城市建设中的公众生态环境风险及其法律防范

饶世权,鞠廷英

(西南交通大学,四川 成都 611756)

随着城市建设的发展,一方面，公众越来越关心自身生活的生态环境；另一方面，城市建设对公众的生活环境造成生态风险,“生态环境日趋恶化、各种突发环境事件、生态问题层出不穷,生态风险的危害及其不确定性对人体健康和生态环境造成巨大威胁”。[1]所谓“生态风险，指一个种群、生态系统或整个景观的生态功能受到外界胁迫,从而在目前和将来对该系统健康、生产力、遗传结构、经济价值和美学价值产生不良影响的一种状况”。[2]因此,审视我国现有法律制度对公众生态环境风险的防范效应,完善我国法律制度以强化对公众生态环境风险的防范显得尤为重要。

一、城市建设对公众生态环境权益造成的风险

城市是与乡村相对应的居住聚落,可以从经济学、社会学、人口学、地理学、历史学、文化学和城市学等不同学科来理解城市。城市的构成要素,可以分为物质化的要素和精神化的要素。物质化的要素是指客观存在的人口集中、空间形态、社会经济结构。精神化的要素是指无形的城市文化、生活方式等意识形态性的要素。[3]“建设”在宏观上是抽象的概念,是指创立新事业，如建设法治国家、建设司法队伍。微观上是具体的概念,是指增加新设施，如建设房子、建设桥梁。中观上具有抽象和具体二种特性,是指创造新产业的活动,如铁路建设、公路建设。因为众多微观建设形成中观的产业、行业建设,众多产业、行业建设形成宏观的建设，以具体增加新设施的活动为基础,进而达到宏观上的建设目标。故“城市建设”之“建设”应当是中观的“建设“概念。因此,本文的“城市建设”的“城市”主要是Wallance F.Smith所说的非自然资源提取性职业、机械加工而成的基础设施等物化的要素,以及精神化的生活方式。[4]

环境权作为法律权利是随着20世纪60、70年代世界性的环境危机和公众的环境保护运用而生的，虽然人们对环境权的理解有差异,但都认为环境权是人享有的生活在适宜环境中的权利。适宜环境是指“适宜于人类健康的、满足人类生存和发展需要的,令人身心愉悦、舒适和满足的,与自然和谐的,有利于人类各方面发展的,符合人类尊严”的良好的自然环境。[5]这种权利从内容上说,包括合理享用各种适宜环境要素、环境资源的权利,如清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、风景权、环境美学权、宁静权、眺望权、通风权、日照权。因此,环境权是一种束权利的统称。

城市建设“虽然扩大了人类自身的生存空间、改善了人类自身的物质生活条件,但同时也在很大程度上改变了自然/半自然景观生态系统的结构与功能。尤其是在经历快速城市扩展过程的区域,由于人类活动强干扰的介入,常常打破整个自然/半自然生态系统的景观格局构成,导致自然生态过程的改变和生物多样性的损失,影响区域空间生态安全”。[6]其中,对公众环境权益造成的风险,主要体现在邻居之间、社区内、城市中。

1.微观上,城市建设过程就是人们高密度聚居的过程。乡村是较为分散的居住，南方一些乡村居住是独门独户,前后左右均无其他建筑物和居民，即使一些乡村是相对集中居住,但一般来说,也主要是前后左右有建筑物和居民,且居住密度较小。而现代城市的居住一般来说不仅前后左右有建筑物和居民,而且上下也有建筑物和居民,居住密度更大。因此,一方面，城市高度聚居的物业毗邻,影响他人通风、通光的风险更大。另一方面，城市毗邻而居且人口密集,由于各自的生活方式可能存在差异,如有的人喜欢热闹,有的人喜欢安静;有的人喜欢在高声伴奏下跳坝坝舞,有的人喜欢安静地散步;有的人喜欢在家大声听音乐,有的人喜欢在家沉思;有的人喜欢在自家阳台上堆放乱七八糟的东西,有的人则希望自家和别人家阳台都有花有草,让自己爽心悦目……不同生活习惯,可能造成对他人环境权益的侵害。因此,城市高度聚居可能给公众的通风权、通光权、宁静权、景观权等造成风险。

2.中观上,社区比邻居更为宽泛,常常由住宅群、商业服务机构、交通设施、公共服务机构与设施、绿化、景观以及人等组成,是具有相对完整的包括生产、服务、生活功能的一定地域。社区构成要素更加复杂,造成公众生态环境风险主要在于:社区产业、功能布局不合理,比如在住宅小区旁建设高架桥;社区建筑物样式、色彩不协调;绿化不科学;社区生活污水、垃圾处理不科学等。这些风险直接危害公众的景观权、审美权、宁静权等,不仅是“潜在的生态风险”,而且在某些城市已成为“现实的生态风险”，[注]王树义教授将生态风险根据其对生态安全产生威胁的紧迫程度,分为“潜在的生态风险”和“现实的生态风险”。如城市噪音,对于人们身心的伤害已经被列为世界四大公害之一,2017年全国共有323个地级及以上城市昼间区域声环境质量监测数据显示,全国城市昼间区域声环境质量等效声级平均值为53.9 dB,接近法律要求居民住宅区噪声昼间不得高于55 dB的规定;而在三级以上,即55-65 dB的城市有93个,占28.2%。

3.宏观上,城市发展定位。城市是工商业集中的地方,但城市在发展工商业时,如何发展直接关系到公众的环境权益能否得到实现?一是发展何种产业?在选择发展何种产业时,城市可能基于自身的资源优势和经济利益而作出选择,较少考量环境权益。二是产业如何布局?从现代城市发展来看, “产业布局作为经济行为,考量的主要因素是产业所需要的矿藏资源、土地资源、农林资源、水资源等自然资源的储量、分布地,如何发挥自然资源的功效,成本与效益等,而较少考量生态环境的保护”。因此,造成城市空气污染、水污染等。当前我国“城市大气总悬浮微粒浓度年日均值为320微克/立方米,污染严重的城市超过800微克/立方米,高出世界卫生组织标准近10倍。”80%的城市河段水质超标,“工业固体和生活垃圾已累积70亿吨,每年仍以六七亿吨的速度增加,垃圾‘围城’现象十分普遍”。[7]城市严竣的污染形势,给公众的清洁空气权、清洁水权等带来了或可能带来风险。

二、现行城市建设中公众生态环境风险防范法律制度的检讨

我国现行法律制度对于城市建设中公众环境权益面临风险的防范有相应的规定。首先，涉及邻居之间公众通风权、阳光权的法律主要有《民法通则》第八十三条关于相邻权的规定,该条规定:不动产的相邻各方,应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。根据该规定,邻居之间的采光权、通风权等可以通过救济性方式即要求责任方承担相应民事责任来获得保护。其中并没有涉及到邻居之间的景观权、审美权和宁静权。其次,直接涉及社区景观权、审美权等的法律制度主要有:《城市绿化条例》(1992年制定,2017年修订)。该条例对城市绿化的宗旨、原则、城市绿化规划原则、城市绿化工程设计与建设、城市绿化的管理分工、单位和个人的义务以及法律责任作了相应的规定。《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年制定,2017年修订)规定“应当加强城市市容和环境卫生科学知识的宣传,提高公民的环境卫生意识,养成良好的卫生习惯”,并对城市市容、城市环境卫生作了相应的规范。《城市生活垃圾管理办法》对生活垃圾的倾倒、清扫、收集、处置以及违反规则的法律责任等都作了规定。再次,涉及宏观城市清洁空气权、清洁水权、宁静权的法律主要有《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等，这些法律规定了环境保护规划制度、公众参与制度、环境质量标准、排污标准以及排污申报制度、工业布局规划、生产工艺设备减污制度、城镇污水处理制度、单位个人的义务与权利、社会生活噪声污染防治、生活垃圾污染环境的防治制度以及相应的法律责任。

上述法律制度对城市公众面临的生态环境风险有一定的防范作用,但仍存在诸多缺陷,主要体现在以下几个方面:

1.权利主体社会化。除《物权法》关于相邻权的规定是以公众个人作为权利主体外,有关社区、城市生态环境风险防范的制度规定主要以“公众整体”作为权利主体,而较少涉及公众个体的权利,如《城市市容和环境卫生管理条例》第十二条规定“主要街道两侧的建筑物前,应当根据需要与可能,选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛(池)、草坪等作为分界。临街树木、绿篱、花坛(池)、草坪等,应当保持整洁、美观。栽培、整修或者其他作业留下的渣土、枝叶等,管理单位、个人或者作业者应当及时清除”。而对非临街的社区、邻居之间如何保持建筑物阳台和窗外、绿化等的美观、整洁则没有规定。

2.权利不完善。现行相邻权制度有利于确认、保护公众的阳光权、通风权。环境保护制度、污染防治制度以及垃圾管理制度、市容环境卫生制度有利于公众的清洁水权、清洁空气权、宁静权的保护,城市绿化制度有利于公众的景观权实现。而公众的审美权、眺望权则几乎没有相应的法律法规予以确认和保护,即使《城市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》中某些制度有利于创造美景,如《城市绿化条例》第十条、第十二条强调如何利用已有自然环境进行绿化,但没有强化如何通过建设实现区域的协调、和谐美,尤其城市建筑物之间如何协调,保持美感。《环境保护法》《污染防治法》等要求建设项目作环境评价,是以现有生态环境良好作为假设前提,意在防止项目可能对现有生态环境造成污染破坏,而没有要求城市建设项目设计注意与周边建筑、环境实现协调美。即使有关制度对公众的阳光权、通风权、清洁水权、清洁空气权、宁静权和景观权确认和保护,但规定也并不明确，只是客观上有利于公众的这些权益的保护,但主观上并没有明确以这些权益为目标。有学者评论“景观权论者所说的‘私人景观利益’纠纷通过景观所附着的财产的物权和合同法上的请求权即可维护,而公共景观的建设和维护则可通过参政权来实现,景观权在实践当中被完全消解了”。[8]

3.公众义务社会化。与强调权利主体的社会化相适应,强化公众义务的社会化,即强调公众对社会的义务,而较少规定公众之间的义务,如《城市绿化条例》第十八、第十九、第二十、第二十一条规定:任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被;不得擅自占用城市绿化用地;不得损坏城市树木花草和绿化设施;在城市的公共绿地内开设商业、服务摊点的,必须向公共绿地管理单位提出申请等。《城市市容和环境卫生管理条例》第十条、第十一条、第十三条、第十四条、第二十六条、第二十八条、第三十二条规定了单位、个人对社会的义务;第四章规定了违反上述义务而应当承担行政责任,但没有规定对其他公众的民事责任。《城市生活垃圾管理办法》第十三条、第十六条规定了单位、个人倾倒、收集、存放、处置垃圾时对社会的义务，以及对于违反这些义务承担行政责任,而没有规定对其他公众承担民事责任。

4.国家公共机构主导权,公众有检举、控告等权,但没有参与规划、管理等权。《城市绿化条例》规定城市绿化规划、城市绿化工程的设计、公共绿化工程建设、保护和管理均由城市绿化行政主管部门决定。《城市市容和环境卫生管理条例》规定城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作,有关环境卫生设施规划、建设、管理均由行政主管部门负责。《城市生活垃圾管理办法》规定:建设(环境卫生)主管部门负责本行政区域内城市生活垃圾的管理工作,治理规划与设施建设由行政主管部门负责,清扫、收集、运输、处置的企业需要取得主管部门的许可。《污染防治法》更是将环境行政部门作为主管机关,诸制度的实施都依赖于主管行政部门。在确立了行政主管部门的主导权后,在一些法律法规中也原则性地提出公众的参与。

三、防范城市建设中公众生态环境风险法律制度的完善

防范城市建设中公众生态环境风险,需要针对公众面临的生态环境风险进行法理的再思考和法律制度的再构造。

(一)明确公众环境权是私权的本性

现行法律制度强化权利主体的社会化、公众义务社会化和公共机构的主导性,是以生态环境权的公权性为理论前提,是基于公共利益的价值目标。因此,需要对生态环境权的性质进行再认识。

公众环境权是公权还是私权,一直存在诸多争议，概括起来,主要有以下几种观点:一是人类整体权,[9]二是公民个体环境权,三是公民个体与公民整体环境权。笔者认为,环境权就其性质来说,一是从公益还是私益来看,有的纯粹是私人权,如宁静权、眺望权、通风权、日照权等。有的则是私益兼具公益性的权利,如清洁空气权、清洁水权、风景权等。二是从生存权还是经营权的角度说,环境权是生存权,关系公众的生存,而不是经营权,不以营利为目的。当经营权与生存权发生冲突时,生存权居于上位。因此,环境权应当属于私权性质。

将环境权确定为私权,更有利于防范公众面临的生态环境风险。因为生态环境权如果属于公权,个体作为非权利主体,不能通过个体积极主动主张相应的权利而保护生态环境,会滋生“搭便车”思想,不利于城市建设中公众生态环境风险的防范。确立公众生态环境权的私权性质,既可以消除公众主张权利以防范生态环境风险的法律障碍,也可以调动公众的主动性、积极性,积极主张自己的权益。当然,确立环境权的私权性质并不否定某些环境权的公益性,也不排斥公共机构对公众生态环境的保护职权，而是形成公众的主动保护与公共机构的保护的合力,从而化解公众面临的生态环境风险。

(二)明确公众生态环境风险与防范制度关系

既然生态环境权具有私权性,因此,为防范城市建设中公众生态环境风险,首先，在制度设计中应当明确公众个体具有景观、清洁水、审美权等环境权,并且设计具体制度保护这些权利的实现,包括对城市规划、城市设计、城市施工建设以及绿化规划、绿化工程设计都应当强化对美的确认和实现。美最基本的要求应当是协调性,即任何设施都应当与周边自然环境、其他设计保持协调。其次,应当明确公众个体之间的环境权利与义务,比如对于单位、他人所属地域的绿化、建筑设计、景观等,利益相关的其他公众个体有权提出意见和建议,其他单位、个人也有义务创造有利于自己和他人的美丽环境。概而言之,公众个体之间相享权利、互负义务。对于有碍他人环境权益的行为,他人有权利要求改正,而行为者也有义务进行改正。

(三)强化从城市规划、设计到建设的全过程的公众参与

为防范公众面临的生态环境风险,规定公众的环境权为私权是前提,通过制度确认和保护公众的环境权是基础。而公众环境权的实现,则需要改变当前城市规划、绿化规划、城市设计、绿化工程设计体现行政主管部门意志的现状,建立和完善公众参与制度,以防范城市公众生态环境风险。

公众参与制度,包括公众参与权利、公众参与程序、公众参与方式等。首先，明确公众作为城市建设的利益相关者,有权参与到从城市规划、设计到绿化规划、设计,再到具体建设的整个过程中,表达自己的环境权益,而不能仅参与到具体建设中。其次,为保障公众参与的实现,必须建立城市建设信息公开制度,包括城市规划、产业布局、城市设计、绿化规划、绿化设计等信息应当及时通过适当的载体向利益相关者公开。由于不同的利益相关者与有关规划、设计、建设事项的利益关联强度不同,对于关联强的利益相关者除前述的一般公开外,还需要通过特定方式做到特别公开。第三,确保不同利益相关者不同的参与程度。一般来说,可以以环境事务所在地点为中心,沿着环境受影响的扩散方向,确定一定区域内的公众即是该环境事务的公众参与主体,进而以中心为基点,按影响环境的因素衰减率,划分不同区域,并确定不同区域的公众参与的权重,受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。这是最基本的主体公众,相对人、政府必须确保其参与性。除此之外,其他地区公众、环境保护组织等也可以依法参与,但应当是自愿式的主动参与。第四,建立和完善参与方式及相应的程序,如公众参与征求意见、座谈、论证会、听证会、问卷调查研究等方式,这些方式可以分为预防性参与与救济性参与。所谓预防性参与即在规划、设计阶段的参与,是预防公众环境权益受侵害风险的发生。而救济性参与则是规划、设计完成后进入实施阶段及实施以后的参与,是对有关规划、设计和建设侵害公众生态环境权而表示异议。前者是从“输入端”确保公众参与, 后者是前者的补充和出现错误的一种纠错制度,是从末端对有关规划、设计、建设作出公众评价。两种方式结合, 从而实现从“输入端”至“末端”的全过程公众参与。最后,必须明确公众参与的法律效力,即经过公众参与确定的城市规划、设计不能更改,如果需要更改,则必须再次经过原参与公众同意。

(四)将环境保护技术制定为法律——技术标准

尽管在《污染防治法》《环境保护法》等法律法规中都规定了国家鼓励和加强科学技术研究,推广先进技术,以促进生态环境的改善。但这些都是原则性规定,如何推广先进技术以防范公众面临的生态环境风险,则没有更详细的、强制性规定,因此,上述规定成了宣示性的。而在实践中,我国有许多有利于公众生态环境安全的新技术运用因为需要增加成本而难以被自觉运用到城市建设中。日本、德国等发达国家不仅着力发展环保技术,而且技术得到广泛运用，因此,应吸取发达国家的经验。我国新的环保技术要突破成本障碍,一是应当通过立法,将有关技术转化为强制性的建设标准,要求城市规划、设计和建设中必须采用具有先进环保技术的设计、建设。二是充分运用现代科学技术进行城市生态环境的评估与决策,如充分运用近年兴起的城市生态风险评价理论与方法，[10]对城市建设的生态风险进行评价,并及时针对可能存在的生态风险进行防范决策。