张 纯,李 巍
(1.山西省科学技术情报研究所,山西 太原 030001;2.山西转型综合改革示范区管委会,山西 太原 030032)
2014年12月,国务院印发《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(国发〔2014〕64号),拉开了全国财政科技计划管理改革的序幕。2015年1月,山西省委、省政府贯彻落实中央改革精神,科学谋划、精准施策,部署实施省级财政科技计划管理改革。山西省科技计划(专项、基金等)管理体系建设研究,聚焦改革主要任务的具体化、规范化、制度化,主要研究成果成为了此次改革重要的理论基础和科学的参考依据。
改革开放以来,山西省先后设立30多个省级财政科技计划、专项和基金等,支持了大量的科研项目,取得了一批重大科研成果,有力支撑了全省的现代化建设事业。但是,随着新科技革命、产业变革和经济社会快速发展,科技计划、专项、基金及其项目管理的问题日益突出。既有全国财政科技计划及项目普遍存在的共性问题,也有比较突出的个性问题。主要表现在4个方面:一是,资源配置“碎片化”。30多个计划、专项、基金分属15个部门和单位管理,顶层设计不够、统筹协调不强。二是,未能聚焦战略目标与市场需求。项目众多、目标发散。三是,重复、分散、封闭、低效。多头申报项目、重复资助屡见不鲜。四是,科技项目和资金管理与新形势下科技创新的规律和需求不相适应。
为深入实施创新驱动发展战略,2015年1月,同年8月,山西省政府印发《山西省深化省级财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(晋政发〔2015〕35号)。明确要求,利用3年时间,建立全省公开统一的科技管理平台,建立总体布局合理、功能定位清晰的科技计划(专项、基金等)体系和公开透明的组织管理机制,加强科技计划管理统筹协调,破解科技资源配置“碎片化”,推动科技计划更加聚焦战略目标,促进政府科技管理职能转变,实现科技计划项目管理专业化。
伴随着山西省省级财政科技计划(专项、基金等)管理改革的正式实施,项目研究应运而生。主要目的是贯彻落实《方案》要求,围绕改革主要任务,研究提出具体的方案、办法、细则、流程等,推动改革举措具体化、规范化、制度化,为顺利实施科技计划管理改革提供重要的理论基础和科学的参考依据,构建形成新科技计划体系的管理制度和运行机制,实现公开统一、透明公正、专业高效。
项目以山西省省级财政科技计划(专项、基金等)管理为研究对象,坚持问题导向、需求导向、目标导向,综合运用文献分析、问卷调查、实地考察、专家咨询、个别访谈、研讨论证等方法,通过边研究、边应用,为山西省省级财政科技计划(专项、基金等)管理改革提供重要的理论基础、科学依据和决策支撑。
整体研究大致分为4个阶段:
第一阶段:了解科技计划的由来,明确科技计划管理的主要内容。
第二阶段:研究发达国家科技计划管理的主要特点及新动向,分析了2~3个主要发达国家科技计划管理的典型做法。同时,梳理了我国科技计划管理的发展历程、设立宗旨及管理模式,分析了2~3个先进省市科技计划管理的主要做法及改革思路。
第三阶段:深入分析山西省省级财政科技计划管理的现状,研究提出五大类科技计划的组织管理和运行机制,包括科技管理平台的运行制度、五大类科技计划及项目的管理办法等。
第四阶段:客观分析山西省省级财政科技计划管理改革的实践成效,直面客观存在的问题和不足,研究提出进一步深化改革的思路与举措。
项目研究以阐述科技计划的由来入题,阐述了科技计划管理的主要内容。分析了发达国家科技计划管理的主要特点及新动向,阐述了日本、法国科技计划管理的典型模式。深入分析了我国科技计划管理的发展历程、设立宗旨及管理模式,阐述了广东、浙江、重庆科技计划管理的主要做法及改革思路。深入分析了山西省省级财政科技计划管理的现状,聚焦改革主要任务,研究提出了五大类科技计划的组织管理和运行机制,包括科技管理平台的运行制度、五大类科技计划及项目的管理办法。深入分析山西省省级财政科技计划管理改革的实践成效,直面客观存在的问题和不足,从衔接国家与市县科技计划、优化科技计划结构、强化跨区域合作、完善多元化投入体系、健全监督和评估机制等8个方面提出了进一步深化改革的思路与举措。
主要特点包括4个方面,即:从科技计划设立情况来看:根据国家战略需求或最新形势趋势,政府部门(或委托研究机构)提出设立科技计划的重要性和必要性,并向政府科技最高决策机构提交。决策机构经过科学、充分的论证,决定是否设立新的计划。从科技计划覆盖范围来看:主要覆盖科学发现(基础研究和应用研究)和技术创新阶段。前商业化和商业化阶段的开发主要由企业自主完成。从科技计划资金管理来看:年度科技计划预算不是固定的,一般会根据国内外形势的变化、计划评估结果以及政府财政预算的增减而进行调整。从科技计划绩效评估来看:通常对科技计划进行绩效评估,评估结果往往会作为未来科技计划经费预算和管理的重要依据。评估标准主要包括:计划目标适当性、计划管理体系质量、计划执行完成情况等。
新动向主要有3个方面:一是设立重大科技专项,包括大数据、人脑、精准医学和先进制造等。二是设立技术创新类计划。即:通过公私合作,鼓励企业或者企业联合高校、科研机构承担项目,以便把科研成果尽快转化为现实生产力。三是多渠道、多方式灵活便捷地遴选前沿研究计划项目,其中包括设立非共识项目。即:对于一些创新性强的项目,难以在同行评议中得到好的评审结论,评语的分歧较大,选择性地给予资助,极大限度地鼓励创新,允许失败。
1.公开统一的省级科技管理平台。立足省级财政科技计划管理的现状,紧紧围绕《山西省深化省级财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(晋政发〔2015〕35号)提出的建立公开统一的科技管理平台,从统筹决策、咨询论证、组织管理、监督评估等方面,提出了科技计划、专项、基金等管理运行的政策建议,起草出台了省科技计划(专项、基金等)管理的厅际联席会议制度、战略咨询与综合评审委员会组建方案、项目管理专业机构遴选原则及标准、监督和评估办法等4项制度,构建了公开统一的省级科技管理平台,实现了稳定运行。即:建立省科技计划(专项、基金等)管理的厅际联席会议制度,作为科技计划管理的“中枢系统”,主要任务是顶层设计、统筹决策。组建战略咨询与综合评审委员会、组建项目管理专业机构、建立监督和评估机制,作为科技计划管理的“三大支柱”,主要任务是咨询论证、实施管理、监督保障。
2.公开透明的科技计划项目管理机制。客观分析科技计划、专项、基金的不同特点和规律,区分应用基础研究计划、科技重大专项、重点研发计划、科技成果转化引导专项(基金)、平台基地和人才专项,区分重大(重点)凝练项目和一般指南申报项目,从项目凝练、指南编制、项目申报、组织评审、立项管理、经费管理等方面提出了一系列实施建议;起草出台了省科技计划(专项、基金等)及7个配套专项管理办法、项目立项管理流程及评审细则等11个办法,形成了公开透明的科技计划项目组织管理机制,并在2016年以来的科技计划项目管理过程中执行应用,基本实现了分类组织、公开透明、规范合理。
1.实现了科技计划管理创新。研究提出了省级层面厅际联席会议的组成单位及工作规则、战略咨询与综合评审委员会及行业(领域)专家组组建模式及运行机制、项目管理专业机构遴选原则及标准、监督和评估办法等,构建形成了山西省科技计划(专项、基金等)“1+3”管理新模式,配套建立了管理制度。
2.实现了科技项目管理创新。区别以往山西省省级财政科技计划项目的管理办法,研究提出了重大(重点)项目的凝练产生办法,分类提出了科技计划项目的组织申报、立项评审、资助方式等,构建形成了山西省科技计划(专项、基金等)项目管理新机制,配套制定了《山西省科技计划(专项、基金等)及7个配套专项管理办法》(晋政办发〔2016〕52号)等一系列管理办法。
3.实现了项目实施管理创新。项目研究采用边研究、边应用的方式,为省级财政科技计划管理改革提供了有力的科学依据和重要支撑。项目实施期间,先后提出方案、制度、办法、细则、流程等各类政策建议、实施意见23项,多数被制定出台的文件所采纳应用。
综合分析山西省科技计划(专项、基金等)管理与发达国家科技计划管理存在着一些区别,主要原因是由于国家行政体制的不同所导致。项目研究对发达国家科技计划管理的理念、办法和模式进行了充分地吸纳、消化、再创新。特别是,借鉴国外科技计划设立机制,探索提出了《山西省产业创新链及重大重点项目产生办法》和《山西省科技项目招标投标管理暂行办法》。定期由科技部门,协调行业管理部门,围绕省委、省政府确定的重点任务,凝练产生一批产业创新链重大、重点项目,面向全社会公开发布,通过招标投标确定立项。两个《办法》已经山西省政府同意,于2016年4月印发、执行。重大(重点)项目凝练产生、招投标立项的组织管理机制,不同于发达国家的立项模式,也不同于以往科技项目的组织模式。变以往自下而上的自由申报,为自上而下的定题突破,有效地解决了科技与经济相脱节的问题,实现了科技计划项目组织管理创新。
综合分析山西省科技计划(专项、基金等)管理与我国和兄弟省、市科技计划管理也存在着一些区别,主要表现在3个方面:一是涉及省级财政科技计划、专项、基金管理的部门共15家,全部纳入科技计划(专项、基金等)管理厅际联席会议成员单位,相比国家层面部际联席会议的成员单位数量较少。主要优势是:便于统筹协调、便于及时组织召开全体会议。二是战略咨询与评审委员会下设了8个行业(领域)专家组,专家团队的数量相比国家层面战略咨询与评审委员会的较多。主要优势是:有效解决了项目立项评审过程中战略咨询与综合评审委员会论证、评议阶段,专家数量不足、精力不够的难题。同时,区分行业领域,一般性事项由行业(领域)专家组提出意见;重大事项可由行业(领域)专家组提出意见,提交战略咨询与综合评审委员会论证,也可由战略咨询与综合评审委员会直接论证。分层、分级、分重点组织论证、评议更加科学、合理、高效。三是科技计划(专项、基金等)项目的具体组织管理,区别于过去以往的模式,与国家及省市科技计划项目管理不同,主要有五个特点:(1)评审组织由厅局自行组织调整为委托第三方项目管理专业机构组织,专业化程度更高,有力地推动了政府部门科技管理的职能转变。(2)评审流程在专家评审的基础上,增加了现场考察、会议答辩、战略咨询与综合评审委员会论证、评议、厅际联席会议审定等;分类执行经费预算评审,重大、重点项目实施专项预算评审,一般项目预算评审随技术评审同时进行。整体立项评审更加科学、合理和规范。(3)产生方式在指南申报的基础上,增加了凝练形式。从过去“科研人员要干什么”,新增了“要科研人员干什么”,更加聚焦省委省政府的重大战略问题。(4)立项方式在专家评审的基础上,新增了公开招标形式,能够更好的引导省内优势科技资源聚焦重大科技需求,实现“人尽其才”,同时能够更好地吸引、调动省外优势科技资源,实现“为我所用”。(5)资助方式在先期引导的基础上,新增了奖励性补助、区域性补助和协议后补助,以及科技创新劵等,财政科技投入更加多元化,可以有效提高财政科技投资的效益。
1.健全科技计划的“三类”衔接机制。一要加强省级科技计划与国家科技计划的上下衔接。及时向国家报告省级科技战略重点,争取纳入国家层面战略重点。一方面,获得国家财政资金支持、全国科技人才支持;另一方面,实行统筹协调,区别国家财政支持的重点任务,省级财政区别支持,实现科技资源更有效配置和更高效利用。二要加强省级科技计划的内部衔接。建立五大类科技计划之间的串联机制,选择重点产业领域设立重点专项计划,贯穿于五大计划之间,自应用基础研究至平台人才专项同时予以支持,实现科技资源的集中优化配置,推动重点产业领域全面发展、快速发展,推动科技计划更加聚焦重大战略目标,推动科技与经济更加紧密结合。三要加强市县科技计划的功能衔接。坚持有所为、有所不为,因地制宜,确定市县科技计划设立标准,避免“一刀切”、大而全现象,确实依据科技资源状况,加大省、市、县的科技合作,有选择性地部署实施市、县科技计划,真正实现科技资源的优化利用。
2.强化科技计划跨机构、跨区域合作机制。要完善跨机构合作机制。探索更加有利于集中优势资源开展科技研发的模式,鼓励引导科研机构之间、科研机构与产业机构之间针对不同的科研主题开展产学研用多层次的联合研究。要进一步扩大区域合作范围。借鉴广东省做法,建立省际联合攻关的科技计划管理模式。加大跨区域联合研究,在集合人力资源优势进行互补的同时,有效促进经济文化合作,促进经济与科技更加紧密地结合。
3.创新科技计划资金投入与支持方式。一要创新财政支持科技计划项目的方式。增加购买科技服务的支持比重,选定特定的科技计划项目探索建立政府购买服务的立项模式。在社会问题研究治理建议方面,探索实行“后补助”资助方式,取消项目执行期限,严格进行绩效考核评价,确实以采纳应用、取得实效,确定立项补助金额,降低资金使用的约束性指标,真正引导、发挥出科研人员的聪明才智,建成新时代的新型智库。二要建立全社会、分层次、多元化科技投入机制。建立约束性政策,切实加大地方财政科技投入。施行优惠性政策,引导激励企业自觉加大科技投入,鼓励全社会增加对公益性、基础性和战略性科技事业的投入。三要探索构建第三方投融资平台。选择性地设立专业化的投资基金,实行开放式、平台化运行管理模式。针对个别关系民计民生的科技计划开辟私人投资或者集体出资的方式。发展不同类型的科技风险投资基金,鼓励金融、担保公司、风险投资公司等融资部门参与科技创新的投入。
4.深入推进科技计划专业化管理。要进一步提升专业机构的项目管理能力,督促其制定详尽切合实际的科技计划项目管理办法,建立专业机构“黑名单”和管理诚信等级评价体系,引导项目管理专业机构提高管理效能和服务质量。要继续创新项目产生方式,建立以基层实际需求、企业生产一线需要为导向的项目产生方式,突出区域经济社会发展的需求导向,引导科技计划项目更多、更好地与经济社会发展融合、支撑、提升。
5.完善科技计划监督机制。一要建立健全科技计划管理的惩罚规则。应进一步明确科技计划项目执行过程中的违规行为的惩罚措施,包括剽窃成果、骗取资金、滥用资金以及其他违反科研道德的行为等。二要加大监管执行力度。特别要加大对项目合同执行情况的监督检查,严肃查处各种违反合同的行为,在年度报告中将违规行为及处理结果向社会公布。三要加大项目公示力度。目前执行的公示,信息量少、范围窄,有形式无实效。要进一步加大公示内容的信息量,拓展公示的主要渠道,全面提高公示的知晓率。
6.建立健全科技计划评估体系。一要建立科学、可行、易操作的科技计划评估指标体系。要抓住评估的主要方面,提纲挈领,实现科技计划评估的科学、快捷、有效。重点要评估执行情况、收益成效、综合贡献;要注意区分事前评估、事中评估、事后评估的特点和要求,合理确定不同阶段评价的重点内容及涉及指标的权重;要选择性地设置筛选类指标或一票否决类指标,减化评估工作量。二要建立信用评价制度。建立科技计划管理信用数据库,对科技计划项目的管理机构、主要承担单位和责任人、咨询评审专家等的不端与失信行为进行记录和评价,实行奖优罚劣。严重不良信用者列入“黑名单”,阶段性或永久取消其财政资助项目或参与项目管理的资格。三要充分引入第三方评估。以政府委托授权的形式,聘请第三方评估法人单位进行独立评估,推动项目评估、结题验收、成果评价,实行客观、独立、公正。四要建立科技计划的绩效评价机制。明确科技计划评估的程序标准、实施主体、结果应用等。
项目研究坚持问题导向、需要导向,着眼于解决深层次问题,是推动省级财政科技计划(专项、基金等)管理科学化、现代化、规范化的重大管理创新,为山西省科技计划(专项、基金等)管理改革提供了强有力的科学依据和重要支撑,为持续深化改革指明了客观存在的问题和不足、提出了主要方向和举措,为充实、丰富全国科技计划及项目管理的典型做法提供了“山西模式”,为省部级财政科技计划管理改革提供了可借鉴、可推广的实践经验,为市、县科技计划管理提供了可操作的思路与举措。
研究提出了省级层面厅际联席会议的组成单位及工作规则,建立了由省科技厅牵头,财政、发改等15个部门组成的科技计划管理厅际联席会议制度,统筹协调、统一决策科技重大事项。研究提出了战略咨询与综合评审委员会及行业(领域)专家组组建模式及运行机制,组建了战略咨询与综合评审委员会及8个行业(领域)专家组,负责山西省科技发展重大战略与需求、重大专项的建议与论证,为联席会议提供决策参考。目前,厅际联席会议已稳定运行,省科技厅、省财政厅、省发改委、省教育厅、省林业厅、省留学办等部门的科技计划已纳入联席会议,按新体制运行。
将原分布在15个部门的30多个省级科技计划优化整合为应用基础研究计划、科技重大专项、重点研发计划、科技成果转化引导专项、平台基地和人才专项5大类计划,调整了支持结构,致力于科研人才培养,创新能力建设,科技成果转化,产业重大需求问题解决和一般技术需求的解决等,实现了顶层设计与发挥基层作用的有机结合。科技重大专项项目平均支持强度由过去不到300万元提高到现在约1 200万元。
制度架构层面,有厅际联席会议制度、咨评委组建方案、专业机构遴选原则及标准,以及省级科技计划(专项、基金等)管理办法的“1+7”制度;细化操作层面,有各类计划项目的立项管理流程清单、项目评审细则、专家评分细则与标准,形成了完整的计划管理制度体系,实现了全覆盖、可操作、可监督,透明、规范、高效。
建立了围绕重点产业广泛征集科技重大需求,编制产业创新链,凝炼重大和重点项目,咨评委评议,面向社会公开招标,联席会议审定立项的机制。新机制围绕省委、省政府的战略部署和全省重点产业发展需求,既广泛吸收网上征集的各类科技人员的重大建议,也注重采纳高等院校、科研院所、重点企业、市县政府和有关部门提供的重大、重点技术需求,既涵盖了省外高水平专家提出的项目建议和评审建议,也包括了咨评委和行业(领域)专家组对建议项目的评审把关。充分体现了“自上而下”顶层设计与“自下而上”征集需求的紧密结合,确保集中优势资源解决产业重大关键技术问题。自改革以来,高灰熔点煤气化技术、超临界低热值煤循环流化床锅炉关键技术、煤层气钻井关键技术、石墨烯储能——高性能超级电容器技术、硬岩巷道掘进机技术、燃煤电厂超低排放技术等一批项目已取得关键技术突破,达到世界或国内领先水平。
研究提出了项目管理专业机构遴选原则及标准,培育和组建了6家项目管理专业机构,实现了政府部门不再直接管理具体科技项目,而是加强了顶层设计、编制产业创新链、寻找关键问题和技术需求、凝炼重大重点项目、中介机构监管等战略规划、政策设计、重大专项布局、过程评价监管、体制机制改革、法治保障方面的职责,强化了创新环境营造、科技资源开放共享、科技服务业发展、科技报告共享等工作,补上了公共创新服务的“短板”,推动科技管理逐步从研发管理向创新服务转变。