长三角地区国家级新区建设经验及对创建杭州新区的启示

王立良，郑登攀

（1.杭州电子科技大学 智慧城市研究中心；2杭州电子科技大学 管理学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

国家级新区是由国务院批准设立，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区[1]。自20世纪90年代初国务院设立上海浦东新区以来，新区建设发展已走过了近30年的历程，2016年，国务院批复设立长春新区、江西赣江新区，2017年4月，党中央、国务院公布设立河北雄安新区，截止2017年，国家级新区数量达到19个，分布在19个省（市），其中东部地区8个，中部地区2个，西部地区6个，东北地区3个，涉及陆域总面积2.24万平方公里，截止2016年底总人口2 600万人（未包括2017年设立的雄安新区，下同），地区生产总值约3.9万亿元，约占全国经济总量的5.3%。从新区发展情况来看，2016年国家级新区建设发展实现了“十三五”良好开局，各项工作取得了新进展，继续发挥经济增长新引擎、改革创新新示范的重要作用，向社会释放积极信号，主要体现在：第一，经济增速总体保持高位，财政实力进一步增强。固定资产投资和社会消费品零售总额均实现较快增长。2016年，18个国家级新区固定资产投资总量近2.5万亿元，占全国固定资产投资总值的4.16%。全国新区平均投资率约为127%。2016年国家级新区地方一般公共预算收入总量超过4 000亿元，其中13个新区保持两位数以上增长。第二，产业结构不断优化，战略性新兴产业快速发展。各新区瞄准集约化、特色化、高端化方向，着力培育信息产业、新业态，产业转型初见成效，战略性新兴产业逐渐成为拉动经济增长的新动力。第三，现代服务业水平进一步提高。各国家级新区以专业化、精细化、国际化为方向，加快发展生产性服务业和生活性服务业，不断释放服务业新需求，创造新供给，拓展新领域，发展新业态，培育新热点。第四，创新创业平台不断涌现。各国家级新区合理布局创新创业要素，着力培育和发展领军企业、研发机构和众创空间，打造创新创业聚集地[1]。

二、长三角地区国家级新区整体建设成效

长江三角洲地区（以下简称“长三角地区”）是我国经济最发达的地区之一，在我国的经济发展与经济建设中具有举足轻重的作用[2-4]。习近平总书记对长三角区域合作做出了一系列重要指示，相关部委也制定了《长江三角洲城市群发展规划》，旨在促进长三角地区实现一体化发展、高质量发展。目前长三角地区国家级新区包括上海浦东新区和南京江北新区。

（一）上海浦东新区建设成效

上海浦东新区2016年地区生产总值增长8.2%，高于全市平均增幅约1.4个百分点。一般公共预算收入完成964亿元，增长22.3%[2]。全社会固定资产投资达1 826亿元，增长2.9%。结构质量效益持续优化。第三产业增加值增长11.6%左右，占生产总值的比重达到75%，对经济增长的拉动作用明显大于第二产业。第三产业中金融业贡献最大，占比27.5%。工业总产值全年增长2.7%。信息传输、软件和信息技术服务业产值保持两位数增长。

1.金融功能更加强化。金融机构持续快速集聚，新增持牌类金融机构、各类新兴机构如雨后春笋般涌现。证券交易额大幅增长，各种金融交易平台大量出现，并日渐完善。

2.商业贸易总体平稳。全年商品销售总额和社会消费品零售总额分别达到32 361亿元和2 037亿元，均增长8%以上，旅游业直接收入170亿元，增长17%；接待游客4 360万人次，增长20%。外贸出口逆势增长，预计全年外贸进出口17 000亿元，增长0.6%。总部经济持续发展，全年新增跨国公司地区总部15家；新增亚太地区总部6家；累计获得认定的跨国公司地区总部达到261 家[3]。

3.产业能级不断提升。产业结构调整超过年初400家的预定目标，累计分流安置12 000人，开展镇产业园区转型方案研究。持续推动土地减量化工作，新区共完成“198”区域减量化任务立项审批293件，面积为173公顷。

4.重大基础设施顺利推进。全年重大工程完成投资167.4亿元。旧区改造保障房建设工作积极推进，截至目前全面完成年度旧区改造4 500户的目标，完成8个“城中村”项目安置房地块动迁任务。开工区保障性住房（筹措）住宅项目143万平方米，完成在外过渡居民回迁3 000户。信息基础设施建设水平进一步提升，推进了400个基站的建设，新区4G深度覆盖率达到95%。

5.生态环境建设力度加大。实施第六轮三年环保行动计划八大专项领域项目。全面推进“4+11+X”重点区域环境综合整治工作。新区39个考核断面，实现达标个数不低于未达标断面数的35%。取缔125台经营性小茶炉和小炉灶。完成300家工业企业的挥发性有机物（VOCs）的治理工作，治理或关停177家VOCs排放企业。建设领域完成建筑工地、拆房工地、拆违工地、混凝土搅拌站等扬尘污染在线设备安装277个。完成51家汽修行业的整治或关停。

6.城市管理安全高效。人口综合管理服务工作有序推进，继续保持“五违”整治的高压态势，新区整治总量2 200万平方米，其中，拆除违法建筑1 507万平方米，整治违法用地694万平方米。全力推进国家土地例行督察整改工作，已完成整改862宗4 980亩。食品监督抽检合格率达到95.7%，视频安全水平稳步提升。

（二）南京江北新区建设成效

南京江北新区2016年新区完成地区生产总值1 839.63亿元，同比增长8.5%；一般公共预算收入208.19亿元，同比增长17.9%；全社会固定资产投资1 563.31亿元，同比增长0.3%；社会消费品零售总额683.73亿元，同比增长11.1%；规模以上工业总产值3 988.74亿元，同比增长1.9%。

1.高端产业发展持续加快。初步构建了布局合理、特色鲜明的现代产业发展格局。确立了“4+2”现代产业体系。聚焦项目建设，坚持把项目建设作为推动产业发展的重要抓手，一期投资30亿美元的台积电12英寸晶圆厂项目正式开工，上汽新能源汽车项目即将竣工投产，江苏省环境能源交易中心落户新区，老山生态旅游体验园、“地球之窗+X”旅游综合体等重大服务业项目加快推进[4]。

2.城市建设全面拉开框架。新区总体规划完成审批，新区“十三五”规划、产业规划、环保规划等50余项重要规划以及新型城镇化试点、长江岸线利用、综合管廊等专项规划基本实现全覆盖。突出核心区建设，启动了贯通整个核心区的青龙绿带，初步形成中心区“四横五纵”主干路网框架。

（三）长三角地区国家级新区建设经验

1.改革引领、锐意创新，全力提升新区建设管理效能。着力深化“放管服”改革。精简高效的行政管理体制是确保新区竞争力和吸引力的核心要素。长三角地区新区持续把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键举措，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，继续狠抓“放管服”改革，努力做足简政放权的“减法”、加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，继续以新思路、新机制提升管理服务水平，探索新的经验和做法[5-7]。上海浦东新区深入推进“证照分离”改革试点，分类改革116项行政许可事项，推出“双告知”、“双随机”、“互联网+信用监督”等一批配套事中事后监管措施。探索开展法定机构改革试点，上海浦东新区成立了陆家嘴金融城理事会和陆家嘴金融城发展局，组成以“业界共治+法定机构”为基础的公共治理架构。

2.双创驱动，项目支撑，大力推进产业结构转型升级。构建良好创新生态。长三角地区新区深入实施创新驱动发展战略，持续优化创新创业环境，大力推动“大众创业，万众创新”，集聚创新资源，加快培育发展新动能，激发经济发展活力[8]。上海浦东新区大力推进科创中心核心功能区建设，实质启动张江科学城规划建设，引进“阿里云+创客基地”、“微软云”等一批知名孵化器，推动太库、医汇谷等国内孵化器在硅谷、柏林、特拉维夫等地合作设立孵化培训中心。

构建现代产业体系。长三角地区新区立足本地资源禀赋、产业基础，以提高质量和核心竞争力为中心，促进新产业更快成长、传统产业加快改造提升、促进区域产业集聚和转型升级。南京江北新区确立了“4+2”现代产业体系。

3.集聚要素、夯实基础，不断增强新区发展的基本保障。提升人才集聚水平。长三角地区新区牢固树立人才优先理念，破除制约人才发展的体制机制障碍，加大各类人才引进培育力度，强化持续换发新区创新活力的人才保障。上海浦东新区推进海外高层次人才专家证、就业证、居住证（B证）和居留许可、绿卡申请“五证联办”试点；坚持依托市场、拓展渠道、分类保证，进一步加大人才公寓建设力度；深化完善临港地区新一轮“双特政策”，进一步吸引创新型企业和人才集聚。

加大基础设施建设力度。长三角地区新区坚持基础设施先行思路，积极运用PPP融资、代建回购等市场化运作手段，加大基础设施投资力度，构筑起开发建设的骨架。南京江北新区突出核心区建设，启动总投资约420亿元的22个重点城建项目，中心区“四横五纵”主干路网框架基本形成。

4.生态优先、民生为本，努力建设宜居宜业绿色智慧城区。推进生态文明建设。长三角地区新区深入践行绿色发展理念，大力推进生态文明建设，全面促进资源节约，扩大生态产品供给，推动环境质量总体改善。上海浦东新区实施第六轮三年环保行动计划八大专项领域项目，全面推进重点区域环境综合整治工作。南京江北新区严守生态红线，扎实推进大厂地区工业布局调整，完成大厂地区50家中小工业企业搬迁关停。

促进人民群众共享发展成果。长三角地区新区牢固树立以人民为中心的建设发展思路，将保障和改善民生放在突出重要的位置，织密扎牢民生保障网，努力提高公共服务水平和质量，持续增强人民群众获得感。南京江北新区落实居住证制度，推进赋予持证人享受基本社会保险等与户籍居民无差别的市民待遇，加快推进主城区医疗、教育等优质资源重点向新区布局。

（四）长三角一体化中国家级新区建设面临的新形势和新要求

按照长三角要实现更高质量的一体化发展，更好引领长江经济带发展、更好服务国家发展大局的规划要求，长三角地区需要深入实施区域协调发展战略，深化供给侧结构性改革，建立更加有效的协调发展新机制，提升专题合作质量，凝心聚力抓好落实，加快推动长三角地区质量变革、效率变革、动力变革，在创新驱动、经济转型升级、改革开放和区域一体化发展等方面继续走在全国前列，努力成为全国贯彻新发展理念的引领示范区，成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群。

其中，长三角产业链深度融合是长三角一体化中最为重要的环节。长三角需要结合区域产业基础和资源禀赋，以产业转型升级、科技和模式创新需求为导向，聚焦汽车、集成电路、高端装备等优势产业提升发展，大力培育民用航空、智能制造、生物医药等战略性领域，积极发展人工智能、互联网+等新技术、新业态，推动长三角重点产业的优化布局和统筹发展。具体要求包括：

1.着力提升优势产业竞争力。大力发展新能源、智能网联汽车产业。支持龙头企业加快在新能源汽车、智能网联汽车、汽车服务业等领域战略布局，抢占未来汽车产业制高点。加快推进“分时租赁”等新商业模式的规模应用，推进智能网联汽车有条件自动驾驶级别的示范应用。推动机器人、船舶等装备产业向价值链高端延伸。加快工业机器人智能化升级，拓展智能服务机器人及特种机器人产业化应用，建立长三角机器人产业联盟。

2.积极布局战略新兴产业。加快构建以中国商飞为核心的民用航空产业链。采用产业基金方式引导社会资本参与航空产业发展，深化构建以中国商飞公司为核心、科研院所、重点零部件企业深度参与的民用航空产业体系。鼓励中国商飞与产业链配套企业加强合作，在长三角推动形成以中国商飞为龙头、优势供应商集聚的产业链布局，提高大飞机国产化配套比例。

推进实施智能制造“十百千万”工程。推动制定长三角智能制造产业标准。聚焦战略性新兴产业，培育离散型智能制造、流程型智能制造、网络协同制造、大规模个性化定制、远程运维服务等新模式。围绕“中国制造2025”重点领域，培育中德（太仓）智能制造国际创新园等创新载体。

促进生物医药、高端医疗器械产业创新成果产业化。加快推进生物药物、新型化学药物制剂现代中药研发和产业化。开展药品上市许可持有人制度试点和服务外包，支持龙头企业建设化学药MAH受托方CMO平台，新建一批生物药物产业化基地。支持建设长三角绿色医药制造协同创新中心，合作开展共性关键技术研发。推动高端医学影像设备、植入介入产品、体外诊断等高性能医疗器械产业链在长三角一体化布局。集聚发展免疫细胞治疗、干细胞治疗和基因检测等前沿产业。

3.大力培育新技术、新业态发展。鼓励人工智能技术联合攻关和应用推广。推动实施“人类语言互通计划”、人工智能超算中心等重大项目。构建人工智能+行业应用标准体系，推动设立长三角人工智能场景综合应用与推广示范区。推进人工智能语音、图像识别等智能技术及产品在医疗领域应用，建设人工智能医学实验室和长三角智慧医疗大数据平台；推广人工智能技术在安防、教育、政务、金融、制造等领域的示范应用。打造若干个开放式的人工智能创新创业平台，向开发者提供共性技术支持。

加快布局世界级新零售网络。支持龙头企业联合构建覆盖率和便捷度全球领先的长三角新零售网络，推动大型商业平台和实体门店开展数字化、智能化转型升级，建立线上线下一体化新零售网络。鼓励建设自动化、智能化仓储设备及设施，智能化布局仓配物流网络，应用无人仓、AGV仓储机器人等先进物流技术，建成技术和通达率全球领先的长三角智慧物流体系，将长三角物流网络从“天”级推进到“小时”级，打造新零售“三公里理想生活圈”[8]。鼓励开展零售端供应链创新、单用途支付卡管理平台等国家新零售试点，推动成立长三角新零售产业联盟，研究发布新零售城市发展指数。鼓励消费品制造企业加强与新零售大数据平台合作，提高产品研发效率，实现互联网、大数据与实体经济深度融合。

（五）长三角一体化中创建杭州新区的启示

国家级新区已成为国家深化改革高地，带动周边区域发展的龙头。当前已有19个地区相继获批，加快设立浙江杭州国家级新区将对推进国家“一带一路”、“中国制造2025”等战略，加快推进杭州城市国际化、建设世界名城意义重大。一是从全国来看，杭州作为海上丝绸之路的重要节点，又处于长江经济带的龙头区位，创建浙江杭州新区是杭州加快融入“一带一路”，贯彻落实“中国制造2025”、“长江经济带”战略的必然选择。二是从长三角来看，上海、南京均已有国家级新区获批，作为长三角重要核心城市和浙江省会城市的杭州，也迫切需要加入国家级新区的行列，充分发挥改革开放、引领示范、辐射带动作用。三是从杭州自身发展来看，G20杭州峰会在向世界展示“西湖风光、江南韵味、中国气派、世界大同”理念魅力的同时，也让杭州的知名度、美誉度、影响力大幅提升。杭州作为浙江省乃至全国数字经济、高端制造装备的重要基地，创建浙江杭州新区势必会提升杭州城市整体竞争力，在更高层次上引领浙江乃至全国构建现代经济体系，率先实现经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

1.创建途径

第一是发挥浙江市场机制先发优势。深化体制机制改革，构筑有利于科学发展的行政管理体制，努力形成良好的技术创新生态体系、网络化产业发展生态体系和高效政务服务体系。

第二是发挥杭州网络信息技术产业的特色优势。统筹产业空间布局，形成以网络信息技术跨界业务融合应用为特色，大众创业和新兴产业蓬勃发展的新格局。

第三是发挥杭州开展跨境电子商务综合改革的优势。建设信息化与工业化深度融合示范区、实施“八倍增、两提高”创新发展专项行动的联动效应，推动信息化、工业化、城镇化、农业现代化互促发展。

第四是发挥浙江民间资本雄厚、创新要素集聚、创新氛围浓厚优势，着力建设支撑“大众创业、万众创新”的生态体系。

2.战略定位

杭州新区的战略定位是：建设具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，打造“创新驱动转型升级示范区、互联网大众创业示范区、科技体制改革先行区、全球电子商务引领区、信息经济国际竞争先导区”。（1）建设创新驱动转型升级示范区。（2）建设互联网大众创业示范区。（3）建设科技体制改革先行区。（4）建设全球电子商务引领区。（5）建设信息经济国际竞争先导区。

3.发展目标

到2020年，杭州国家级新区的区域创新体系更加优化，国内外创新资源有效集聚，企业创新能力显著增强，社会创新效益大幅提升，形成创新驱动发展格局。其中：在电子商务、物联网、互联网等产业具有国际领先优势；大众创业万众创新蔚然成风；大江东产业集聚区重点集聚发展先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业，成为示范区的现代产业集聚基地[9]；杭州经济技术开发区拥有30家全球500强企业、14所高等院校，基本形成电子通信、生物医药、机械制造、食品饮料等支柱产业。

4.重点任务

（1）发展创新型产业集群。立足互联网、物联网及其跨界应用的优势，突破一批重大共性和关键技术，提高产业自主创新能力，完善创新产业链，大力发展信息经济，力争在电子商务、互联网金融和智慧物流等领域领跑全国，积极培育战略性新兴产业，将杭州打造成高技术产业基地[9]。

（2）营造创新创业氛围。弘扬具有时代特征、浙江特色的创新文化，激发“敢为人先，特别能创业”的浙商精神，营造互联网领域创业创新的氛围，鼓励浙江丰厚的民间资本投向新一代网络信息技术产业[10]。