晋中市政府投资基金现状、问题及建议

□马永庆 王 翔

一、晋中市政府投资基金成立的背景和意义

晋中市促转型增动能产业投资基金是在全国政府投资基金数量、规模井喷式增长的大背景下产生的。政府投资基金主要通过股权投资推进供给侧改革，实现供给端产业结构调整升级。基金主要投资于产业，促进供给侧改革作用显著。

从财政视角看，政府投资基金优化了财政促进产业发展扶持方式。以前财政对产业支持形式主要是无偿补助，但受限于政府行政审核项目能力，投资项目分散无法达到优质绩效，被投资企业也不能形成产业引领作用；同时财政资金通过无偿拨款也不能实现资金滚动投资，甚至有个别企业巧立名目，出现多报冒领及灰色交易现象。而好的政府投资基金多采取母基金股权投资方式带动社会资本先后跟进投资，缓解创新企业发展初期资金不足问题的同时，充分放大财政资金产业引导作用。另外通过投资项目的IPO 退出或者股权转让获取收益，进一步增加政府投资基金规模，推动财政资金良性循环使用。

晋中市设立政府投资基金的意义在于：

一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应。设立政府投资基金能够有效改善企业资本供给，解决企业投资的资金来源问题。

二是落实产业政策优化资金配置。政府投资基金的投资对象是以创新型企业为主体，起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。通过设立政府投资基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向战略性新兴产业等领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于产业结构的调整升级。

三是引导资金投向创新中小企业。政府投资基金有较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，很多创业投资机构多倾向于投资中后期的项目，而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，处于生死存亡的关键，但却很难吸引到资金的投入。通过设立政府投资基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，可以培养一批具有创新能力、市场前景好的初创企业快速成长，为商业创业投资机构进一步投资规避一定风险，最终实现政府创业投资机构和商业化创业投资机构共同发展。

四是引导资金流向协调区域经济发展。市场机制会扩大地区间创投资源不平衡，经济发展越好越容易获得创投资本；经济发展越落后越难获得创投资本。创投资本分布的不平衡加大了区域经济差距。通过省市县三级产业基金联动模式，引导社会资金投资于经济落后地区，有利于缓解区域经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有重要作用。

二、省市引导基金基本情况

（一）全省政府投资基金基本情况

据有关统计，截止2018 年12 月底，全省共有政府投资基金30 只，基金总规模1617.86 亿元，其中财政承诺出资304.7 亿元，拉动社会资本1313.2亿元。目前全省基金募资总规模292.39 万元，其中财政已出资99.01 亿元，拉动社会资本（含间接出资）193.38亿元。

省本级基金12 只（基金规模1452亿元，财政承诺出资172 亿元），太原市5只（基金规模103亿元，财政承诺出资101 亿元），晋中1 只（基金规模100 亿，财政承诺出资20 亿元），晋城2 只（基金规模12 亿元，财政承诺出资11亿元），大同1只（基金规模20亿元，财政承诺出资11亿元），运城7只（基金规模20亿元，财政承诺出资6亿元），吕梁2只（基金规模12亿元，财政承诺出资4亿元）。

（二）晋中市政府投资基金基本情况

基金管理人为晋中创业投资基金管理有限公司（以下简称“晋中创投公司”），成立于2017年3月，注册资本3000 万元，由晋中市政府下属公司山西晋中国有资产经营有限公司（国有控股）与山西省创业投资基金管理集团有限公司共同出资设立。主要从事或代理创业投资业务、提供创业投资咨询管理服务、国有资本运营、受托管理财政投入经营性领域项目资金，受托管理资产和基金等业务。

晋中市政府每年出资5000 万元，截止2019 年3 月完成出资15490 万元（其中490 万元为晋中创投公司注册资本金）。晋中创投公司从成立至今累计完成四笔投资，晋中市促转型增动能产业投资基金完成投资4300 万元，带动社会资本投资18700万元，杠杆比例1：4.35。晋中创投公司已储备了包含15 个企业在内的项目库，重点投资考察对象有17 个企业，在省市县三级产业基金联动模式方面还进行了积极探索。

三、当前主要问题及建议

从全省情况看，晋中市的基金运作较为顺畅，管理工作较为规范，但也存在一些问题。从2017 年至2018 年12 月晋中市财政已投入1 亿元，晋中创投公司实际投出4300 万元，5700 万元财政资金形成结存未用。2019 年财政出资5000 万元也已到位。基金公司如何把钱花好用好，财政结存资金如何管理，这不仅仅是晋中市独有的问题。

查阅2015-2017年《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》分别有如下表述：“2015年底中央财政设立的13 项政府投资基金募集资金中，有30%财政资金结存未用；地方设立的6项基金中，有66%的财政资金转作银行定期存款”。“2016年地方政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%。”“2017年个别基金未充分发挥政策引导作用，如中国政企合作投资基金2016年3 月成立，截至2017 年底到位资金中有639 亿元（占88.7%）未投资项目，用于购买理财产品。”

分析上述问题，主要原因是：

（一）政府投入应分期分批

从全省的基金规模看，晋中市基金总规模以1 亿元的差距排全省第二。有人曾结合经济规模和企业情况做过基金设立规模的假设：以当地企业前20%企业属于优质企业，其中有10%～30%企业有股权融资需求及意愿，引导基金对母基金进行4 倍杠杆放大作用，而专项基金由于参股不控股而投资企业股份低于30%，则母基金总计可以覆盖相对于自己体量200倍以上的经济体量。晋中市2017年GDP按1200亿规模，引导基金100亿规模，按以上逻辑测算投资可覆盖2万亿经济体量，远超当前可覆盖范围，但考虑未来10-20年的经济发展趋势，该基金规模则未必过大。关键是政府出资不可一次到位，而要随着基金公司的业务增长分期分批到位，否则必然导致资金结余。

（二）基金公司有难言之隐

一是资金的安全性高于资金的收益性。政府部门极为重视资金安全性，核心关切的可能并非收益，而是不能出风险，关注国有资产保值增值，严防国有资产流失。

二是基金的资金募集与设立问题。政府投资基金通常期望同时发挥“引导效应”和“撬动效应”，既要引导社会资金投入市场欠发展的领域，还要发挥财政资金杠杆效应，以小部分的财政资金撬动大量社会资金。由于社会投资方的投资偏好及纯市场的规则，导致在某些领域，社会资本不愿进入，政府引导资金无法投出。

（三）财政部门应加强对政府已出资基金公司未投出部分的管理

一是2015 年财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第20 条规定“财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出”，因此，对于财政拨付基金账户1年以上尚未开展投资业务的，市财政应予暂缓拨付下年财政出资。

二是根据《政府投资基金暂行管理办法》对《晋中市促转型增动能产业投资基金实施办法（试行）》未明确事项补充完善。如政府出资额和归属政府的收益的清算、明确约定收益处理和亏损负担方式、加强政府投资基金信用体系建设、绩效管理等内容，特别是财政部门向投资基金拨付资金、基金清算或退出收回投资本金时的账务处理应予以明确。

三是财政部门内部投资基金工作管理需进一步理顺。以晋中市为例，政府投资基金的规模设计在预算、拨款和报表在经建，账务处理在国库，绩效评价应在绩效评价科。应尽可能压缩财政部门内部的管理环节，不断降低行政成本，更好地服务于地方经济建设。