世界银行贷款黄河流域生态恢复林业项目绩效评价报告摘要

□山西省财政厅国际处

一、项目概要

（一）项目背景

为了进一步发展森林资源，改善森林生态系统结构，提高森林资源质量，充分发挥森林的多功能、多效益，保障我国的国土生态安全，2003年国家林业局向国家发改委提出了申请利用世界银行贷款开展“中国人工林资源培育项目”建设项目的意向（林函计字〔2003〕91 号）。此后，通过认真调查研究，并根据国家发改委《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（2005 年第28 号令）的有关要求，国家林业局重新申报了“林业综合发展项目”。2006 年，该项目被世界银行纳入2007-2009财年贷款滚动计划并得到国务院的批准。在此基础上，根据我国林业生态建设规划和有关省区生态建没实际状况，国家林业局决定在山西等5省实施“林业综合发展项目”打捆项目。其中山西省的项目名称为：山西省世行贷款黄河流域生态恢复林业项目（简称：世行林业五期项目）。山西省是生态环境最为脆弱的省份之一，水土流失、荒漠化和空气污染等十分严重。为了充分利用外资，通过植树造林有效减少水土流失、减少荒漠化、改善区域生态环境，2006 年4 月山西省财政厅、发改委、林业厅分别向国家财政部、发改委、林业局提交了项目申请。

山西省人民政府非常重视，组织省林业厅、财政厅、发改委等有关部门进行了专题研究，一致认为在山西省实施世行林业五期项目，符合山西省经济社会发展“十一五”规划要求，符合全省新农村建设，农村经济结构调整和农民增收的发展要求，对治理水土流失乃至荒漠化，改善生态环境具有重要的现实意义，并统筹安排各有关单位一定要做好这项工作，同时承诺足额预算规定比例的配套金额。

项目区主要分布在黄土高原沟壑区和黄河、海河流域支流的上游，生态脆弱且重要，这些地区是近十年来我省林业建设的重点，因此恢复植被、改善生态的建设目标与区域乃至山西省的生态建设奋斗目标和生态发展战略具有高度的关联性和一致性。

山西省地处黄土高原，地理位置十分重要，是华北地区防止沙漠向东南部蔓延的一道重要的生态屏障，也是黄河中游水土流失治理的重要省份之一。

目前项目区内的生态环境问题主要表现在水士流失严重、风沙危害、水资源短缺、农作物产量下降、空气质量恶化等。尽管近年来山西省各级地方政府对植树造林、生态治理十分重视，但由于相对资金短缺，治理成效仍未达到应有水平。严峻的生态环境形势，已成为我省经济社会可持续发展和全面建设小康社会的制约因素，人民群众对改善生态环境的呼声日益增高，对加快林业建设步伐的要求也更加强烈，同时广大农民迫切希望拥有属于自己的林地、林木，在改善生态的过程中从林产品上得到相应的经济收入，提高生活水平。

项目实施将有助于上述问题的缓解和解决，通过植树造林，保护恢复植被，使项目区生态恶化、经济落后和土地利用观念滞后等问题得到明显改观，是十分必要的。

1985 年我国政府开始了与世界银行的林业合作。30 年来，世界银行对中国林业改革和建设给予了有力的支持，我国是目前世界银行最大的林业贷款国。从1995 年以来，在山西省发改委、省财政厅等部门的大力支持下，我省林业利用世行贷款实施了4个项目，覆盖11 个市的48 个县9 个省直林局，总投资77269.64 万元人民币，其中：利用世界银行贷款5069.13 万美元，国内配套资金39965.55 万元人民币。营造高标准用材林、经济林和多功能人工林11.79 万公顷。世界银行贷款林业项目已经成为我省林业对外开放和现代化建设的重要平台。

黄河流域生态恢复林业项目将通过在山西省24 个县（市、区）以及2个省直林局开展新造多功能人工林及附属水窑，并完成项目区省、市、县三级机构支持建设。以实现区域产业结构调整，优化当地生产和生活方式，保护基本农田，改善生态状况和人居环境。

（二）项目目标

通过营造多功能防护林，恢复植被，遏止土地退化，保护基本农田，改善生态状况和人居环境，促进区域产业结构调整，优化当地生产和生活方式。

在生态环境脆弱地区通过造林，增加项目地区森林覆盖率，提高森林以生态为主导的多种功能和综合效益，使项目区内荒漠化特别是水土流失现象得到有效控制，生物多样性得到恢复；提高森林可持续经营管理水平，增加森林经营收入，并为其他地区推广具有重要公共产品效益的多功能人工林的可持续经营和管理模式提供示范。

加强公共机构的能力，促进政府实施集体林权改革，增加当地群众的就业机会及收入。防护林中的经济林果品产出为地方经济增长将做出贡献，项目支持向政策改革受益人提供各项服务（如培训推广等）。促进新造林地按林权制度改革要求落实产权，使林地资源在政策上得到保护；对农民开展技术培训，以人为本，推进林改，落实林权，增加林农收入，提高林农素质，鼓励发展农民专业协会组织。努力实现生态改善、农民得实惠，人与自然和谐共处的建设目标。

（三）项目内容

本项目于2010 年12 月正式启动实施，项目实施期6 年，2016 年竣工。项目计划总投资28560万元，其中：利用世行贷款2100 万美元，配套资金14280 万元。配套资金中：省级配套5012.40 万元，占总投资的17.6%，市县级配套3555.6 万元，占总投资的12.4%，建设实体劳务折资5712 万元，占总投资的20%。本项目有两部分建设内容：1.新营造多功能人工林及附属水窑；2.机构支持。

（四）项目实施情况

1.实施机构

项目执行机构：山西省国际金融林业项目管理办公室。

具体实施单位为山西省9 个市的24 个县和2 个省直林局（注：晋源区经中期调整后退出）。分别为：浑源、广灵、保德、河曲、偏关、中阳、离石区、临县、交口、柳林、晋源区、盂县、太谷、和顺、左权、大宁、永和、万荣、临猗、盐湖区、闻喜、绛县、高平市、晋城城区；2 个省直林局：山西省五台山国有林管理局、山西省黑茶山国有林管理局。

2.实施周期

2010年8月13日至2016年12月31日。

3.实施地点

山西省9个市的24个县和2个省直林局。分别为，大同市：浑源、广灵；忻州市：保德、河曲、偏关；吕梁市：中阳、离石区、临县、交口、柳林；太原市：晋源区；阳泉市：盂县；晋中市：太谷、和顺、左权；临汾市：大宁、永和；运城市：万荣、临猗、盐湖区、闻喜、绛县；晋城市：高平市、晋城城区；省直林局：五台林局、黑茶林局。

4.实施过程和结果

从2010 年11 月项目贷款协定生效以来，项目一直保持顺利实施的良好状态。省市县级项目办及相关政府部门高度重视项目的实施，积极支持项目各项活动。项目的组织、管理和实施按照项目设计、协议和世行项目的规程进行。各级项目人员深入理解项目包含的新的概念、目标、任务和方法，积极有效应对项目在执行过程中出现的变化和困难。世界银行发挥对日常工作的指导、监督作用，4次派出专家团到项目现场检查指导项目实施。国家林业局世行项目管理中心和中国林科院世行办领导和专家多次到我省现场指导项目实施工作，省市县项目办密切配合，保证了项目按计划正常进行。

项目累计完成建设多功能人工林27547.29 万公顷，占项目评估总计划27031.60 万公顷的101.91%。项目设计的1340 个水窑全部修建完成，其中：417个水窑利用本项目资金进行建设完成，占项目中期调整后计划的100%；另有923个水窑全部由政府水利、扶贫等部门的专项资金建设完成。

在机构和能力建设方面，共完成各级培训、国内外考察和专家咨询5.31 万人，占项目评估总计划数的103.13%。其中：省级、县乡级培训和国内专家咨询都超额完成了任务，分别为总计划的102.97%、104.57%和107.21%，国内考察完成原定计划的101.43%，只有国外培训完成原定计划的50.76%，主要原因是受政府新政策限制所致，但其活动通过国内培训等方式进行了弥补，基本没有影响项目的执行。

在项目采购任务量执行方面，2011—2013 年期间，项目采购计算机、打印机等设备363台，占项目评估总计划的169.63%。

在农民合作社和监测任务执行方面，项目扩建合作社5个，占项目评估总计划的100%。计划1 个森林经营方案的编制全部完成，总面积516 公顷，是项目评估总计划80公顷的645%。在永和、离石、左权三县（区）建立土壤侵蚀和地表径流、植物多样性和植被盖度、实体及增收和就业成果等监测点，按规定完成了年度监测任务。

二、绩效评价概述

（一）绩效评价的目的

对世行贷款黄河流域生态恢复林业项目进行绩效评价的目的是：

1.根据财政部《国际金融组织和外国政府贷款管理办法》（财政部令第85号）、《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》（以下简称《操作指南》）的要求，对本项目的相关性、效率、效果、可持续性及综合绩效进行客观、公正的评价。

2.通过绩效评价，总结世行贷款黄河流域生态恢复林业项目在运行管理过程中好的经验和做法，为将来开展同类贷款项目提供借鉴和参考。同时，对绩效评价中发现的问题及时解决，并提出合理化的建议。

3.通过绩效评价，加强国际金融组织贷款项目的自主监督管理，提高本项目及国际金融组织贷款的管理水平和执行绩效。

4.通过绩效评价，提高贷款项目资金使用效率，完善绩效评价管理制度体系。

5.通过绩效评价，将本项目在林业机制和工程建设方面的创新经验进行宣传和推广，引领和示范我省今后的林业建设。

（二）绩效评价框架的设计

在绩效评价设计阶段，评价小组依据《操作指南》在充分理解评价任务书的基础上，对评价任务进行分解及人员分工。同时收集并查阅相关资料，编制完成了《国际金融组织贷款项目基础信息表》。在此基础上，评价小组针对11 个关键评价问题，结合该项目的具体情况，参加项目设计之时设定的监测指标，开发了25 个评价指标，并明确了指标证据、证据来源以及证据的收集方法，完成了绩效评价框架的设计。

（三）绩效评价方法

本次绩效评价主要采用变化分析法（Change Analysis）。变化分析是绩效评价中最常用的分析方法，它分析指标在经过一段时间后是否达到预期值。变化分析通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果。

三、评价结论与绩效分析

综合项目相关性、效率性、效果性、可持续性四个方面，项目综合绩效评级为“高度成功”。

（一）相关性

相关性总体评价为“高度相关”。本项目在设计与评价时，均符合我国林业生态建设战略规划的要求，完全针对我省生态建设的发展战略，紧紧围绕我省经济社会发展“十一五”规划要求，通过造林增加项目区森林覆盖率，有效控制项目区水土流失和土地荒漠化，改善生态环境，提高项目区居民的生活质量。因此，项目相关性总体评价为“高度相关”。

（二）效率性

效率性总体评价为“效率非常高”。项目按照计划开展了各项设计活动，植树造林、工程建设、环境监测、招标采购等工作均顺利实施。项目实现了实施计划规定的当期产出，资产质量良好。项目已按照计划完工时间顺利完工，实现全部计划产出。项目资金按计划及时到位和使用。项目实施过程中，各级政府、各单位组织保障有力，各部门工作开展协调有序，风险控制机制健全。项目资源的投入经济有效且项目内容设计和实施机制具有一定得创新性，项目管理机构设置适当，项目管理及内部控制到位并能确保项目有效实施。因此，项目效率总体评价为“效率非常高”。

（三）效果性

效果性总体评价为“非常满意”。项目于2016 年底完工，实现了全部计划目标，实施进度与计划相符。项目的实际受益群体与设计目标受益群体相符，项目受益群体对项目总体满意度较高。项目的成果也具有较高的可持续性。因此，项目效果总体评价为“非常满意”。

（四）持续性

持续性总体评价为“高度可持续性”。项目实施过程严格按照概算批复执行，项目资金按照实施进展阶段性拨付，可以认为项目资金基本满足项目实施的需要，各级政府还贷协议均已签署，还贷责任落实明确、安排合理，还贷计划细致，地方财政还贷准备金储备情况良好，项目具有可靠的还款机制并具备一定得还款能力。项目的实施完全符合当前经济社会的需要，无阻碍因素。项目赖以运行的相关政策合理、可行、具有连贯性，能够支持项目的持续运行。项目运行管理机构规章制度完备、人员配置合理。项目实施完成后，管理工作的机构和制度依然存在并承担项目各县区的抚育管护工作，具有长期持续性。

四、经验、问题和建议

（一）经验

1.推进了林业创新。利用世行贷款，不仅可以弥补我省林业建设的资金不足，更重要的是吸收贷款项目中搭载的技术创新能力和先进的管理理念。通过世行贷款黄河流域生态恢复林业项目的执行，将国际上一些先进的管理理念、制度方法、科学技术，在林业建设中采用。特别是世行贷款黄河流域生态恢复林业项目在执行中首创的契约式管理理念、全面质量管理理念、社区参与式发展理念、分工序分级检查验收的质量监督办法、造林模型的成本管理办法、先验收合格再支付的提款报账办法、工程监理制、招投标制、竣工验收制等先进理念、模式和制度，建立健全了林业、发改委、财政、审计等多部门齐抓共管、通力协作谋发展的工作机制，这些理念和工作机制，形成了推动项目建设的强大合力，在今后林业项目建设的实践中，推广示范运用，取得良好的效果。

2.促进了林农增收。通过实施世行贷款黄河流域生态恢复林业项目，更新了项目区域的思想观念，改善了生产生活条件，提高了生产技能，创造了更多的就业机会，培育了符合当地的特色产业，改变了区域内的林业结构，提升了参与林农和合作社共同持续发展的能力。项目为村民提供了技术指导和技术培训，林农不但掌握了实用林业技术，具备一技之长，而且培养成为当地的专家和技术能手，通过有偿技术服务，扩大了新的劳动报酬收入渠道。项目扶持村民种植了经济林，项目所种植的经济林最终都交到了村民手中，所投入的费用相当于村民得到的补助。参与项目的市县所种植的核桃4-5 年可以挂果，7-8 年可达到盛果期，盛果期每株可产5-10 公斤核桃，亩产可达150-300斤，将大大提高村民的收入，改善其生活条件。

3.改善了生态环境。通过实施世行贷款黄河流域生态恢复林业项目，可以增加项目区造林面积27547公顷。同时，项目设计了12 个造林模型，采取乔灌结合，保留原生植被，改善了林种树种结构，减少化学农药使用等措施，将营造林活动中对环境的不良影响降至最低，提高了森林生态系统的稳定性，充分发挥了森林保持水土、涵养水源、保护生物多样性、应对气候变化等综合效益。

4.培养了管理人才。在实施世行贷款黄河流域生态恢复林业项目过程中，利用与世界银行合作的平台，省市县建立各级项目管理机构，通过项目立项、准备检查、专家咨询、培训考察等工作，锻炼和培养出一批熟悉项目管理，精通业务的专业人才，储备了一支有国际工作经验，又懂国家通用规则，而且能实战的林业对外项目工作队伍。各级项目管理和技术人员，普遍掌握了国际通用的财务支付、物资采购、技术支持、环境保护、社区评估、科技推广等项目管理手段和方法，对我省林业管理和体制创新将产生积极的影响。

（二）问题

1.项目区造林模型比较复杂，相对难度较大。同时，项目直接效益周期较长，影响了农户的参与积极性。项目区主要分布在黄土高原沟壑区和黄河、海河流域支流的上游，生态脆弱且重要，这些地区是近十年来我省林业建设的重点。项目区基本可分为三种类型：黄土高原丘陵沟壑区、太行山石质山区、退耕梯田和坡耕地实施区。主要分布在梁峁顶、丘陵坡面、侵蚀沟、梯田、坡地农田等地形。因造林地形复杂，制定16 个造林树种，12 个造林模型，执行难度较大。项目实施中，政府对项目贷款进行统贷统还，政府投资相当于购买了生态效益，而林农在土地上种植经济林，想要得到的是经济效益，但由于土地政策的限制，以及栽植的经济林需要一定时间才可以产生经济效益，直接影响了农户参与项目的积极性。

2.项目前期准备长。在项目准备期，立项要求高，标准严，需要完成国内审批手续和国外贷款机构的准备程序，由于是国内国外两条线同时准备，所需中英文资料繁琐，审批或评审部门较多，项目从纳入规划到签订转贷并开始执行，短则一年半，长则数年，增加了项目准备过程中的不确定性，实施主体、项目地点、建设条件都可能变化，导致准备难度增加，影响项目的时效性。因条件发生变化，造成更改项目设计，甚至放弃项目，造成人财物的巨大浪费。

3.后续管理内劲不足。生态林后续管理的主要任务是巩固造林成果，搞好幼林抚育和三防工作，世行贷款黄河流域生态恢复林业项目在营造生态林建设期结束后，整体由当地政府或村集体负责后期管理和成果巩固，但当地政府或村集体对项目后续管理资金明显内劲不足。在重点确保三防工作后，很难再有一定量的资金，完成项目后续生态林的抚育间伐、林地清理、动态监测生长量、蓄积量以及产生的生态效益等工作，加上木材市场价格疲软，积极性不高，没有形成针对不同的林分及培育目标，提升森林抚育质量，实现“双增”目标的可持续经营的科学抚育管护体系。

（三）建议

1.建议优化造林模型，正确处理经济和生态效益之间的关系。建议继续总结和监测项目林的生长状况，不断优化多功能人工林现有模式，采取灵活简单的方式，加大项目的推广力度，提高我省林业发展水平。建议在今后的项目管理中，正确处理经济和生态效益两者之间的关系，减少生态效益和经济效益的冲突。

2.建议要按照“以内引外、以外促内”的要求，加强外资与国内重点项目、扶贫项目融合，推动内外资项目双向互动，优势互补，促进内外资项目的目标同向，安排同步，建设同力，成果共享，努力形成多领域、高效益的融合发展格局。

3.建议要坚持“以我为主，为我能用”的原则。从实际需求出发，结合世界银行的投资方向，优先考虑我省重点林业区域，把贷款项目投向有示范带动作用和产业优化的市县。在项目备选中，充分评估区域内经济实力、林业发展水平、生态资源状况、政府配套能力等因素，量力申报和实施外资项目。

4.建议要出台“后续管理，市场培育”的政策。要按照可持续发展要求，制定具体生态林、经济林项目的后续经营方案，拓宽林业融资渠道，为项目的后续管理争取资金保障。对以生态效益为主的用材林，不仅是为了保护和巩固区域内产生的环境效益，更要从木材储备战略的高度来认识，在资金安排上、抚育管护体系上加大力度。对以核桃为主的经济林，要认真研究探索技术措施，解决品种混杂、栽植过密的问题；对已进入盛果期（或即将进入）的核桃林，进行技术上的提质增效；在加工销售、市场培育、品牌战略的延伸产业链上，要有前瞻性的深度思考和应对，真正让林农快速脱贫、增收、致富。围绕“巩固成果、提高效益、稳妥还贷、持续发展”的原则，巩固和提高项目造林成果，以项目实施主体为主，采取加强管理、技术指导、市场引导等综合措施，保证项目设计的经济、生态和社会效益目标如期实现，确保项目按期足额还贷。一是制定经营管理方案，明确责任，把项目林的“三防”工作纳入到当地政府和林业主管部门职责范围和常规管理中。对新造生态林地要纳入生态公益林管护。二是编制后续经营计划，采取“保一转二抢三”的措施，明确项目林的后期管理工作及管护责任，加强幼林管理，提高林分质量。

5.建议要加快“实用技术，管理制度”的吸收。加快对智力人才的培养，对已引进的世行贷款林业项目的实用技术和管理制度，要加快消化吸收、推动理念创新、管理创新、机制创新和技术创新，真正起到“探路子、出经验、做示范”的作用和引领效应。