基于信息贯通视角的电子税务局建设研究*

◆周仕雅

内容提要：涉税主体间的信息不对称导致各类税收征管问题，而信息贯通是消除税收领域信息不对称现象、实现信息治税的关键。在“互联网+”背景下，通过建设大数据等信息技术赋能的新型电子税务局，突破信息贯通成本对信息贯通的制约，是实现信息治税的重要途径。文章从信息采集、整合、运用和共享这一信息贯通全流程角度分析了我国现阶段涉税信息贯通存在的不足，在借鉴其他国家促进信息贯通的税收信息化建设经验的基础上，提出从信息采集、整合、运用和共享等环节推进电子税务局建设的实践路径。

改革开放以来，经济的跨越式发展对税收征管水平提出了更高的要求和挑战。2009年，国家税务总局提出了以信息管税提升税收征管水平的发展思路，即依托信息技术推进征管方式的变革和创新。2015年，国家税务总局制定并印发《“互联网+税务”行动计划》，为推动互联网创新成果与税收工作深度融合提供了科学的实践指南，即建成线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效的电子税务局。因此，如何构建能够适应新时代信息治税要求的电子税务局，是当前推进税收治理现代化亟待研究的课题。

面对经济社会日益增长的涉税信息及其贯通需求，从全社会经济效益角度来看，寻找一种可靠的手段、一个有效的载体，在可接受的信息贯通成本基础上，最大限度地实现涉税信息贯通是税务部门乃至全社会亟待解决的问题。基于信息贯通视角的电子税务局，以“互联网+税务”的目标定位为牵引，充分运用信息技术，为纳税人、各级税务部门和第三方提供全新交互平台的全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统。①现阶段，税务部门探索建立的电子税务局，更多的是将办税大厅的网络化，主要提供纳税人网上申报、查询等功能，距离本文所定义的能够承载涉税信息贯通，实现信息治税的新型电子税务局还有很大差距。电子税务局通过技术赋能，可以有效降低涉税信息的采集、整合、运用和共享成本，突破成本因素对信息贯通的制约，促进涉税信息贯通。电子税务局通过大数据云计算、人工智能（AI）、网络爬虫等信息技术手段使涉税信息的采集维度得到扩展，涉税信息的采集和整合效率得到提升，涉税信息的运用能力得到强化，涉税信息的共享模式得到创新。因此，电子税务局是“互联网+”时代促进涉税信息贯通，消除信息不对称现象，实现税收治理现代化的有效载体。

一、信息贯通与电子税务局

（一）信息贯通是消除税收领域信息不对称现象的关键

20世纪70年代，乔治·阿克罗夫等三位美国经济学家提出了信息不对称理论，开创了当代信息经济学。信息不对称理论突破了新古典经济学“完全信息”假设，认为在经济活动中存在“信息不对称现象”，进而引发逆向选择问题以及道德风险，①所谓“逆向选择”，指在经济活动中拥有信息优势的一方总是倾向于尽可能地做出有利于自己而不利于公共利益的选择。所谓“道德风险”，指在经济活动中某些参与人在最大限度地增进自身利益时，往往做出不利于甚至有害于公共或他人利益的行为。最终导致经济效率降低。

在社会经济活动中，信息不对称现象是普遍存在的。在税收领域，信息不对称现象同样存在，主要表现为三方面：

1.税务部门与纳税人掌握信息不对称。在生产经营信息掌握方面，税务部门不如纳税人；在税收法律法规理解方面，纳税人不如税务部门，由此产生纳税人偷逃税款、税务部门涉税宣传失效等问题。

2.税务部门与第三方掌握信息不对称。在税收法规、企业申报纳税信息获取上，第三方不如税务部门；在其他专业职能领域相关涉税信息获取上，税务部门不如第三方，由此产生税收征管效率降低等问题。

3.税务部门各部门掌握信息不对称。从机构层级来看，各级税务部门对经济税源的了解程度不同；从部门设置来看，各个部门对税收法规、税源情况了解程度不同；从人事管理来看，税务部门对税务干部的工作能力、廉政自律情况不能全面了解，由此产生税款流失、权力寻租等问题。②何利辉,许 文：《信息不对称与税收征管》，《当代经济研究》，2003年第3期。

要解决信息不对称所导致的税收征管难题，关键在于实现涉税信息贯通，实现各个涉税主体之间的信息对称。通常认为，所谓涉税信息贯通，是指涵盖涉税信息采集、整合、运用以及共享的信息流全过程畅通。信息经过采集、整合之后，只有得到应用和共享，才能充分发掘信息的价值，消除信息不对称现象。

（二）信息贯通成本制约信息贯通需求的实现

实现完全的涉税信息贯通可以消除税收领域的信息不对称现象，而实现信息贯通是有成本的，信息采集、整合、运用以及共享等过程需要消耗一定的人力、物力和财力。涉税信息贯通成本是税收治理成本的重要组成部分，而过高的税收治理成本将造成不必要的社会福利损失。因此，在税收治理过程中，信息贯通需求与信息贯通成本是一对矛盾体。信息贯通成本的存在制约着信息贯通需求的实现程度，影响着信息治税的效果。

随着经济社会的快速发展，涉税信息迎来了“信息爆炸”时代，具体表现在：

1.涉税信息量大幅增加。一是纳税人数量大幅增长。近年来，我国营商环境持续向好，创业创新蓬勃发展。同时，我国经济稳中有进，交易规模呈稳步上升趋势，比如电子商务交易平台涉税交易额次呈几何级数增长，全国市场主体数量和新增市场全体数量同比增幅较大。

2.涉税信息类型更为复杂。金融和技术创新带来商业模式的创新层出不穷，经济业态也越来越复杂。对于网络虚拟商品交易、网络直播等业务模式，以及比特币等虚拟货币支付方式而言，基础的企业登记、申报信息已无法全面、准确地展现企业的实际经营状况，税务部门亟需获取相关交易的资金流、电子数据流等信息来全面掌握实际交易情况。

涉税信息数量、类型的增长，加剧了税收领域的信息不对称现象，各涉税主体对信息贯通的需求也更为迫切。但当前涉税信息交互机制受限，信息爆炸加大了涉税信息采集、整合、运用和共享的难度，进一步增加了信息贯通成本，继而提升了税收治理成本。

二、现阶段涉税信息贯通发展的困境

我国自20世纪80年代开始推进税收信息化，经过多年的信息化建设，特别是金税一期、二期和三期建设，积累了一些税收信息化建设经验，但在促进涉税信息贯通、实现信息治税方面依然存在诸多不足。文章从信息采集、整合、运用和共享的信息贯通全流程角度，分析现阶段我国在实现涉税信息贯通方面存在的问题与不足。

（一）信息采集

1.常规涉税信息采集质量不高。税务部门按期采集了大量纳税申报数据、财务报表数据，但是采集的数据质量不高，不能充分反映企业的经营实绩，特别是财务报表数据，与企业实际财务状况差异较大。近期，金税三期系统公开了财务报表数据端口，未来将可以实现企业财务软件与金税三期系统的对接，一键导入财务报表，在方便纳税人申报的同时也能提升报表信息质量。

2.第三方涉税信息采集不充分。现阶段缺乏专门的法律法规明确相关第三方向税务部门定期报告涉税信息的义务，对税务部门通过网络等技术手段采集涉税信息这一方式，也缺乏相应法律法规来保障其行为和结果的法律效力。税务部门与其他政府部门或第三方进行涉税信息互联互通时，存在制度掣肘和部门利益纠葛。在实际中，税务部门通过各种方式获取第三方信息，而信息质量往往缺乏保障，特别是，数据口径、数据格式等方面与税收数据不匹配，不能精准、快速、有效地与税务部门掌握的税收信息进行结合共同发挥作用；而且信息取得时效性不够，如税务部门只有在进行税务稽查等涉税案件办理过程中，才有权调取纳税人银行账户等信息，涉税资金流信息获取滞后。

（二）信息整合

1.系统间信息整合不充分。随着金税三期系统的顺利上线和国税地税征管体制改革的深入推进，税务部门在征管信息整合方面取得了长足进步，但诸如进出口管理系统、绩效管理系统等却相对独立于金税三期系统，致使相关信息系统不能有效对接、系统间信息整合不顺畅。

2.系统内“信息孤岛”现象普遍。在金税三期系统内部，各个管理模块、各个业务条线所涉及的取数逻辑、取数规则不尽相同甚至相互独立，不能有效整合。如减税降费效应统计报表，相关减免税数据需要从各个条线报表中手工取数，部分数据甚至存在多头统计和“数据打架”的问题。

（三）信息运用

1.信息化程度不高。国税地税征管体制改革之后，新设立的大数据风险管理部门是专司涉税数据挖掘分析的部门。从实践来看，税务总局、省局层面进行识别和推送的涉税风险点精准度较高，对涉税信息的分析利用效果较好，体现了信息治税的精髓，但在市级和县级层面，日常的税源管理和纳税服务中对信息的系统化、科学化运用程度较低。譬如：某县税务部门需要对辖区内拟上市企业进行涉税风险排查，其采取的做法是从金税三期系统导出相关税务、财务数据，在EXCEL操作系统中进行简单公式运算后，由评估分析人员逐户开展评估，本质上仍无法摆脱“专管员”的运作模式，效率较低。

2.信息化专业人才缺乏。涉税信息的运用，需要掌握财税业务知识又精通数据分析应用的复合型人才，而目前我国税务部门人员在专业结构上大多偏财税专业，缺乏大数据处理分析等能力，尽管近年来招录了部分计算机专业人才，但是又相对缺乏财税专业知识。信息化专业人才储备的缺失严重制约了对涉税数据的高效运用。

（四）信息共享

1.涉税信息输出受限。税务部门掌握的经济信息颗粒化程度高，信息取得较为及时，蕴含较大的经济价值，税务部门联合金融机构开发纳税信用贷就是例证。但是，现阶段缺乏一个高效的信息共享平台来承载涉税信息的多方共享，从而导致涉税信息的对外价值输出不够。政府、金融等第三方不能有效获取所需的涉税信息并进行增值利用，大量涉税信息处于“休眠”状态。

2.涉税信息流通偏于单向。由于制度及思维惯性，现阶段税收治理模式仍是传统的税务部门监管纳税人的“二元结构”，部分地区尝试推进的税收共治模式，即第三方提供信息并协助税务部门对纳税人进行监管。同时，涉税信息关联个人隐私、商业秘密等敏感信息，由于缺乏必要的制度保障和操作指引，导致税务部门讳于对外共享涉税信息。从整体来看，涉税信息流更多的是“第三方到税务部门”的单向流动，未能充分实现涉税信息的双向自由流动。

三、涉税信息贯通的国际经验借鉴

从国际经验看，随着信息技术的飞速发展，越来越多的国家将信息技术融入税收管理中，特别是欧美等发达经济体，在税务网络建设、涉税信息互联互通、大数据治税运用等方面进行了诸多探索，为我国电子税务局建设与信息贯通实践提供了诸多可资借鉴的经验。

（一）建设现代化税务网络

税收信息化的基础是建设一个强大、完备、畅通的税务网络。欧美等国家在税务网络基础建设上进行了大规模投入。作为世界最发达经济体，美国的税收信息化建设起步较早，水平也较高。美国在20世纪60年代开始建立税收计算机管理网络，涉及税务登记、申报征收、税源审计和监控、资料检索和收集、人事办公等方面的工作。同时不断地推进税收管理理念更新、机构重组和信息系统的现代化改造，建立了包括美国国内收入局（IRS）网站、系统化援助管理系统（SAMS）、纳税人申诉信息平台、E-File电子申报、E-Pay电子缴税在内的十余个系统，确保税收信息化基础建设适应经济的发展要求。①路 琳：《信息管税问题研究》，大连：东北财经大学硕士论文，2012年。

欧盟国家在税务网络建设上面也投入巨资，税收管理的信息化程度也非常高。德国于2005年建成了电子申报纳税系统ELSTER，在申报征收、税源管理、税款缴纳、税收审计等方面均实现了计算机处理。意大利建立了覆盖全国的税收信息管理系统（ITIS）,涵盖了注册登记、检查、所得税等16个子系统，实现了涉税信息的统一处理、保存。英国税务海关总署在2007—2012年间投资1.7亿英镑用于建设税务在线服务网络，改善税务服务。②刘建徽，周志波：《整体政府视域下“互联网+税务”发展研究——基于发达国家电子税务局建设的比较分析》，《宏观经济研究》，2015年第11期。

（二）实现涉税信息互联互通

在世界各国税收信息化建设中，信息治税离不开涉税信息的获取，实现涉税信息的互联互通是非常重要的一环。美国法律规定，联邦政府部门、机构以及个人都有义务协助税务部门完成税收管理工作，在法律制度上打通了税务部门获取各类涉税信息的通道。比如在个人所得税征管实务中，美国税务部门可以通过银行等部门获取纳税人的收入信息和消费信息，作为个人所得税的征收依据，从而大大提高了个人所得税征管效率和质量。

在欧盟国家中，德国税务部门与金融、海关、企业等部门建立了信息网络，通过该网络实现了第三方涉税信息的高度互联互通。意大利税务部门借助意大利政府和欧盟分别建立的公有网络，实现了税务部门与纳税人、其他政府部门以及欧盟其他成员国之间的涉税信息交换和共享。

澳大利亚各州税务局可以通过专有网络，与联邦税务局、其他政府部门、金融机构、电信等第三方联网，进而查询所需的涉税信息，依托获取的各类涉税信息对纳税人开展税收风险评估，提前防范税收违法行为。

（三）推行统一编码制度

涉税信息来源广泛，为了提升涉税信息在各部门、各系统间流转、运用的效率，各国普遍推进统一编码制度。比如近半数OECD成员国在企业注册时采用了“通用注册、唯一编码”系统，以提升信息交换、整合和运用上的便利性和一致性，充分实现信息贯通。

美国国内收入局在个人所得税征管上以社会安全号（SSN）作为纳税人识别号，通过社会安全号可以同时查询个人的信用记录以及纳税记录。①陈 佳，罗 欣：《美国个税信息化制度对我国个税改革的启示》，《市场研究》，2017年第10期。

欧盟国家中，德国税务部门在纳税人申请开业时，采集相应的商业信息以及家庭信息，并向纳税人发放统一的税收编码。意大利则在各个税收管理子系统中推行统一的税收代码体系，进而方便税收管理系统之间以及税收管理系统与外部进行信息的共享互通。

澳大利亚对所有税源实行严格的、终身唯一的税收编号制度。纳税人开展就业、理财等各类活动时必须提供税收编号。税务部门借助统一税收编号制度，可以全面了解纳税人的经济信息，从而有效避免税收流失现象。

（四）开展税收大数据分析

在收集、整合了海量、高质量涉税信息的基础上，各国普遍尝试运用大数据分析技术来提升税收管理效率和效果。

美国在税收执法中倚仗税收大数据分析，以数据分析查找税收高风险领域并配置执法资源。英国通过税收大数据对纳税人进行精确画像，由此筛选出高风险的纳税人进行重点应对。②李万甫，黄立新：《构建“互联网+税收大数据应用”机制的思考》，《税务研究》，2016年第7期。

德国、澳大利亚则开发了税收风险管理系统，建立分析模型对税收大数据进行处理和评分，找出高风险纳税人，并据此再由税务部门进行专门的税务审计与管理。

（五）融入一体化公共服务网络

在税务网络建设上，除了搭建专用税务网络之外，部分国家还基于整体政府理念，将税务网络建设融入一体化公共服务网络，从而更好地促进涉税信息的贯通和提供更便捷的纳税服务。

丹麦、挪威等北欧国家均建立了统一的政务服务网站，纳税人可以通过政务服务网站办理涉税事项，电子税务成为电子政务的重要组成部分。③柏 鹏，唐 跃，臧桂琴，汪树强：《大数据背景下构建电子税务局的思考》，《税收管理》，2017年第1期。

（六）纳税信用融入信用评价体系

税收治理的最终目标是促进“纳税遵从”，除了通过加强涉税信息的采集、分析查找税收风险点、堵塞税收漏洞之外，各国纷纷加强对纳税人的纳税信用管理，普遍将纳税信用纳入信用评价体系，促使纳税人主动提升纳税遵从度。国际通行做法是将纳税信用融入信用评价体系。

美国的个人信用评级系统中，纳税信用记录是其中非常重要的一项指标，纳税信用记录的瑕疵将影响纳税人信用评级，从而影响纳税人的个人声誉和日常生活。

瑞典的社会福利水平较高，该国将纳税人的纳税记录与可享受的社会福利挂钩。如果被发现偷税现象，将影响其社会福利水准，并影响就业、贷款、投资等活动。④程剑东：《国外税收信息化管理经验借鉴》，《市场周刊（理论研究）》，2011年第3期。

日本将纳税信用信息与海关、银行等部门实现信息共享，纳税人发生税收不诚信行为将受到严厉的惩罚，而且不诚信纳税人今后的日常生活也将受到很大影响。

纵观全球，尽管各国在税收信息化进程上的做法各有特色，但主要是通过法律保障税务部门获取涉税信息的权力，大力开展税收信息化建设，提升信息采集、整合、运用和共享的能力，从而促进涉税信息的贯通。

四、基于信息贯通视角推进电子税务局建设的实践探讨

（一）信息采集环节——健全制度保障，扩展涉税信息获取能力

信息采集是实现涉税信息贯通的基础。要尽快推进电子政务领域相关立法，确立电子税务局在税收治理中的应有地位，明确银行等第三方提供涉税信息的义务，赋予税务部门运用信息技术对第三方涉税信息进行采集的权限。

在制度保障的前提下，电子税务局应当强化信息采集能力建设，开放数据接口，畅通纳税人和第三方申报涉税信息的渠道，提升涉税信息申报便利性。同时，电子税务局应当主动、有针对性地开展涉税信息采集。通过运用税务网络爬虫技术，从网络上广泛、深入、及时地抓取涉税信息。如对于电子商务等新业态，可以通过爬虫技术实时抓取网上交易情况，也可以要求大型互联网电商平台提供必要的税务专用应用程序接口（API），供税务部门采集所需的电子商务涉税信息。

（二）信息整合环节——加强系统集成与数据统一，提升信息整合效率

现阶段影响涉税信息整合效率的主要有两大障碍：多系统的不兼容问题以及多信息源的数据不一致问题。在系统兼容性问题上，应当将税收征管类、纳税服务类、税费缴纳类、人事绩效类等系统进行全面集成，实现税务系统内部系统和信息的高度集成，消除内部“信息孤岛”。在数据不一致问题上，应当借鉴欧美国家经验，推进统一编码制度，确保涉税信息的唯一性。同时，将电子税务局建设融入一体化公共服务网络，借助电子政务发展，共同协商、制定数据标准，提升数据的一致性和可用性，从而提升对各类涉税信息的整合效率。

（三）信息运用环节——确立大数据治税理念，深化税收大数据运用

传统的税收专管员等管理模式已无法适应新时代税收治理的要求，必须确立大数据治税的理念，深化信息治税运用。①余 静：《大数据背景下推进税收治理现代化的探索》，《税务研究》，2015年第10期。在机构设置和人力资源配置上，设立专司大数据分析的部门和岗位，补充和培养既知晓财税业务知识又掌握数据挖掘等信息技术的复合型人才。在税收征管上，强化对涉税数据的分析利用，研究开发大数据风险分析模型，运用大数据查找涉税风险，并据此配置执法资源。在纳税申报上，推行“预填申报制度”，电子税务局通过对涉税信息的处理，预先生成纳税申报表，纳税人只需确认缴款，减轻纳税人纳税申报负担。在纳税服务上，运用人工智能（AI），自然语言处理（NLP）等技术提升纳税服务质效。

另外，由于大数据分析更强调相关关系而忽略因果关系②维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼斯·库克耶在《大数据时代》中指出，大数据更强调相关关系而忽视因果关系。的特性，可能导致大数据运用结果涉及诸多法律和伦理问题。因此，需要明确大数据分析的法律效力，并制定相应的救济规则。

（四）信息共享环节——打造信息共享平台，突出税收共治理念

“互联网+”思维强调多元、平等、开放、共享、共治、共赢等发展理念。大数据时代，数据即价值。电子税务局除了将汇聚、整合的涉税信息用以税收征管之外，应当充分对外“输出”涉税信息，进一步挖掘涉税信息的经济价值。

宜将电子税务局打造成为一个涉税信息共享的平台。纳税人、政府部门、金融机构等均可以在电子税务局这一平台上分享、利用涉税信息：纳税人可以根据发票信息、纳税信息更及时、准确地了解经济运行态势，继而作出商业决策；银行等金融机构可以根据纳税人的申报纳税信息更准确地评估企业的实际经营状况，从而作出恰当的信贷决策；政府可以通过涉税信息了解相关产业状况，从而制定有针对性的产业政策。涉税信息的共享，在发挥涉税信息价值的同时，可以进一步促使纳税人珍视自身纳税信用和申报信息的准确性，进一步促进政府、银行等第三方为电子税务局提供涉税信息的积极性，吸引和引导更多利益相关方参与到税收治理过程中来，促进税法遵从，建立税收综合治理的长效机制，真正实现“税收共治”。