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从国家创新型城市试点看中国实验主义治理

北京师范大学政府管理学院章文光、宋斌斌 本文节选自《中国行政管理》2018年第12期

“国家创新型城市”在扩散机制和赋权安排上也体现出较为独特的中国实验主义治理模式。一方面，纵向“强制”和横向的“竞争”“学习”“模仿”“社会化”是政策扩散的主要机制。“国家创新型城市”政策实验的扩散过程，较为明显地体现了中国实验主义治理过程，在小规模试点、大规模试点和实验推广三个阶段都有不同程度的纵向和横向扩散，而每个阶段的扩散机制也有区别。另一方面，实验主义治理理论强调多元共治的主体结构，“基层赋权”是其核心理念。中国“国家创新型城市”政策实验体现了对各地方政府的赋权安排，但中国现有的行政体制决定了中央与地方政府间的赋权安排较为复杂。随着“试点—筛选—扩散”实验阶段的不同，中国政府尝试不同的集权与分权型制度安排，体现出中国式实验主义治理框架的独特性。

在小规模试点阶段中央向地方赋权，扩散路径以横向扩散为主。由于面临不同的创新禀赋、差异化的政策环境，各地方政府并非完全照搬其他地方的政策内容，而是在其中加入新的信息后采纳，也就是通过学习机制扩散。同时，地方政府通过政策创新营造良好的创新治理环境，为创新要素流入开展竞争，这种对稀缺创新资源（如高素质人才、发明专利等）的竞争，使创新政策能够被其他地方政府采纳扩散，地方竞争与学习成为横向扩散的主要动力。与此同时，中央政府对具体政策的扩散过程较少直接干预，主要进行指标考核，如中央出台的一系列评估文件中分别在创新投入、创新绩效、创新环境等方面对各地方政府进行评估，不使用强制力直接干预扩散。总体而言，此阶段的扩散机制以竞争、学习为主，上级政府的强制途径不明显，由于尚未形成较为具体的政策目标和清晰的政策内容，因此模仿与社会化途径也不显著。

在大规模试点阶段地方赋权与中央集中推广并行，纵向与横向扩散普遍存在，纵向扩散逐渐增加。该阶段，中央政府开始有目的地组织政策的局部试验，但此时面对地方差异性和具体政策环境的模糊性，避免“一刀切”带来的政策风险和继续开展政策试错的考虑，中央政府依然给予地方政府较大的政策空间，横向与纵向扩散继续存在。随着实验推进，2010年中央推出《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》和《创新型城市建设监测评价指标（试行）》，进一步明确了中央的政策偏好，减小地方实验空间。此后，中央不定期地公布创新型城市名单，各地方政府努力达到中央的创新型城市指标体系要求，期待成为中央认可的试点城市。在此阶段，各地方政府仍然存在竞争式扩散，只是此时的竞争不再是通过创新获得中央关注的竞争，而演变为更高效地执行中央政策要求的竞争。在此阶段，竞争、模仿、社会化途径成为主要政策扩散机制，存在一定的学习，中央强制机制逐渐增多。

在推广实验阶段权力再次向中央集中，扩散路径以纵向扩散为主。政策试点基本结束，对于未通过实验的政策，其政策过程就此终止。而对于通过实验、形成共识的政策，进入了实质性推广扩散的阶段。此时，中央政府形成具体的政策目标、明确的政策工具。中央政府以自身权威动员资源，发布行政命令，推广选定政策，加速政策扩散过程。上级政府不再将主要精力放在组织局部试验，而是推动政策全面落实，试点城市与非试点城市在政策工具上趋同。此时扩散手段主要表现为上级强制，尤其是在中国体制下，中央政府权威强大，资源统合调动能力超强，能够更有效地加速政策扩散进程。与此同时，中央推广的特定政策，会对各地方政府形成較大的遵从压力，此时采纳政策与否，地方政府较少考虑能否符合地方实际，以政策模仿来回避政治风险成为其主要行动方式。因此，强制、模仿与社会化成为主要的扩散途径，学习和竞争途径不再显著。

政治不确定性对上市公司现金持有水平的影响

西南交通大学经济管理学院邓思依 本文节选自《中国经济问题》2018年第5期

本文使用2004年至2014年的数据，考察政治不确定性对中国上市公司现金持有水平的影响。

研究发现，在市长或市委书记换届期间，企业会显著地减少持有的现金。在改变现金持有量的衡量方式、改变政治不确定性的衡量方式、采用工具变量法以及采用剔除了北京、天津、上海、重庆四个直辖市的子样本的情况下该结论依然稳健。相对于内部升迁的情况来说，如果新任官员属于外部调任，那么由于官员变更所产生的政治冲击会更大，企业会更显著地减少现金的持有。

研究还发现，公司规模较小、负债水平较低的企业在官员换届期间会更显著地减少现金的持有，这表明控制与公司特性相关的这两种风险调解变量可以缓解政治不确定性与现金持有水平之间的负向关系。

最后，文章考察了政治冲击对不同经济发展水平城市的企业的现金持有决策的影响，研究发现，政治冲击对处于一线城市的企业的现金持有决策具有显著的负向影响，但是对于处于非一线城市的企业的现金持有决策没有显著的影响。

本文为政治不确定性对企业现金持有决策具有重要影响这一理论假设提供了实证支持。研究结论启示我们，地方政府官员作为地方政治权力的代表，其制定的各种政策措施对企业经营者的各种决策具有很强的导向作用，我们在研究微观企业决策行为的过程中，要充分考虑政治制度因素和政治环境因素的影响。

官员行为与财政行为

中国人民大学财政金融学院吕冰洋本 文节选自《财政研究》2018年第11期

2008年后，我国地方债的规模迅速膨胀，虽然中央三令五申严格控制，很多地方仍然不遗余力地在扩大地方债务。据财政部发布数据，截至2018年6月末，全国地方债余额为167997亿元。地方债有显性和隐性之分，显性的是地方政府在公开市场上发行的债务，隐性的如地方政府通过融资平台、国有企业向银行贷款所产生的债务，而隐性的地方债规模，则是谁也说不清楚的一件事，地方债所可能引发的经济风险是中国面临的几个关键风险之一。

地方债的产生与地方官员的财政预算软约束有密切关系。作为一级政府，它的财政行为应该满足财政平衡原则，债务规模不能超过财政承受能力，否则的话，债务还本付息的压力会影响地方政府正常运转。如果地方债规模真的超过财政承受能力，上级政府救不救助呢？不救助会坐视地方政府财政破产，公共事业所需的财政支出会面临无米下锅窘境，甚至会影响社会稳定；如果救助，那么地方政府预期债务风险最终会转嫁到上级政府，地方政府会进一步扩大举债规模。从现实看，地方官员的选拔、任用与考核均以上级政府为主，这里面暗含着一个逻辑是“人是你选的，出了问题你得负责”，当地方政府出现债务问题时，上级政府很难置之不理，财政预算软约束问题由之发生。

预算软约束问题的根源在哪里？除了人事制度的问题，笔者认为可能与两个问题有关。一是信息不对称。不论是债务人还是债权人，所获得的地方债收益与风险信息应是对称的，然而，由于地方政府在地方资源配置中的强大能力，以及官员行为和任期的不稳定性，持债主体与借债方、上级政府与下级政府在事先和事后都会存在信息不对称。二是权责不对称。分税制改革以来，大量事权下放到市县级政府，但是市县级政府受财力紧张的约束，很多支出责任却转嫁到上级政府，结果是“花别人的钱做自己的事”，这很容易引发道德风险问题。