基于资源环境约束地区的“多规合一”途径探索——以延安新区“多规合一”为例

陈 颖 刘 康

广州市城市规划勘测设计研究院

“多规合一”来源于多部门多规划并存，由于各部门数据基础、规划期限、分类标准、技术方法和工作内容等差异[1]，导致各规划在发展目标、空间布局等的差异，严重制约土地合理利用。为提升空间治理能力，优化国土空间格局，各地开展了“多规合一”的相关探索。

在延安新区“多规合一”实践中发现，资源环境约束明显的延安新区，仅基于现有规划的差异协调实现一张图规划的方式缺乏科学性和合理性，无法应对延安新区面临的资源环境约束和地质安全压力问题。延安新区因此需在“多规合一”的基础上，探索面向资源环境承载力和应对地质安全的“多规合一”途径。

一、延安新区 “多规合一”面临的主要问题

1.1 新区资源环境制约问题突出

延安市属于严重缺水型城市，人均占有量仅为612m3，低于国际人均1000m3警戒线。延安城区唯一水源地王瑶水库日供水能力约为5万立方米，但水里泥沙含量大，易造成水库淤积。随着人口增加，延安新区水资源制约矛盾会更加突出。

1.2 “削山填沟”式开发带来地质安全问题

为疏解老城功能，2011年延安市实施“中疏外扩、上山建城”的城市发展新战略，在旧城区北部采用“削山填沟”的方法对土地进行平整。延安新区属于湿陷性黄土地，挖方区域黄土地质稳定，适宜开发建设，但填方区沉降量大，影响建设安全。

二、延安新区“多规合一”的实践重点

2.1 基于资源环境承载力的规模预测

2.1.1 人口规模预测

通过可利用水资源、适宜建设土地资源两个角度测算城市人口容量，做到以资源定规模。

（1）从水资源承载力的角度

延安市可利用水资源包括现状王瑶水库、以及规划的西川河、黄河引水（东川水厂）和龙安水库。通过计算，至规划末期延安中心城区日可供水量为2.83×105t/d。

根据《城市给水工程规划规范》，延安新区日用水量取值250L/（人·d）。考虑到管网漏损率以及未预见用水，延安市中心城区水资源可承载的人口规模为82万人，中心城区其余组团规划人口为59.7万人，故理论上新区水资源可承载人口为22.3万人。

（2）从土地资源承载力的角度

延安新区重点选择地质安全、高程、坡度、林地保护、森林公园等因子进行国土开发适宜性评价。评价结果为新区可建设用地最大规模约2582hm2,占总面积的59%。

按照《城市用地分类与建设用地标准》的规定，人均城市建设用地指标为85.1-105.0m2/人，延安新区人口规模为24.6-30万人。

（3）人口规模结论

基于资源环境承载力评价，2030年延安新区人口规模上线为22万人。

2.1.2 用地规模预测

根据国土开发适宜性评价，延安新区可建设用地最大规模约26km2。从供给视角来看，按照上限标准人均105m2/人计算，延安新区用地规模宜为18.90-23.10km2。从需求视角来看，根据延安新区落实建设“国际领先，西部一流的综合服务中心；宜居、宜业、宜游的现代化生态新城”任务要求，需新增区域性功能用地和交通设施用地6.2km2，故延安新区总建设用地规模为21km2。

以国土空间开发适宜性评价为硬约束，从供给与需求的两个角度综合确定延安新区建设用地规模23km2。

2.2 突出应对地质安全问题的控制线体系

为应对填方区塌陷和山洪问题，构建城市两级控制线体系。其中，一级控制线2条，二级控制线6条。一级控制线包括城市生态控制线和城镇开发边界控制线，协调生态保护与建设的关系。二级控制线包括城市绿线、城市黄线、城市公共服务设施线控制线、城市低开发强度控制线、产业区块线和泄洪通道控制线，应对城市地质安全。本次重点介绍城市低开发强度控制线和泄洪通道控制线。

2.2.1 城市低开发强度控制线

经专家论证，建议填方高过30m-70m区域应以低层建筑和多层建筑为主，待沉降达到稳定值后方可进行低强度开发建设，填方超过70m区域，规划建议作为永久绿地使用。

本次规划将填方区超过30m-70m区域划入低强度开发控制线。低强度开发控制线内建设用地容积率控制在1.5以下，建议以小体量、低层建筑为主，并且建设前进行沉降检测，达到稳定值后可进行建设。

2.2.2 泄洪通道控制线

延安新区中部地势平缓，周围山体环绕。在极端暴雨条件下，北部山区洪水进入城市形成山洪内涝。规划从汇水、收集、排放、储存、调蓄等系统综合考虑，划分7大雨水区，规划2条截洪沟，5条排涝渠。截洪沟和排涝渠预留宽度不低于5m。

2.3 注重地质安全的空间信息平台建设

延安新区不仅将国土、规划、环保等多规部门的现状数据资源库和规划成果数据库纳入空间信息平台，并留有数据接口，未来将地面沉降、突发性地质灾害等数据接入信息平台，实现地质环境承载力数据深度服务于城市规划，为新区发展提供地质安全保障的空间规划“一张图”。

三、总结与讨论

本文从协调人、地、房与资源环境的关系，探讨了城市与资源环境的关系，并提出一定的解决思路。

协调人与资源环境的关系：延安新区根据自身资源环境短板，选取水和土两个评价要素测算人口容量。各地应结合当地资源环境情况，可将评价要素扩大至水环境、生态容量等，更加合理确定人口规模。

协调地与资源环境的关系：根据国土开发适宜性评价结果，合理确定建设用地规模，指导用地布局，并划定控制线，严格管控泄洪通道、生命通道等关系城市安全的地区。

协调房与资源环境的关系：通过控制建筑的高度、体量，协调城市建设与地质环境承载力的关系，未来可以将绿色建筑指标与“多规合一”空间信息平台结合，进一步降低建筑资源消耗，实现建筑与资源环境的可持续发展。