. 我国公众参与理论与实践

在城乡规划领域，公众参与的法律依据是《城乡规划法》（2008版）第26条规定。法律要求采用论证会、听证会等方式，征求专家和公众意见。公众参与的对象主要是规划草案，而对于规划编制过程、成果公示、规划实施等并没有明确要求。尽管如此，规划工作者在实践工作中，更多的是对规划编制过程的公众参与进行研究，特别是受保罗 达维多夫（(Paul Davidoff)）的倡导式规划理念影响，大家对倡导式规划的应用实践，在公众参与的机制创新、技术支撑、公示方式等方面做出了很多有益探索。

1.1 规划决策机制研究与实践

在机制研究方面，我国公众参与相关研究自1993年以来，做出了大量工作，主要是公众参与法律和行政制度建设。张兵（1993）[1]提出城市规划工作要融合物质空间规划的工具理性和人文关怀的价值理性，倡导树立“人民城市人民建”的价值观，从制度上激发市民意识和主人翁精神。郭红莲（2007）[2]提出完善细化公众参与法律法规，强调制度保障公众参与的严肃性。田闻笛（2019）[3]提出构建“公众参与委员会”和“公民咨询委员会”制度，与“规划委员会”制度互相依托。

在创新实践方面，对于公众参与主体，杜枫,王广鹏（2018）[4]在芦山灾后重建的实践经验总结中，倡导通过建设“自建委”、“自管委”的方式强化建设性规划过程中公众的全程参与和决策动力。对于规划师，台北市[5]于1999年创建社区规划师制度，倡导通过规划师协调社区居民与政府的决策关系；深圳市[6]于2002年创建顾问规划师制度，为镇村规划建设提供专业咨询服务；成都市[7]于2010年创建乡村规划师制度，为规划编制和实施管理提供技术支撑；重庆市[8]于2012年创建首席规划师制度，为主城区以外的29个区县各选派一名规划专家及附属团队，提供一对一的规划咨询服务。北京市[9]于2018年创建责任规划师制度，并纳入规划审批程序，充分发挥规划师的公众民主代表作用。

1.2 规划编制过程参与的技术创新与应用

当前公众参与的技术创新主要是大数据技术的融合应用，尤其是融合大数据技术的参与人群覆盖度研究，通过收集分析城市POI分布数据、地图软件位置信息、社交软件热度咨询以及智能终端监测等各类大数据，然后针对性的制定规划策略或方案，再把方案定向反馈给目标人群，从而有针对性的提升公众参与的深度和效率。在此过程中，规划编制的辅助技术做出了很多有益尝试。比如中国城市规划设计研究院研发出“随行”软件，通过对公众参与常用的各类WEB网页或软件的集成，实现更多的规划师和公众人群更快更便捷的掌握规划信息；北京市城市规划设计研究院研发出cityif平台，通过公众随时“扎针”上传图文信息的方式参与规划编制。

1.3 规划草案公示方式创新实践

规划公示方式正在演变，从无声文字到有声讲读，从静态公示到视频快播。公示内容也更加精准化，从全文公示到节选公示，公示内容明确哪些是政府主导决策的，哪些是需要公众参与反馈的，哪些是刚性要求不能改的，哪些是弹性指引需要咨询征集的。比如上海市规划和自然资源局发布的很多规划草案和成果，都是采用录音讲读和卡通图册指引的方式，逐渐引导公众参与的吸引力和精准性。

2. 公众参与面临的问题

尽管如此，当前规划行业的公众参与实践创新存在诸多不足和问题，主要是参与机制不健全、参与主体不明确、参与方式单一、信息沟通有偏差等问题。[10]

2.1 参与机制不健全

首先，组织编制部门不重视，因传统全能型治理模式的惯性作用，在编制组织过程中，表现为对上会议纪要多，对下民众回应少。其次，规划编制单位不积极，客观上，编制进程时间紧、任务重，编制成果无强制性要求；主观上，从最大利润角度弱化公众参与降低编制成本，形式工作大于实质工作。然后，公众参与人群因不懂专业语言导致信息反馈低效，规划工作繁杂多样，体系复杂，民众对规划工作呈现出“看了看不懂、懂了没想法、想了不回应、回了不负责”等四种状态。总体上，缺少合理有效机制来保障各方重视公众参与的效率。

2.2 参与主体不明确

一直以来，国家强调各类规划要公众参与，但是各级政府、各行各业对公众的认识局限于“公众”这一代言词，至于公众是谁、是哪类人群，多数人并不清楚，也很少剖析研究。规划组织编制部门更倾向于把公众简单的用专家和名义代表来代替，所谓名义代表就是政协或是人大部门的相关人士。如此以来，简单化形式化公众参与必然很难反映实践情况。

2.3 参与方式单一、信息沟通有偏差

在公众参与编制过程和规划草案公示方面，公众对专业技术信息的反馈大多是口头表达、文字描述、拍照印证的方式，而目前的规划信息获取和草案公示主要是采用网络图文公示和传统纸媒公示，公示内容比较八股文，过于专业且难以看懂，重文稿、轻解读、缺宣讲。

综上问题，我们认为公众参与应合理确定主体范围、创新参与方式、提高公众积极性、完善制度设计四个方面深化研究。

3. 精细化的目标人群施策

对于公众要有目的性的筛选有效人群，我们建议按照行政系统人群、专业系统人群、规划范围内本地人、其他人群等四类目标人群进行分类研究。

3.1 行政系统人群

尽管各类规划在编制过程中已有部门联席会审议、人大审查和政协审查环节，但是这些会议收效较小，且常常流于形式。毕竟这些来参会的人员要么是部门领导、要么碍于会场气氛不宜多发言，所有发言都代表官方意见，实际上并不利于发散思维、广开言路、献言献策。因此，对于行政系统的人群，建议在正式会议之前给各部门（包括人大和政协相关单位）递交规划，要求各单位委托三到五人，以个人名义审议规划并提出修改完善意见。这一环节务必把握一个前提，就是所有意见是个人意见不代表部门意见，这一环节的人群属于公众参与，不属于行政程序。

3.2 专业系统人群

专业人群包括专家团队、专业设计院一线工作者。虽有正式会议的专家评审环节，但是专家评审过程也需要引导，建议专家会议之前增加一个环节，就是把规划提前递交给相关专家咨询，以个人名义征集意见，不代表专家会的意见。但是此部分意见可以在专家会议正式审查时，在会场宣读，作为前置引导或是发挥抛砖引玉作用。

3.3 规划范围内的本地人

规划范围内的本地人是规划执行的直接利益相关者，特别对于基本农田保护和生态保护空间，本地人的作用尤为重要。因此，规划公示建议采用分村分社区图文公示和视频讲解的方式，一则让大家更好的了解规划、二则让大家更多的为规划编制献言献策、纠偏改错。

3.4 其他人群

其他人群主要就是没有针对性的人群，也是常规网络公示、展览馆公示过程偶然被群众关注的人群，可采用新兴的大数据技术和网络平台提升参与广度和覆盖面。

4. 倡导式规划参与方法创新

未来，空间规划整合了各部门的规划后，规划内容更广、管控要求更细，亟需改变当前的公众参与方法。通常情况，公众参与深度与规划公示的复杂度专业度成反比。因此，要想强化公众参与深度，需遵循“简单易懂、刚性明确、弹性灵活”的原则，创新丰富参与方法。

4.1 视频讲解法

公众参与的深度可以弥补规划的纰漏，毕竟规划师或其他行业专家们大都是外来人，他们对本地的认识和理解常常不如本地人的切身感受，所以需要专家团队与本地人互动。建议规划公示增加视频讲解内容，通过专家讲解弥补了当面沟通的不足，讲解视频可在网络、微信公众号、自媒体软件、广场展示牌、电视媒体等多种场合公示，这样公示效果会更好，便于群众理解及时献言献策。

4.2 数字地图法

公众参与要适应公众的生活习惯，通过手机定位功能的数字地图和及时拍照方法，借助百度地图、高德地图、天地图以及数字城市等软件平台，在这些地图上增加规划的刚性可视化内容予以展示。如此以来，绝大多数本地人都能看到自己家门口的规划内容，有问题可以及时提出，没意见也能看懂未来发展情况，便于群众对规划的监督和理解，总体上，会更有益于本地的发展。

4.3 巡回宣讲法

通过规划师下乡进社区面对面的宣讲，提升公众对规划的认知度和参与度。宣讲方式可结合文艺活动，可借鉴十九大思想的宣讲方式，可借助于重大建设活动或赛事活动，在基层通过学校、广场、剧院等各类公共空间，吸引群众参与。

5. 结语

随着国家治理模式的转型，未来空间规划在强化物质空间管控的同时，更要坚持以人为本的倡导式规划理念，强化公众参与的效率和公平的融合，应坚持“简单易懂、刚性明确、弹性灵活”的原则，在实施层面，“图文公示、视频讲解、地图公示”齐头并进，给老百姓更多的参与机会和参与体验。目的是，发动群众，集思广益，保障规划的严肃性和公益性。