新时期提升罚没物资管理水平的探索

□刘国鑫

近年来，由于存在行政区划不合理、政府职能交叉、政出多门、多头管理等因素导致罚没物资管理中存在的罚没手续不规范、罚没物资移交不及时、保管不善以及处置方法受限等问题，特别是在制度上，执行的还是财政部上世纪80年代出台的《罚没物资管理办法》（财预字〔1982〕91号），已经完全不适应当前经济社会健康发展和区划、机构改革后稳步推进的新形势。按照十九大部署，“大部制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率。需要从完善机制、加强监管、创新处置方式、以及建立网上公物仓等方面入手，实现罚没物资管理效能提升，是当前我国财政“改革创新奋发有为”促进经济社会健康发展亟待解决的重要问题之一。

一、大同市基本情况

大同市财政实物库成立于1984年，最初设在大同市财政局预算科，经数次政府机构改革后，于2004年编办批准为全额事业单位，并更名为大同市财政实物管理中心，隶属大同市财政局领导，负责组织市级执法、执纪单位没收物品及市级单位公物的接收、保管和处置工作。自2004年3月1日起正式挂牌运行至今已有15个年头。我市市级罚没物资的管理，虽然在2004年《关于罚没物品上缴大同市财政实物库的通知》做了规定，实行了统一管理，但各执法执纪单位的罚没物资管理基本处于分散管理状态，财政部门只是部分的介入处置和监销工作，其效果不甚理想。

首先是外在的因素：一是部分单位不按规定上缴财政，自行处理罚没（扣押）物品。大同市《关于罚没物品上缴大同市财政实物库的通知》中明确规定，执法机关应当及时将罚没和扣押财物上缴财政，执法机关应当实行罚没和扣押财物收缴与保管分离，并加强对罚没和扣押财物的财物核算，设立专门账册，建立验收、保管、移交、上缴和对账等管理制度。但目前部分执法机关不按规定实行收缴与保管分离，有的罚没物资长期在执法机关保存，有的执法单位收缴后不经财政部门批准，擅自处理。二是随意占用和私自调换罚没(扣押)物品。如收缴扣押的涉案车辆中，存在部分被执法部门擅自借用的现象；部分执法部门应上缴财政部门的罚没物品，也存在长期在办案机关存放或被私自调换，造成罚没收入的流失。

其次是自身内在的原因：财政实物库硬件设施不能够满足当前实际工作需要。随着互联网信息化、办公自动化、大数据等新媒体建设日益更新，以及罚没物资数量和种类的不断增多，应着实重新考虑对现有实物库房重新设计和改建，以适应罚没物资分类存放、高效利用的信息化管理实际需要，以免造成罚没物资的损耗。

二、罚没物资管理的具体内容

具体包括五个方面的内容。一是没收，即执法单位按规定收缴罚没物资的执罚过程。二是移交，即执法单位收缴罚没物资后，在法律、法规规定的时限内，将其移交罚没物资管理部门处置。三是评估，即罚没物资管理部门收到移交的罚没物资后，应组织中介机构进行质量、价格等方面的评估，并由中介机构按照客观、公正的原则出具相应的法律文书。四是变卖，罚没物资管理部门根据中介机构出具的证明，将罚没物资送交有关拍卖机构进行公开拍卖或变卖。五是入库，罚没物资变现后，由罚没物资管理部门按执法单位分类填写缴款书，将拍卖或变卖收入缴入财政金库。

三、存在的问题和原因分析

（一）存在的问题

1.罚没物资管理立法滞后。尽管早在1986年财政部颁布了《财政部罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，对公安机关、税务机关、人民法院、海关、工商行政管理机关等依法没收的物品的处理进行了明确的规定，但没有规定统一管理机构，对罚没物资的处置规定过于简单，制度设计不科学，致使该办法不能完全落实和实施。1996年施行的《行政处罚法》，对没收非法财物和非法所得的处罚决定应当遵循的程序进行了规定，由于该法对罚没物资的管理只强调原则性，缺乏指导性，在具体工作实践中可操作性较差。大同市财政局早在2004年下发了《关于罚没物品上缴大同市财政实物库的通知》，由于重资金拨付、轻资产管理，缺乏必要的监督，执行的情况并不理想，已不能适应当前变化迅速的执法实践的需要。

2.没收权与处置权厘不清。一是没有统一的法律规范。许多部门对没收的物品不及时移交财政实物库，没收物品处理各自为政、自成体系，随意处理，分散保管，丢弃甚至损毁，造成本应上交国库成为国有财产的没收物品实质上被损坏和流失。二是罚没物质移交手续不统一，不规范。在对无主物的处置过程中，执法部门的无主物认定手续缺乏统一的依据和标准，如有的在报纸上、网络上进行公告，有的则是在社区宣传栏上进行公告，公告期限也长短不一。造成罚没物资后续管理与监督衔接出现问题，出现罚没物资随意堆放、损毁、丢失现象。三是罚没物资移交不及时。目前，各执法部门在案件移交过程中，证物、赃物分别存放在各执法单位，法院判决生效后，存放在各执法部门的被判定为属罚没的证物、赃物才能移交财政实物库。但是，一些执法部门因为没有专人负责罚没物资管理或由于人员变动，未对罚没物资进行及时清理，有的甚至多年未清理，罚没物资随便堆放、损毁和缺失，罚没物资损失或贬值，造成执法部门对罚没物资不能及时移交财政实物库处置。

3.罚没物资保管和处置不够完善。一是对罚没物资保管不妥。由于部分执法部门存在重案件侦破率，轻罚没物资保管的完好率，对罚没物资保管不规范，管理不到位，没有规范、统一的存放场地和保管要求，有的罚没物质存放多年，损坏丢失等情况时有发生，导致行政诉讼和国家财产的损耗甚至流失。二是对罚没物资处置不完善。罚没物资处置的主要方式有拍卖、变卖、捐赠、销毁等形式，哪些罚没物质应该销毁、哪些罚没物质应该变卖、哪些罚没物质应该捐赠、哪些罚没物质应该拍卖，缺乏清晰的界定。因受国家有关政策、法规限制，部分有使用价值或有回收利用价值的罚没物资无法第二次进入市场流通，只能通过残值作价方式实现处置，而通过拍卖方式实现处置的比例还较小。

（二）影响罚没物资管理的主要原因

1.思想重视不够，管理意识薄弱。对罚没物资管理重要性认识不足，主观上不够重视。罚没物资是执法部门依照法律、法规、规章的规定，依法收缴、没收的各类物资。部分单位存在“重罚款、轻管理”思想，对于一个案件，履行有关程序后，当事人往往以为缴了钱便觉得万事大吉。

2.缺乏权威性的法律法规。截至目前，对罚没物资的管理和处置全国没有统一规范性的暂行办法或制度，国内仅有少部分省、市出台了罚没物资处置、拍卖方面的管理暂行办法，形成了执法部门为了部门利益各自为政，影响了罚没物资变卖入库进度，甚至导致国有资产的流失。

3.部门之间疏于协调配合，权责不清。罚没物资管理部门不仅指财政部门，还涉及行政执法部门、纪检监察部门、审计部门等。一个案件结束后，哪些物资须立即销毁的、哪些物资需要移交到下一个管理部门的、什么时间移交、物资怎么处置、哪些物资可以回收再利用、哪些物资必须就地销毁等问题，至今，没有一项制度明确规定罚没物资管理部门之间的责任权利，这就导致若任何一个部门或环节出现违规现象，必将影响罚没物资的管理工作。执法部门取得罚没物资后不能及时与财政部门进行移交，移交时手续不齐全，办案人员将罚没物资依法收缴回来后，随意堆放，不能及时管理。部分特殊罚没物资处置缺少依据。

4.外部监督机制不到位。目前，由于缺乏有效的外部监督机制，暂扣及罚没物资管理流于内部的“形式”监督，退还、销毁、拍卖、分离等环节不能完全做到规范化，无形中滋长了保管人员的惰性与随意性，甚至会给滋生腐败提供土壤。

四、其他省、市罚没物资管理的启示

（一）北京市、吉林省和深圳市的主要做法和经验借鉴

北京市2007年就建立了市级公物仓，全市罚没物品统一登记，建立了一个全市范围的公物仓管理网络，规范了对实物形态国有资产的管理。其中，通州公物仓作为北京市最早建立的试点公物仓，面积5707平方米，承担着对罚没物资、政府采购物资及其他政府非经营性物资等公共财产的接收、管理和处置等职能。北京市市级公物仓的设立是把通州公物仓的经验推而广之，在全市范围内对政府罚没物资建立一套完整的管理模式。

北京市市级公物仓涉及十多个执法部门，包括公检法司、工商、质监、药监、城管、卫生、文化、海关等。这些部门的罚没物品就是行政机关资产配置的一个重要来源，由市财政局资产管理部门分类管理，统一调配。特别是工商、城管以及海关等执法部门几乎每天都有罚没物品。北京市财政局为保证这些物品如数进入统一的公物仓，建立了一个网络管理平台，将所有具有罚没权的单位都纳入这个平台进行管理，每笔罚没物品都要登记，出库入库有统一规范的管理要求，各部门自行处置罚没物品都有入账的具体时间。同时，政府临时办公用品可向公物仓暂借。全市公物仓在资源调配时不仅限于罚没物品，还包括其他政府非经营性资产管理。

吉林省罚没财物管理站于2003年12月成立，为财政厅属处级自收自支事业单位。其主要职责：保管罚没物质及扣押物品；保管省直单位上缴和闲置需横向调拨的固定资产；代为保管企业转制、改制后闲置的国有资产等。突出特点是：起步早、起点高、标准化，而且机制健全、管理规范、效果明显。一是以地方立法的形式，把罚没财物和扣押物资纳入财政管理，使财政罚没管理有法可依。2005年，吉林省依据《吉林省罚没和扣押财物管理条例》先后出台了《吉林省财政公物仓管理暂行办法》《吉林省罚没物资管理实施办法》《吉林省扣押财物管理实施办法》《罚没办物品管理配套制度》和《举报罚没和扣押财物违法问题奖励暂行办法》。二是明确罚没物资由财政部门统一进行接收、保管、处置，其他执法部门没有处置权。

深圳市财政部门对罚没物资的管理尤为突出的是重视公物仓建设。深圳市公物仓为深圳市财政局直属正科级事业单位，占地20000平方米（约30亩），编制14人，在编人员11人，临时用工18人。主要职责是接受、保管、处置走私（无主物资）、市场监督管理部门、交警执法执纪过程中的罚没物品。公物仓根据工作实际，设计使用了一套电脑信息管理系统，实现了办公、管理自动化和信息化。同时，管理人员和干部队伍相对年轻，学历高，富有朝气和活力，善于接受新事物，工作积极，促进了工作，推动了发展。

（二）借鉴和启示

1.要健全完善制度建设。《吉林省罚没和扣押财物管理条例》是2003年5月23日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，吉林省依据条例先后出台了一系列办法，既保障了执法主体的依法行政，又保证了罚没物资管理的良性运转。实践表明，只有不断完善、配套的相关规章制度，才能保证罚没物资管理有章可循、有的放矢、规范操作。

2.成立组织机构。由市长亲自挂帅，财政部门牵头，相关执法部门积极配合。北京市、吉林省和深圳市的实践证明，只有政府大力倡导，财政部门全力推进，执法机关积极配合，罚没物资管理才能够顺利启动、平稳运行，并取得良好效果，发挥应有作用。

3.要规范管理流程。从北京市、吉林省和深圳市的先进做法看，从物品的入库到出库，全过程都做到了严格按工作流程运行。在物品接收方面，以执法机关、单位自行送缴为主，并积极探索到执法单位或执罚现场接收罚没、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根据各类物品的不同属性和所在地域不同，分别实行了公物仓保管、委托相关机构就地保管和委托市、县财政保管相结合的管理方式；在物品处置方面，分别采取拍卖、变卖、捐赠、销毁等方式处置。

五、进一步加强罚没物资管理的对策

（一）思想上要高度重视和大力支持

现阶段在对罚没物资的管理上，由于思想上不够重视，制度上不够严格，监督上不够到位，很容易出现罚没物资的丢失、挪用、占用、私分等现象。因此，要做好罚没物资管理工作，必须取得各级政府和财政部门领导的高度重视和大力支持。同时，要努力提高各执法机关和执法人员的思想认识和规范执法意识。充分认识加强罚没物资管理的重要性，强化罚没物资的变价收入属于国家所有，是财政收入的来源之一，应当全数上缴财政的意识。

（二）健全完善罚没物资法律法规制度

在学习借鉴其他省、市成功做法的基础上，会同有关部门适时研究制定出台符合大同市实际情况的《大同市罚没物资管理条例》，研究拟定关于加强和规范大同市本级罚没物资和行政事业单位收回资产管理的规定，进一步明确罚没物资和行政事业单位收回资产的管理主体和财政属性，确立财政部门对罚没物资的管理和监督职能，切实改变各执法部门各行其是的现象；制定出台大同市市级罚没物资和行政事业单位收回资产上缴交接、评估鉴定和拍卖处理程序，具体明确移交、保管、拍卖和处置程序和方式，进一步建立健全外部监督检查和激励约束机制以及相关制度和办法。

（三）加快市级公物仓建设步伐

一是认真学习其他省、市的先进做法，完善市级罚没物资公物仓硬件设施建设，对执法部门收缴的物资在暂扣阶段就实行入库管理，避免从暂扣物资到罚没物资转变过程中可能出现的物资丢失、毁损、占用、调换等问题。二是进一步理顺收缴程序，完善以公物仓为主体，各执法单位罚没物资周转仓库为辅助的罚没仓库管理体系，减少罚没物资搬运成本。三是加强公物仓库管理，通过创新采用条形码或二维码对罚没物质出入仓库实行电脑信息化管理，建立健全罚没物质分类保管与库存盘点制度，保证在库罚没物资安全完整。

（四）从机构设置上保障罚没物资管理工作的健康有序运行

2014年，大同市财政局研究成立大同市罚没工作管理机构（例如：吉林省财政厅罚没办公室，全面负责省级罚没工作并指导市、县罚没工作）。目前，大同市财政局内设机构有资产管理科，局属事业单位大同市财政实物管理中心内设主任室、副主任室、办公室、业务室、财务室和实物库房等机构，这是当初根据实物库成立时的工作需要设置的。现根据职能要求，大同市财政实物管理中心应参照山西省财政厅2014年的做法，调整相关职能并申请更名为“大同市行政事业资产管理中心”。同时，该中心增设罚没物资管理室、监督监缴室和公物仓。其中，罚没物资管理室专门管理罚没物品的接收、处置工作；监督监缴室不仅负责配合对市级行政单位国有资产的配置、使用、处置情况进行监督检查；配合对市级行政事业单位国有资产收益的监缴工作；配合对财政负责经费的大型会议、展览、典礼等购置资产的监缴工作，同时负责对内部业务包括罚没物资管理工作的监督检查。

（五）加强培训学习，努力提高干部队伍素质

针对目前罚没物资接管运作方式，大同市财政实物管理工作人员必须到部分执罚现场去接收罚没物资，但罚没物资品种较多，需要有专业知识的管理人员。随着现代公共财政体制建设的不断推进，财政实物管理的业务功能扩充以后，也需要更多的专业管理人员。大同市财政实物管理中心现有工作人员，无论从人员结构、知识要求等都难以适应新时期发展的需要。因此，今后要大量通过参加或举办各种类型的资产管理培训班，对执法执纪部门、财政部门、财政实物管理部门的领导和干部进行学习培训，切实提高执法执纪部门做好罚没物资管理工作的自觉性和管理能力，为全面做好罚没物资管理工作奠定基础。