山西环境责任保险制度的构建

张翼杰

(山西大学商务学院,山西 太原 030031)

环境责任保险,是以投保企业污染环境对他人造成损失，依保险合同由保险公司代替其承担赔偿责任的保险制度。它是当今许多发达国家为应对频发的环境污染事件、及时赔偿受害人、恢复环境、解决环境污染纠纷的一项新措施。[1]国外实践和国内试点经验表明,环境责任保险能有效分散风险、减轻企业赔偿压力,使受害人得到及时、有效救济,避免当事人之间的矛盾激化。

环境污染责任保险在我国还处于起步阶段,目前全面推广存在认识不到位、法律不健全、实施标准缺乏、企业承受力弱等困难。相关立法散见于一些国际条约及保监会《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,层次较低且较粗糙;虽有零星的理论研究和实践积累,但很难支持该险种在我国的推广,只有先通过地方立法和实践,制定环境责任保险的具体制度和技术标准,为全国环境责任保险立法奠定理论和实践基础,以推进全国统一立法。为此,环保部2008年在国内部分省市先行试点,试点选择在污染风险等级为一级和二级的省份,试点工作已在部门协调、立法推动、市场运作等方面取得了一些阶段性成果。[2]

一、山西环境责任保险的现状

为加快建立山西环境责任保险制度,提高企业环境污染责任能力,山西省人大常委会在2010年颁布的《山西省减少污染物排放条例》中就明确规定重污染排污单位应该积极参加环境污染责任保险。2011年8月,省环保厅和省保监局联合下发山西省《关于试行环境污染责任保险工作的通知》和《环境污染责任保险实施方案》,明确由中国人民财产保险公司山西分公司实施环境责任保险试点。山西根据污染情况,将高污染风险及排放总量较大的煤矿、焦化、电力、冶金、化工、采选等82家重污染企业作为首批试点,支持未列入试点的其他企业积极参加环境责任保险。

到2012年7月底,山西参加环境责任保险的试点企业共有68家,保费收入1156万元,责任限额共计7.5亿元,共发生环境污染事件8起,赔款总价75.28万元,但仍有14家集团和企业未按试点要求投保,省环保厅要求限期投保。此外,山西保监局依法对保险机构进行环境责任保险业务监督管理,对于侵害投保企业和受害人合法权益的行为予以严处。

2012年底,山西发生严重的苯胺污染事件,山西和河北2万多人、28个村、80公里的河道受到污染,这是一起企业环境污染重大事件。事故发生后,山西人保财险紧急派人调查事故,核实事故原因、损失,此次事故中保险公司共赔付405万元,保障了污染损害赔付工作的顺利进行,避免了损失扩大。[3]这是山西首次成功运用环境责任保险处置重大污染事故。事实证明,环境责任保险是解决污染纠纷、及时赔偿受害人、恢复环境、促进企业和社会平稳发展的重要经济手段,也是建立环境监督管理社会化长效机制的重要途径。

山西环境责任保险发展迅速,2013年前三个月环境责任保险同比增长118.74%,增速全国第一。2013年8月试点结束,山西环境责任保险取得了一定成效。为进一步推进山西环境责任保险工作,山西省环保厅2014年4月下发《关于进一步推进环境责任保险试点工作的意见》,明确山西将继续扩大环境污染责任保险试点范围,新增试点企业,扩大承保公司的范围。规定2011年到2013年省环保厅确定的尚未投保或续保的企业,在2014年度仍由人保财险山西省分公司继续承保。新增中国平安财险山西分公司、中国太平洋财险山西分公司作为承保公司。依据地域范围明确保险公司的分工:原来的人保财险山西省分公司负责太原、吕梁、临汾、运城所有企业;中国平安财险山西分公司负责大同、朔州、晋中、忻州所有企业;中国太平洋财险山西分公司负责阳泉、晋城、长治所有企业。同时,2014年4月起,山西正式启动环境风险评估与污染损害鉴定试点工作,并建立了环境风险源及其防范数据库,为环境污染应急做好准备。

二、山西环境责任保险试点启示

(一)缺乏健全的法律保障

首先,山西环境责任保险的实施缺乏健全的法律保障,对企业是否参保既无依据,又无法律拘束力,加之长期以来发生重大环境污染事故全部由政府买单,缺乏行之有效的环境污染事故责任追究机制,社会救助和惩治机制尚未建立,企业缺乏参保积极性,环境责任保险难以进一步推进。其次,环境污染侵权纠纷解决机制尚不健全,缺少污染评估和损害赔偿明确规定,难以准确认定责任。环境侵权诉讼制度缺失,无具体的诉讼保障。

(二)政府支持力度不够

山西环境污染事故进入高发期,其突发性、破坏性、多样性和分散性特点常常给他人人身、财产和自然资源造成重大损害,仅依靠指定中国人民财产保险股份有限公司山西省分公司一两家保险公司运作过于薄弱。[4]在两年试点期间政府仅仅给予了文件和口头上的政策支持,缺乏较深层次的如税收、补贴以及风险保障基金等支持措施。

(三)投保企业较少

山西环境责任保险试点之初,许多企业不了解环境责任保险制度,有的企业虽然了解,但不想承担保险费用;还有的企业存在侥幸心理,认为自己不会发生污染事故;有的企业已发生了污染事故,但实际并未支付高额赔偿或受到处罚,也缺乏投保的动力。同时山西环境责任保险刚刚起步,加之缺乏法律和行政强制措施,企业参投环境污染责任险的主动性和积极性不足。

(四)保险机构大多不愿承保

山西环境责任保险试点期间,由于环境责任保险缺乏立法支持,加上见效慢、周期长、投保企业较少,这就使得保险机构很难聚集社会众多企业的保险金,保险大数法则难以实现,风险不均衡,一旦发生保险理赔,保险机构必然承受重压。所以,很多保险机构不愿承保,使得环境责任保险业务增速缓慢。

(五)风险分散度小

从山西环境责任保险的试点看,参保企业主要是采煤、化工、冶金、焦化、电力、医药、建材等中小企业,而对于大型企业,由于其生产规模较大、资金较雄厚、污染防治工作相对较好,投保较少,导致环境责任保险业务量少覆盖面小,环境责任风险难以有效分散。

(六)责任认定和风险评估难度较大

环境污染事故一旦发生,一方面由于其涉及面广,因果关系较复杂,责任较难认定;另一方面由于环境责任保险刚起步,缺乏数据和经验,保险产品定价较难,风险评估难度增大。为此,2014年10月,成立了山西环境污染损害司法鉴定中心,负责环境污染损害的鉴定、评估、纠纷化解等工作,由于刚刚起步,技术设备和人员有待提高。

三、山西环境责任保险制度的构建

山西省委、省政府提出“气化山西,实现碧水蓝天”工程,鼓励企业进行绿色生产,促进经济循环发展,同时对于环境污染事件,采取措施及时救济受害人、有效恢复环境,环境污染责任风险的社会化是较好的选择,所以,山西构建环境责任保险制度势在必行。借鉴国外经验及国内各省环境责任保险试点中存在的问题,结合山西实际情况和近年来的试点经验,对构建山西环境责任保险制度提出以下建议:

(一)完善山西环境保护的地方性法规

构建环境责任保险制度离不开完善的环境保护法律与严格执法的力度。目前,我国尚未通过立法建立全国统一的环境责任保险制度,相关法律法规不健全。根据我国《宪法》第一百条、《立法法》第六十三条、第六十四条的规定,在全国尚未通过统一立法的情况下,山西可根据地方实际情况,制定山西省《环境责任保险条例》《环境污染事故理赔细则》等地方性法规,以规范山西环境责任保险制度。

(二)明确承保范围

山西环境责任保险制度建立之初,可将保险范围确定为突发性环境污染事故,待环境责任保险制度相对成熟后,再将保险范围逐步扩大到累积性环境污染事故。建议突发性环境责任风险以自愿投保的方式由商业性保险机构承保;累积性环境责任风险由政策性的保险机构承保,以强制投保和提高保险费率来实现对累积性环境责任风险企业的责任分担。另外,环境责任保险合同可将被保险企业的下列行为规定为保险公司向被保险企业赔付的除外责任:被保险企业的故意污染行为、违反操作规范的行为和非正常生产活动所引起的赔偿责任以及预防性费用等均应规定为免除责任的行为,即除外责任。

建议《山西省环境责任保险条例》还应明确规定保险机构抗辩被保险企业的除外责任不能对抗受害人,除非环境污染事故的发生是由受害人故意行为造成的。这是基于环境责任保险有保护环境污染事故受害人的社会公益的目的性所要求的。同时规定因被保险人的故意污染行为、违反操作规范、非正常生产活动等行为,使得保险人向受害人承担了赔付责任后,保险人有权向污染企业行使代位追偿权。[5]

(三)明确承保主体

山西环境责任保险的承保主体,根据承保范围分为政策性保险机构和商业性保险机构。建议山西省《环境责任保险条例》明确规定,政策性保险机构承保累积性环境责任风险,商业性保险机构主要承保突发性环境责任风险。理由是商业性保险机构是以盈利为目的,突发性环境责任风险的承保符合商业性保险机构的目的、保险原则和保险利益;而累积性环境责任风险事故发生确定,赔付数额的巨大,其排污行为又是不可避免的,商业性保险机构一般不愿意承保累积性环境责任风险。而且这些企业对山西经济和社会发展又是不可缺少的,政府不能使该企业因给他人造成污染给付巨额赔付而倒闭,或因存在累积性环境责任风险而放弃对该类行业的投资,[6]因此,山西应建立政策性环境责任保险机构,政府给予一定经费支持,由其承保累积性的环境责任风险。

(四)确定保险模式

山西应建立自愿保险与强制保险相结合的环境责任保险模式。强制投保方式主要针对存在高度危险突发性环境侵权行为或存在较高危险的累积性环境侵权行为的企业，而对危险程度不高的环境侵权则可采取自愿投保方式。并且在《山西省环境责任保险条例》中严格限定环境责任强制保险的行业范围,明确规定采选、煤矿、焦化、冶金、化工、电力、医药、建材等高污染企业,实行环境责任强制保险制度,要求这些较高风险的企业每年只有在投保环境责任强制保险后,才能通过年检。环保厅对未按期、按要求投环境污染强制责任保险的企业,停止审批其环境影响评价文件、不出具企业上市和再融资环保核查意见、不批准环保设施验收、不核发排污许可证、不安排环保补助资金等制约措施。而对危险程度不太高的可能发生突发性环境侵权的企业可采取自愿投保的方式;对累积性的环境侵权行为采取强制投保方式,但对危险程度较小,并且已经采取有效环保措施的单位,其累积性环境侵权行为也可采取自愿投保的方式,由企业自主决定。

(五)明确保险费率

因保险种类不同，环境责任保险费率也不相同,山西环境责任保险费率可分为环境责任强制险费率和任意险费率。强制险的费率由责任保险机构在国家公布的费率范围内，根据被保险企业的具体情况微调，以确定具体的费率。强制险的费率实行差别浮动费率,在制定时应该充分考虑企业的安全管理状况、污染事故情况及企业的承受能力等。任意险的费率则是由环境责任保险机构与投保企业自主协商达成,地方政府不限制其费率范围。根据被保险企业的具体风险情况、保险期限由双方商议逐笔确定,同时还可以约定,如果被保险企业发生严重环境保险事故或发生多次环境保险事故,保险机构有权在下一年度按约定提高其保险费率,以约束企业的环境保护行为。

(六)明确索赔时效

由于环境侵害后果的累积性、潜伏性、不确定性,其所引起的损害一般是在许多年后才能被发现,常常使保险机构对投保企业发生在保险有效期内的污染造成的损害难以把握其将来赔偿责任的大小。为平衡保险机构和投保企业双方利益,促进环境责任保险制度的良性发展,建议对山西环境责任保险规定相对较长的索赔时效,这可借鉴美国的做法,规定30年最长的索赔时效,自受害人请求污染企业承担赔偿责任之日起计算。同时应规定累积性环境责任保险的时效要比突发性的环境责任保险的时效长。但索赔时效的规定也应遵循经济规律,充分考虑保险机构的利益。

(七)建立保险公司对于投保企业的环境风险管理

保险机构通过对投保企业进行事前、事中、事后三阶段的督导,促使其履行环境保护责任。企业投保或者续签保险合同前,保险机构应对投保企业开展环境风险评估,确定企业的环境风险等级、保险额度和保险费率,出具保险方案。在保险合同的履行过程中,保险机构按照合同约定定期对被保险企业的环境风险和污染隐患进行评估和排查,并可视情况通报当地环保部门,并通过保险费率调节这一市场机制影响企业的环境行为。被保险企业根据保险机构的意见进行整改,有效预防环境污染事故。投保企业发生环境污染事故后,保险机构应及时组织人员进行事故勘查、定损和责任认定,并按保险合同的约定,提供理赔服务,履行赔偿责任。

(八)完善激励机制

1.对连续三年以上投保企业无发生污染事故的,应该在费率上适当优惠,在评定环境行为等级时应该适当给予加分。

2.联合环保部门、财政部门,在分配环保专项资金、重金属污染防治专项资金时,对连续三年投保企业给予适当倾斜。

3.将投保企业投保信息报送银行等金融机构,金融机构可根据投保企业信贷风险评估、风险可控、可持续发展等因素,考虑优先给予信贷支持。

(九)完善以信息公开为核心的监管互动机制

建立和完善以信息公开为核心的,以环保部门、保监部门、保险公司、投保企业、社会公众为五大主体的信息共享与监管互动机制。健全环保和保监部门的对接机制及保险和投保企业的交流合作机制,实现数据、信息互联互通。环保部门加强对污染企业的环境监管;保险公司对参保企业进行事前、事中、事后的监管,如保险费率的厘定和调整;企业在投保之前要面临保险公司严格的风险评估,发现漏洞及时整改。健全信息公开机制,保障公众知情权,强化公众对企业环保工作的监督。将企业环保信息作为重要考核指标纳入信用评价机制,及时向银行等金融机构提供,作为信贷管理的重要依据。

环境责任保险制度,仅是投保企业在发生保险事故后,对受害人的一种补偿机制,单靠事后保险机构的补偿和修复环境,并不能从根本上解决环境问题,要更好地发挥环境责任保险的作用,降低出险率,在促进经济发展的同时保护好环境,需要企业、保险机构和监管部门共同努力。