河长制在跨区域水资源治理中的运行困境与优化

顾向一,梁馨文

(1.河海大学环境法研究所，江苏 南京 210098；2.河海大学法学院，江苏 南京 210098)

1 问题的提出

水污染的日益严重，让水污染防治成为我们务必妥善应对的问题。然而受制于内陆河流的跨区域属性、区域协作机制不完善、各省市政府机关的政务壁垒，使得跨区域水资源生态保护遇阻，水资源综合治理效果并不明显，“碎片化”现象严重。河长制在此背景下应运而生，为跨区域水资源治理提供新思路与对策[1]。

2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议通过《全面推进河长制的意见》(以下简称《意见》)，该文件的出台有助于防治水污染、改善水环境、保护水生态等工作的高效开展，为水资源的可持续利用提供了制度保障。河长制关注水资源治理的区域协作问题，推动各类行政资源的整合与调配。但在实际运行过程中，河长制在跨区域水资源治理中不可避免地存在运行困境，如区域权力交叉、问责机制不健全等。河长制如何更加高效地进行跨区域水资源治理[2]，是当前必须解决的问题。因而，在肯定河长制对跨区域水资源治理发挥积极作用的前提下，梳理河长制的层级建构以及内部关系的制度设计，并在此运行逻辑的基础上提出河长制的制度优化措施，以进一步提高水资源治理的跨区域协作效率，促进跨区域水资源治理更加完善。

2 河长制在跨区域水资源治理中的引入

水资源作为一个开放的系统，基于水资源分布以及分配的特殊性，对其生态保护不仅仅是某一个行政区域面临的问题，需要对水资源进行跨区域综合治理，落实地方各级政府对所辖区域环境资源承担的工作任务与责任。河长制将水资源治理的责任赋予各级党委或政府主要负责人，为我国水资源治理提供新的思路与方案，尤其对跨区域水资源治理具有重要的意义[3]。

2.1 制度优势

2.1.1突破传统水资源治理模式

我国目前环境管理体制选择的是“科层制”的制度运行模式，该管理体制以环境权力的条块分割为主、要求各行政机关协作运行，具有一定程度的合理性。依据德国社会学家马克斯·韦伯阐述的科层制学说，科层制下的行政权力内部具有精细化的分工合作，但精细化条块分割易导致各行政机关形成“自我权力边界”，不能妥善解决跨区域或涉及复杂利益关系的问题[4]。聚焦我国水资源治理领域，涉水行政管理部门主要是生态环境部门与水利部门，农业、林业、交通、住建等部门在各自责任领域对水资源实施管理，这种多头管理被称作“九龙治水”，往往难以取得良好治水效果，尤其在面对跨区域、跨流域的水资源治理问题时，更会陷入治理僵局。河长制将水资源治理的责任赋予各级党委或政府主要负责人，有利于推动各部门之间的协作与配合，是解决上述困境的有力对策。针对条块分割的传统水资源管理体制，需要有超越该模式的具有更高效力层级以及统筹能力强的权力介入，而我国各级党委和政府所代表的公共权力就符合“超越传统”的要求。党委和政府既是水资源治理的决策者，又是经济社会发展的核心力量，将水资源治理的主要责任赋予党政负责人，能够加强与巩固水资源的保护效果。从科层制理论来看，河长制打破以往专业且分散的权力架构，落实“河长”这一枢纽角色，对传统科层制水资源治理模式作出了革新与突破。

2.1.2促进区际行政管理资源整合

水资源的综合治理需要流域内所有地区的政府部门和其他利益主体协同配合，而我国之前的河道管理政策原则上是依据行政区划对同一河流进行治理，各区域政府仅依据本行政区域内的情况实施治理方案，未将河流放置全流域进行综合考量，加之区域利益无法协调得当，导致跨区域水资源治理高成本与低成效，进而催生了河长制的出台。河长制将河流治理责任落实到具体的党政负责人，引导各协调主体共同参与跨区域水资源治理工作，全方位考虑水资源利用、开发以及水污染治理等诸多环节，推动水资源流域与区域的整体性治理[5]，缓和区际间的利益冲突与治理风险。河长制用以解决跨区域协调问题的优势是利用上级政府的权威打破区域壁垒，有效集中各级政府的管理资源，解决之前“权威缺失”的问题[6]。目前，江苏省苏州市吴江区先后与浙江省嘉兴市秀洲区、桐乡市及湖州市南浔区建立交界水域水环境联防联治机制，创新推进“省际边界水域联合河长制”。其中吴江区与秀洲区同时建立信息互通机制，相互传达河流监测情况，两区河长积极开展联合巡河工作，共同检查双方交界水域，协调区域间的利益冲突，对两地各类行政资源进行有效整合，打破行政区域壁垒，使得跨区域水资源保护常态化[7]。河长在跨区域水资源治理工作中形成监管合力，有利于水资源治理水平的提升，推动跨区域水资源治理工作的有序开展。

2.2 运行逻辑

2.2.1科层制下的层级建构

根据《意见》，省级层面设立总河长，由党委或政府主要负责人担任；各省行政区域内的主要河湖设立河长，由省级负责人担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设置河长，由同级负责人担任。可以看出，四级河长的层级建构与行政区划有较强的联系，即：上级河长是上级行政区划的党政主要负责人，统筹其区域内跨流域河长的工作任务[8]。这也与河流流动性和系统性的自然属性相适应，各级河长都需要上级河长进行统筹规划，不能为了局部区域的利益破坏流域内其他地区的环境，同时层级区分也有利于层层监督。此外，为了细化河长设置要求，规范河长制体系建设，浙江省率先出台《浙江省河(湖)长设置规则(试行)》，制定了全国首个河长制地方标准，明确最高层级河长的设置规范，要求全省逐级建立党委、政府主要负责人担任河长的“双总河长”工作机制。浙江省在推进河长制法制化与标准化的同时，也为其余各地实施河长制提供经验借鉴。

2.2.2内部关系的制度设计

《意见》明确了各级河长的工作职责：各级河长负责统筹协调对应河湖的管理和保护工作，妥善解决水资源治理中的重点问题，明确跨行政区域水资源治理职责，同时兼顾上下游、左右岸、干支流的综合治理[9]。河长制将河长置于流域上下游的各区域中，通过行使各区域内的最高行政权力进行区际间的协作配合，对河流上下游的治理工作形成有效制约。河长制试图建立跨区域水资源治理的良性发展模式，推动跨区域水资源综合治理的进一步落实。此外，河长本身有自己的职务范围，比如分管经济、科技、教育或本身就分管水利、航运等。河长集多个职能于一身，这就要求河长对各个水资源利益主体之间进行统筹协调。河长利用职能优势对相关涉水管理部门的行政管理力量进行协调分配，将各部门的管理资源进行高效整合，引导各相关主体共同参与跨区域水资源治理工作，有助于减少原先分散管理模式造成的高额管理成本，缓解区际以及各部门之间的利益冲突，实现水资源的集中治理与综合治理。早在2015年，环境保护部环境保护对外合作中心的专家就提出：以大部制为契机和着力点，尝试整合现有的区域环境保护机构，推进各机构的结构性改革，服务生态文明的治理[10]。河长制的实施也是这种制度的有效尝试，河长均是地方党政部门负责人，具有各区域内最高的行政权力，各部门是他们的行政下属。除了对职责细分列举，其最大的特点在于各级河长需要统筹并监督生态环境、水利等相关部门[11]。这样的多重任务，更有利于部门与部门之间的协作、区域与区域之间的协作。从顶层设计的角度观察，河长制的出发点就体现了较强跨区域协作意识，有利于推动跨区域水资源治理工作的顺利开展。

3 河长制在跨区域水资源治理中的运行困境

《意见》规定建立四级河长体系，对各级河长的工作职责均予以明确规定，同时严格监督各级河长的履职情况，督促其对流域水资源实施统一治理。河长本身兼具的多重职能一定程度上有利于河长对相关涉水部门进行统筹协调，调动区域内与区际间进行协作治理。虽然河长制具备较合理的运行机制，但在跨区域水资源治理中仍然存在诸多问题。

3.1 河长制的区域权力交叉

四级河长的设置基本是遵从现有的行政区划，而河流流域并没有如此的规律。在区域治理与流域治理并行实施的过程中，难免会形成行政权力交叉与责任追究模糊的治理局面。权力运行规律要求水资源治理中的各项权力应当界限明晰、协调得当、权责对等，只有这样才能提高跨区域水资源治理质量，否则权力交叉错位，易导致治理机制运行障碍，难以取得良好治理效果[12]。《意见》根据行政区划对四级河长及其职责内容作出规定，但由于水资源具有流动性与分布不规律等特性，导致在某一行政区域范围内，可能存在两位河长同时对相同河段进行治理，形成权力交叉困境，造成河长难以履职或出现消极放任、互相推诿的局面。比如江苏省南京市内的秦淮河，秦淮河的江宁区河段由南京市委常委、江宁区委书记负责，但南京市副市长在负责建邺区、雨花台区河段时也要负责江宁区河段。这样，两位河长权力甚至义务出现交叉时，难免会出现冲突，阻碍水资源治理系统的顺利运行。

3.2 现行问责机制缺乏有效监督

《意见》在制定河长制考核问责机制中规定，由县级及以上河长对相应河湖的下一级河长进行监督问责。依据这一规定，一些地方结合当地水资源治理的具体情况陆续出台相应的考核问责实施办法，但大部分问责办法并不能形成一套科学有序的问责体系，难以从整体上把握各区域“河长”的工作情况，间接影响跨区域水资源的治理效果[13]。此外，当前河长制的考核问责实际属于以行政机关内部监督为主的监督机制，即行政机关通过行政内部监督权对行政权的运行状况进行监督控制，但行政内部监督权仍然是从行政权中分化而来[14]。问责机制中的考核标准与水质标准也均由行政机关内部制定，极大降低了公众参与的可能性，影响了公众参与的积极性，这一制度设计违背协同治理理论。协同治理理论是协同理论与治理理论的耦合，同时也是跨区域水资源治理的核心。在协同治理理论视角下，治理主体的多元化与协调性是其强调的重点，治理主体的多元化表明政府不是唯一有权参与治理的主体，非政府组织、企业以及公众都可以参与到社会治理之中，并发挥愈加重要的治理效用。在社会公众等外部力量难以有效参与监督的情况下，上级对下级的考核问责会遭受行政层级多重利益的束缚，问责结果的公平性无法确保[15]。这也表明河长制在监督问责方面更依赖行政机关内部的权威治理，忽视公众等社会力量的参与价值，缺乏多元共治精神，阻碍政府与公众等形成多元治理格局。治理主体的协调性要求各治理主体在平等与相互尊重的基础上进行公开理性地沟通对话，而在河长制的问责机制中，政府与公众等外部力量不能形成以尊重为基础的动态均衡关系，难以使得公众积极参与监督河长制的运行，无法对其进行全面有效的监督，一定程度影响河长制在跨区域水资源治理中所发挥的效用。

3.3 河长制与相关配套制度契合程度低

河长制有效缓解属地行政区划环境治理模式与水资源治理系统性的矛盾，并在一定程度上解决不同监管部门协调不足的问题，从治理实践的角度来看，河长制也取得了不错的成果[16]。但水资源的流动性与系统性对水环境的全面管理提出更高的要求，跨区域水资源治理必须要借助跨区域联合防治协调机制与流域生态保护补偿机制等配套制度进行有效地统筹与协调。《中华人民共和国环境保护法》第20条规定了跨区域联防机制，相关部门按照一致的治理标准，采取统一的管理保护措施。该制度的出台也表明环境管理机制正努力克服区域壁垒，转变为综合、联合治理。目前，不少省份相继建立跨省水资源联防联控机制，其中苏、浙两省建立“省际边界水域联合河长制”制度，将河长制与跨区域联合防治机制进行良好配合，但目前实现二者协调配合的仅是少数地区。此外，国家也在政策层面对流域生态保护补偿机制予以逐步推进。纵观我国当前水资源治理的实际情况，河长制与上述两机制之间所达成的契合程度较低，要想实现充分衔接，仍需做出具有针对性的制度设计。

4 河长制在跨区域水资源治理中的制度优化

河长制作为破解“碎片化”水资源治理问题的创新制度，在跨区域水资源治理领域发挥了重大作用。但在实际操作中暴露出许多问题，表明河长制这一制度本身需要进一步优化，究其根本是对河长权力进行优化以及相应配套制度的构建。

4.1 河长制的权力优化

4.1.1管理权力的真正下移

实现管理权力真正下移的前提是确保河长权力的行使与落实。既然根据《意见》构建起了四级河长体系，那么各级河长在自己负责的河段理应具有统筹协调相关涉水部门的权力，对于跨区域的河流也应跨区域地行使权力，推动跨区域水资源治理工作扎实运行。在落实河长治理权力的基础上，应该增加公众参与制度，为河长进行跨区域沟通协作提供助力。从协同治理视角来看，要想最大限度维护社会公共利益，必须由政府机关与公众等多元主体采取协同合作的形式进行联合治理。将协同治理理论落实到河长制中，则必须将社会公众纳入水资源治理，形成政府与社会力量等共同配合的多元治理格局，有利于确保河长的履职履责情况，充分发挥公众的环境治理效用。首先，以政府信息公开作为突破口，完善群众监督与举报制度，而河长的选任与工作考核也都应该在阳光下运行。其次，跨区域水资源治理需要民间的智慧。“民间河长”是环境治理主体多元趋向下河长制的进化与创新，有助于政府机关能够从更加合理与宏观的角度进行跨区域水资源的综合治理[17]。目前,为推动全民治水、全民参与，各省都出台了相应的政策，在浙江、福建等地区，探索设立了“巾帼护水岗”“河小二”“河小青”等。跨区域水资源治理作为我国水资源治理体系的重要部分，必须让社会公众共同参与其中，发挥公众的治理效用。

4.1.2内部权力的最优配置

水资源治理涉及生态环境、水利、交通、农业、发改委等部门，职能较为分散，同时部门之间存在职能交叉、重叠，而河长制的出台能够有效解决这一问题。在水资源治理体系中，生态环境部门负责污水治理；水利部门要做好防洪工作并确保供水；住建部门主要负责节水与排涝工作等。在河长的统一领导下，统筹谋划、协商合作、事半功倍。河长的职责内容并不取代部门工作事项，相关部门仍根据自身原定职责完成好各自工作，河长的存在使得区域协作、部门协作更加便捷与高效[18]。协同治理理论表明，决定某一系统发挥协同作用的关键，在于系统内部各组成部分之间需要良好分工合作。若子系统能够坚守相同的治理方向与目的，并为此进行良好协作，则会实现“1+1>2”的协同效应[19]。在处理繁杂的跨区域水资源治理问题中，各子系统即涉水行政管理机关进行良好分工合作的前提是明确牵头机关，在此基础上统筹上下游、左右岸系统治理，积极有效整合各区域、各部门水资源治理能力，强化“河长”跨区域治理特征。为了能够在跨区域水资源治理中取得协同效应，必须全方位发挥“河长”的统筹效用，明确跨区域水资源治理等目标方向，引导各子系统围绕同一治理目标进行协作配合，实现对涉水行政管理机关内部权力的最优配置，使跨区域水资源治理系统达到有序、高效运转的最佳状态。

4.2 河长制的制度配套

4.2.1监督机制的建构

首先，应当创建一个适应水资源保护新形势的监督机制。该监督机制以各级总河长为领导核心,由河长制办公室负责开展,相关部门协同配合,第三方予以监测评估。协同治理理论主张由政府作为主导力量，非政府组织、企业与公众等多元主体协同配合进行治理，能够更好地维护环境公共利益。在协同治理中，治理主体趋向多元化的同时，治理权威也更加多样，存在从政府权威向社会权威倾斜的可能[20]。在构建监督机制时，将第三方纳入机制中有利于增强其治理主体意识。一方面，使得考核更加客观中立，即维护政府权威，又能够体现社会权威的价值；另一方面，能够发挥多元治理主体的智库效用，有助于解决技术层面的难题，监督结果更具说服力。其次，省级单位每年对各设区市河长制工作情况和相关部门履职情况进行考核，而考核结果应当和政绩评价系统结合，否则难以形成威慑[21]。监督机制的合理建构既能确保各级河长统筹协调对应河湖的治理工作，又能进一步落实河长的跨区域水资源治理职责,提高跨区域协作的治理实效。

4.2.2跨区域立法合作

以《宪法》和《立法法》为基础，促进地方法治的合作，打破水资源生态保护区域协作的壁垒。我国区域立法合作主要是3种形式：选择性模式、程序性模式和授权性模式[22]。2016年颁布的《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》，作为地方人大与民族自治地方的立法合作，迈出了成功探索的一步。为了加快立法合作的步伐，恩施自治州与湘西自治州建立跨区域协作立法机制，召开多次联席会议，就条例的相关细节进行交流沟通。在会议中决定成立跨区域立法领导小组，统筹协调两地立法工作。条例从区域立法的契约属性出发，即使跨区域，水资源生态保护的相关工作也能有效开展，有利于减少利益冲突，促进区域公共事务的良性发展[23]。条例的出台对全流域水资源跨区域治理具有重大意义，当前必须推动各地进行跨区域立法合作，为建立统一协调的水资源治理环境而共同努力。

4.2.3相关制度的协同配合

河长制对一定区域内的水资源治理有着良好的推动作用，但受制于制度本身的不完善，河长制仍然不足以应对全流域的水资源治理工作，河长制不能取代流域水资源治理。河长制应加强与跨区域联合防治机制以及流域生态补偿机制的协同配合[24]，为此需要对河长制工作进行再度细化。跨区域联合防治机制主张在河湖上下游之间设置沟通平台，便于交流跨区域水资源治理的工作任务与工作步骤等，在工作中出现的问题也便于沟通解决。流域生态保护补偿机制的创设是用以解决流域上下游、左右岸之间在生态保护与发展经济中存在实施与受益主体不一致的问题，从而推动流域内经济利益与生态利益取得平衡[25]。为了能够实现流域的综合治理，河长制必须与上述两制度进行协同配合，寻求中国特色的跨区域水资源治理格局。此外，应依托河长制的实施，进一步完善流域水资源保护机制。①寻找经济与生态用水之间的平衡，制定水资源利用的规划方案，将水资源进行合理配置，同时发挥河长制效用，推动各地政府对水资源在区际与各用水部门间作出调配。②建立流域水资源合理使用机制，推动水量保护与节水工程的建设，保证流域合理水位，维护水资源净化能力。③利用网络技术建立上下游水资源综合监督管理程序，推动上下游联合巡查执法与水资源综合调配，实现跨区域水资源信息共享。

5 结 语

河长制是基于“碎片化”水资源治理问题而建立的一项制度创新，为跨区域水资源治理提供新思路与新对策。河长制的全面推行让我们看到了国家层面对跨区域水资源综合治理的重视。值此契机，对河长制在跨区域水资源治理中的实践探索进行全面梳理。河长制通过落实“河长”这一枢纽角色，对传统水资源治理模式作出突破，同时利用上级政府的权威资源打破区域壁垒，促进区际行政管理资源的整合，提高跨区域水资源治理的实效。河长制在跨区域水资源治理中仍存在诸多问题，需要从权利优化与制度配套两方面对其进行完善。通过对其进行制度优化，推动河长制成为我国跨区域水资源治理的成功范本，同时对其他环境领域的治理提供借鉴。