政府向社会力量购买公共服务的风险识别及预警

宗 璞

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏苏州 215123）

一、问题的提出

20世纪七八十年代，政府向社会力量购买公共服务在西方发达国家逐渐成为一种潮流。西方众多学者认为，政府垄断公共服务供给导致效率低下、服务过剩和浪费，而通过服务外包，引入市场竞争力量会改善这一困境。当前，我国政府购买公共服务正方兴未艾。当然，尽管地方政府在推行和拓展向社会力量购买公共服务过程中提升了政府的工作效率，回应了公民对政府的需求，在促进政府治理创新和改革发展中发挥了重要的作用，但同时不能忽略的是，政府向社会力量购买公共服务是一个长期有步骤的过程，这一工具使用过程中也会带来不同类型风险，在具体实践过程中包括政策出台、购买需求内容、竞争招投标、社会力量选择、资金管理、项目监管、效果评估、后续跟进等诸环节和机制中都可能会存在缺陷。而这些风险常常导致政府在购买服务实践中违背其初衷。

政府向社会力量购买公共服务是满足人们需求的重要机制，也是政府治理国家和社会的重要方式和工具。但是，正如认识的辩证法所显示，任何事物都不存在绝对是非，政府向社会量购买公共服机制亦具有双重性，其自身也存在不足。因此，需要对政府向社会力量购买公共服务风险进行深入感知和识别研究，同时为购买主体提供一些“操作指南”，也是对政府购买公共服务风险防范的“未雨绸缪”，旨在厘清政府购买运行过程中政府与市场、社会之间形成的风险类型并提出风险前兆的预警化解之道。

二、政府向社会力量购买公共服务中的主要风险识别

政府向社会力量购买公共服务为社会带来积极成效的同时，一些负面风险也逐步显现，对政府购买公共服务的发展带来了极大压力，并且政府在应对风险方面尚缺乏经验和准备，导致购买过程中出现了一些亟待解决的风险问题。

（一）需求决策环节的风险源

政府购买公共服务的内容就是应该“买什么”。购买的决策就是对社会资源和公共利益进行交换或重新配置的过程，决策与每一个社会成员的利益都休戚相关，在整个购买过程中是不可替代的重要基础，能够为整个购买过程指明方向。政府在购买公共服务过程中负有制定需求决策并拟定选择行动方案的责任。

其一，法源缺失的风险。目前，有关我国政府向社会力量购买公共服务的法律法规很不健全。仅在2002年颁布过适用于政府采购的《中华人民共和国采购法》，但政府购买和政府采购的对象并不相同，前者是公共服务后者是服务，［1］二者之间不论是从内涵还是外延上都不能直接划等号。《采购法》许多条例并不适用于地方政府向社会力量购买公共服务。缺少法律的保证，公共服务带有一定的随意性、非常规性，可能造成虚假交易和失败的风险。

其二，购买供需偏离的风险。政府在购买相关服务的前期往往缺乏详细调查研究，对社会大众的实际需求挖掘不深，可能主观臆想地将民众需求简单汇总，忽视民众个性化的需求，导致购买服务和民众的实际需求产生偏差。并非所有的公众诉求都会被政府吸纳［2］，面对复杂的需求政府会以各种权宜之计简单地应付。公众也会对政府购买的真实性存疑，组织化的参与渠道和利益表达渠道的匮乏以及消极性的沟通导致两者之间关系异化。如此，公众诉求力量定然徘徊不进，自主性和表达空间不断遭到挤压。这会造成政府“全权代言”民众的风险。

其三，购买可行性风险。合理的生产—交易成本运用就是社会力量提供公共服务成本低于政府单独提供成本，能够节省政府的财政支出和成本，或者是以最低的资金、效率购买到更优质的公共服务，如此政府购买公共服务才是适宜的提供方式，有效缓解政府的财政压力。但是，隐蔽性的交易成本在最终的实际支出可能会占有很大比重，在实际购买过程中隐蔽性的交易成本容易被购买方忽视，因为这些成本并不容易度量，并且在没有实践经验的情况下也不容易进行计算分析，这就给购买者带来了不可估、不可控的交易成本，过多的交易成本会高于生产成本并且浪费大量的资源和资金。此外，由于政府购买环境中也充满复杂变化且不可预测，购买方和承接方也会将购买进程中的不确定性纳入到契约设计中的定价成本，也会使得购买交易困难增加，相比政府单独购买价格，如果使用市场价格的成本价偏高，会适得其反加重政府的财政负担，造成无法估量的风险。

其四，政府家长作风的风险。根据“经济人假设”，政府也有利益趋向本能的一面。政府在工作中自由裁量权过大，附带家长式作风的风险［3］：政府会在一些有利可图的公共服务上制定“表面政策”，随意性地扩大购买范围或者试图提供与现实不符的形象服务，以此扩张自己的地盘。这会助长政府形成“一言堂”和家长式的独断作风。

（二）承接主体选取环节的风险源

近几年我国政府购买公共服务蓬勃发展，社会力量的数量也在与日俱增。政府想要买到“称心”的公共服务，就必须在购买前选择好合适的承接方以及购买方案。但社会力量的承接能力无法与日益复杂的公民需求脚步保持平衡，因而并不总能成为解决公共服务提供问题的“灵丹妙药”。

其一，购买内卷化的风险。政府在培育社会力量的过程中，购买合约对双方的约束力不足，会出现一些行政化、逐利化的承接方。相当一部分社会力量是由体制内注册或者成立，甚至是地方政府为机构人员扩充而发起的下属组织。［4］基于熟人关系的承接方严重依赖政府，丧失主体独立性，与政府之间的权利义务界限越来越模糊，转为政府附庸产物 ——“第二政府”。服务项目由行政色彩浓厚的社会力量来承担，导致购买内卷化的风险。“内卷化”的背后实际即政府扮演台前购买方、幕后承接方的双重角色，承接方和权力的共谋与交易可能产生比政府独自供给公共服务更深层次的缺陷和漏洞。

其二，市场竞争不足的风险。由于缺乏合适的、专业性强的承接方参与公共服务购买［5］，政府就选不到“最佳”招标人。“当缺少竞争的时候，这种（降低成本的）力量也就消失了”［6］，如果无法找到完美契合的承包商，可能出现私人垄断市场并且自由规定服务价格的风险很大，政府也可能因为支付昂贵的费用陷入“窠臼”并长期受制于承接方。

其三，合谋“劫标”的风险。相对传统服务的政府单一提供模式，政府与社会力量的合作模式更具优势。由于积极互惠的存在，地方政府与承接方合谋“劫标”的现象屡见不鲜。地方政府通过向承接方泄露标底，或者默许承接方“陪跑”竞标的存在，让本应降低成本和提高竞争力的战略起到了相反的效果。在这种非竞争的购买方式中，能否中标主要取决于承接方与政府的政治关联，而非组织业务能力，最终可能会产生“劣币驱逐良币”的后果。

（三）合同实施环节的风险源

合同实施是政府向社会力量购买公共服务的关键环节，关系到购买的成功与否。如果合同签订之后得不到履行，未能达到其承诺的服务水平，政府购买就没有任何意义。合同履行风险是指在服务提供执行阶段，对服务的运营效果和效率产生负面影响的可能性。

其一，政府主动创租，被俘失灵的风险。政府主动创租是指政府官员动机不良，以手中公权力为交易筹码主动介入政府购买公共服务，人为制造租金，来增加自身经济利益的寻租行为。政府面对诱惑就可能会干预服务的运营，创造新的“租源”，忽视公共利益，攫取非法所得成为真正的“受益者”。政府各部门可能会增加合同之外的一些“附加”要求，各部门通过隐蔽性手段或者主观政策过度干扰社会力量提供服务，恶意阻挠承接方的实施行为，变相对社会力量寻求金钱上的交易。政府以权力为资本，谋取金钱和利润反而使得政府陷入投入越多效率越低的恶性循环。政府代理人会有强烈的意愿采用各种方式保护自己［7］，会主动与政府之间进行权钱交易俘虏政府各个机构。获得代理权的承接方通过行贿、回扣等非法手段与政府交易获得项目的补助和补贴。公共权力在权钱交易中发生了异化，自然垄断也即变为授权垄断，间接造成资源配置的扭曲，必然危害政府的权威性。承接方为达到一些特殊的市场地位或获得垄断力量，会付诸一切努力为政府权力和私人“共谋”提供空间，而金钱在双方的博弈中成为政府被俘的新触发点。

其二，倒合同外包风险。如果承接方存在明显的缺陷，缺乏创新性和灵活性，行为会偏离合同的最优目标，倒合同外包的发生在所难免。所谓倒合同外包，是指因社会力量提供公共服务失灵，倒逼政府取代供应商重新直接提供公共服务。［8］目前我国并未制定针对逆向合同外包相应的规范与程序，在逆向操作层面没有明确的制度可遵循。如何妥善地处理好政府与承接方之间的矛盾，平稳地保证其有序发展以及后续服务的弥补，都是需亟待解决的问题。

其三，社会力量道德风险。在履行合同阶段，承接方极有可能利用掌握的信息优势而产生谋取自身利益的不道德行为［9］，即消极、低效的执行合同约定，或者执行的内容与原合同不完全相符甚至相悖。［10］部分承接方的营利化趋势明显，承接方思考的总是用高价出售来维持低价的成本。供应商可能会利用成本差价提供公共服务为自己谋得收益，表现为在服务的价格、质量做一套“欺骗标准”给政府看。同时，不论委托人如何监控，承接方仍然会存在选择性逃避责任，［7］甚至会影响和阻挠政府规定批准的购买计划和标准，浪费社会资源损害公众福利。

（四）合同监督的风险源

政府在整个购买过程中拥有主导权力，为避免政府公权力的滥用，必须要对政府进行有效的监督。政府购买公共服务是针对部分社会责任转让给社会力量，但是社会力量在提供过程中也会失效，例如腐败问题可能就是政府购买公共服务中承接方垄断产生的“新灾区”。［11］政府在购买的过程中必须加强跟踪监督，及时发现风险问题，快速协调，才能够有效保证政府购买公共服务顺利进行。但是，不论委托人如何监控，仍然会存在工作逃避现象。［7］

其一，监督失灵的风险。监督失灵主要是指监管者和被监管者之间的信息不对称，两者之间存在利益冲突导致的监督没有实现应有的效果。一方面政府往往只是突击检查，缺乏长期性、全面性、持续性的监督机制，并不能对整个购买过程进行全方位的监管。政府购买赋予了政府多重身份，［12］政府既是既购买参与者又是监督者，也要承担一定程度的损失责任。因此，监管人员往往有“多一事不如少一事的心态”，［11］实际运行中不能及时有效地揭露承包商的弊端并追究相关主体责任。此外，政府对承接方的监督力不从心，所进行的监督仅是针对某一环节的静态性监督，缺少对合同履行动态以及重点细节的监控，有些地方政府把政府购买视为卸包袱、推责任、缓压力的手段，对后续的服务提供不闻不问，造成监管缺失，可能就会存在政府虚监。

其二，监督中腐败的风险。政治性的权力运作嵌入到经济活动中存在腐败风险，使得政府在监管中寻求租金无法得到根本的遏制。在监察过程中，政府可能会与承接方私下协商谈判［13］，协商如果成功，政府就会睁一只眼闭一只眼，为承接方的失误提供保护伞，同时也意味着监管中的“暴利”得到了扩张，双方极有可能达成利益联盟。腐败的风险贯穿于整个购买过程中，政府采取游离型的监管方式，服务供应商机会主义行为风险也随之增高。［14］承接方可能会拿出到位的购买资金部分分享与相关政府人员。承接方自身的问题和失误诱导了承接方用尽一切方式摆脱政府监控、推卸责任，利用金钱等手段加强与政府的黏合性，增加监督困难。

其三，公众监督缺失的风险。公众本是服务接受的消费者，最具发言权。由于公众掌握的信息与政府、承接方掌握的信息差距悬殊，导致社会监督缺失和零散化。公众不能依靠契约去约束和监管市场组织，就无法遏制社会力量的低效率行为。［15］而且缺少社会公众的协同监督或监督渠道，也会给政府和承接方谋取私囊提供投机行为的便利，出现隐蔽性的违约行为。

（五）评估与验收环节的风险源

面对公共服务的多维性、周期性和复杂性，评估的难度在不断加大。在没有市场价格参考的情况下，公共服务项目的真实成本测量较为复杂，购买价格与实际计划成本之间可能发生较大差异。尤其是服务的异质、成本、价格计算，导致测不准，有可能出现人为的伪造数据欺上瞒下。政府对不真实的绩效数据粗放式的理解，极大地影响了评估结果的可靠性和正确性。

其一，评估程序非制度化的风险。现行的公共服务评估缺乏规范的操作程序，使得服务评估行为不得当，评估效率和质量得不到保障。评估程序缺少法律的制衡调控，在评估和验收过程中，政府既下场踢球又当裁判员，甚至只是做几页ppt演讲汇报，为了评估而评估。由于评估程序随意随性，导致评估和验收出现片面性问题，不能准确地反映政府购买公共服务的质量。

其二，评估标准不准确的风险。我国政府购买公共服务绩效评估标准还某种程度上存在不明确、模棱两可等不足，尚未形成规范的评估指标体系，不能与服务的效果相匹配。很多区域的评估指标存有问题，指标设置过于复杂、主观，逻辑性不强难以操作。［16］评估指标以百分比的方式划分服务等级，缺乏合理性，有些指标本身无法量化，只能主观估算判断，直接威胁评估结果的合理性和有效性。此外，如果以一刀切的指标评估不同的服务效果也是不符合现实要求的，评估出的结果与实际情形常常存在较大的差距，承接方也会以敷衍态度不配合政府，进而引起各种纠纷。

其三，第三方评估半独立的风险。由于第三方评估发起较晚或多由政府成立组织，独立性较差，因而其评估和验收结果可能会有失公允。首先，第三方评估资金上依赖政府，两者可能会形成特殊的“利益集体”。它们的资金和人事受到政府部门的控制，以半行政化半专业化的运作机制参与到公共服务的评估活动中。这些机构按照政府的意志，依据政府所需所虑的评估指标和程序作为参照依据，对社会力量所提供的服务成效、质量进行测量，盲目追求的数据评估缺乏科学性、专业性，既没有得出全面有效的实质性评估结果，也无法建立有效服务偏差改进机制。［17］其次，不难发现，政府以强势的态度干预第三方评估，第三方或出于被迫或以消极的行为接受，两者互动明显带有命令式色彩。此外第三方缺乏专业性和权威性，在评估和验收中也无法起到作用。

三、政府向社会力量购买公共服务风险预警的原则

所谓预警，“即由专门的机构提供及时和有效的信息，使得处在危险中的个人或组织迅速采取行动以避免或减少他们的风险，并准备有效的应对。”［18］确立并坚持科学合理的风险预警原则，对降低、减少、避免政府向社会力量购买公共服务的风险极为重要。

（一）协同一致，灵活应对的原则

风险预警系统是一个复杂的系统工程，它涉及到组织、文化、信息、监测、评估系统以及参与风险预警的社会力量。因此，风险预警中协同一致的运作非常重要。风险预警的紧迫性要求各子系统必须紧密配合，整合成连续互动的统一整体，建立网络互联、信息共享的预警体系，建立分工明确、步调一致、常备不懈的联动体系。只有通过不断的互动，才能有效完成风险预警的任务。

风险预警有一定的前瞻性和导向性，但风险隐患规律难寻，不可能所有的细微末节都能考虑到，而风险预警就是把风险前兆具体化的过程，这就要求必须因时因地制宜。在面临多元化多层次的复杂风险条件下，不可能有万能固定的预警模式和方法。只有从实际出发，不拘泥于具体成规，灵活处理，才能实现风险预警。

（二）信息共享、社会联动的原则

信息的透明度和公开化是风险预警顺利开展的基础。风险预警系统是风险治理的重要组成部分，在风险信息的传播共享中居于支配地位，这就决定它不仅仅是简单的预警工作，而且还要承担信息发布与共享的重要责任。风险信息如实公开，及时发布风险隐患的最新情况，可以帮助有关主体提高警惕、快速反应，果决行动应对风险。

风险对社会造成的伤害涉及到各个方面，任何单一行动者都无法单独承担解决风险的任务。风险预警以民众的力量为后盾，具有强大优势，是必然的策略选择。应该动用各种方式和方法积极宣传，利用最畅通的沟通渠道将民众想知、应知的风险信息传达到民众，使民众了解风险预警的意义和价值，将其化为民众的自觉参与行动。如此，才能为公众配合政府控制、减缓风险创造条件，同时也有助于民众对政府购买公共服务形成良好评价。

（三）运转高效，精确及时的原则

要发挥风险预警的功能，就必须使其高效、快速地运转。因此，预警系统理所应当担任起风险事件的沟通和协调各子系统之间关系的责任。预警系统必须具备较高的指挥、协调、沟通、决策能力。在预警过程中必须锐意进取，勇于负责、迅速果断，保证各部门有力、有序地开展预警工作，从而实现风险预警系统的高效、高质运转。

高效而及时的风险预警是实现风险化解的基本要求。由于风险的发生往往具有渐进性、隐蔽性，整个风险可能并无前例可循，其发展会带有不确定性、无规律性，难以预料。鉴于风险的危害性、负面性的影响，时间因素就显得尤为关键，所以风险预警系统必须在第一时间做出快速响应，并全程监测风险隐患传递警报信号。反映的越及时、精确，应对就越主动。否则，就会延误警报，浪费宝贵的应对时间，导致风险蔓延并造成更大损失。

（四）依靠科学，鼓励创新的原则

依靠高科技成果是消减风险的有利武器。风险预警涉及到许多具体内容和步骤，必须利用科学的思维和方法构建预警系统。科学原则主要体现风险预警指标的可靠性，评估程序的合理合法性以及评估方法的正确性。必须从具体实际出发，科学诊断风险源，使风险预警建立在科学的基础上。

风险源不断变更、发展，对风险预警系统的能力和水平提出了很高的要求，风险预警的方法和方式必须常改常新。一方面根据风险隐患的实际变化，认真研究每个系统的构建特殊性及其运作的有效方式，变革预警系统的理念制度和运行机制，对预警系统的结构和功能进行完善修正。另一方面，要提高风险预警系统的综合分析判断能力，优化风险预警方案，致力发挥风险预警的积极作用。

四、政府向社会力量购买公共服务风险预警体系的构建

风险预警是政府向社会力量购买公共服务风险治理的第一道“闸门”，是化解风险的有效机制。构建政府向社会力量购买公共服务风险预警机制的目的，在于对潜在的购买风险进行识别、监控和评估，并发出确切的警示信号，实现政府购买风险预警的制度化、常态化，使政府、社会力量、民众提前了解风险，从而能够采取针对措施规避风险，保障政府向社会力量购买公共服务的顺利实施。

（一）构建政府购买风险预警组织系统

首先，建立正式、独立、“有预见性”的预警指挥系统。通过部门间的协议和沟通将政府纵横交错的部门进行有效衔接，建立联合中心。统一的联合中心可以实现资源整合，保证预警指挥系统可在最快速的时间内策划、应对风险。其次，要重视社会力量。潜在的风险具有隐蔽性、紧急性，并非一个部门可担当重任，“多中心主体”的参与已经成为风险治理的基本趋势。风险专家委员会可作为一个独立协作平台和互动机制通过协商对话、共治风险的方式，整合政府、各领域专家、社会力量等与公民达成合作。专家委员会积极参与风险预警可以分担政府的压力，其任务是调查研究、论证审查和分析政府购买风险警情，为指挥系统提供决策咨询和技术指导。同时，也要保证风险专家委员会的独立性，只有不受掣肘，才能为治理风险提供有价值的前瞻性和导向性意见，共同化解风险。

（二）加强政府购买风险预警文化建设

风险预警文化是治理政府购买公共服务风险的精神基石，是风险预警的意识观念、思考方式、态度以及整体的价值取向。一方面从理性因素可以增强主体识别潜在风险和应对能力，另一方面从非理性的感情因素可以有效提高相关主体对风险（道德风险、寻租腐败）危害更深层次的了解和警觉，促使人们养成注重防范风险的思想观念，保证购买方和承接方更好地履行公共服务提供的职能，满足民众需求。构建风险预警文化系统可采用“一个核心”、“两个中心”的思路：“一个核心”就是以相关主体为本，“两个中心”就是“硬件设施”和“软件设施。”“硬件设施”就是风险预警的制度、程序、方法等，“软件设施”就是风险预警内在意识。因此，可以通过培训教育，利用新媒体、政府网站等，开展多种形式的具有针对性、定期性、专业性的政府购买风险危机意识教育，提高各主体对政府购买风险的重视程度，居安思危、常备不懈。

（三）构建政府购买风险预警信息网络系统

首先，建立完整的信息收集、整理系统。风险本就是一种信息，信息量的增加可深层次掌握风险隐患动态。政府可利用现代化技术收集与政府购买有关的密集度高、警示性强的风险信息、信号，进行多次筛选、整理与统计分析，确认风险的类型和程度并建立风险隐患数据库，为消除政府购买公共服务风险提供信息支持。此外，还要定期及时更新、补充数据库信息，作为预警指标的更新依据。再之，建立完整的信息发布机制。必须打破信息独享壁垒，重构信息的披露渠道，建立起多层次、网络化的信息传递平台。利用微信、微博、网站等新兴媒体的灵活、互动等优势，扩大政府购买信息的公开范围，包括购买服务标准和要求、招投标遴选、资金使用、购买效益等情况，实现政府购买信息的全流程透明、公开，实现各系统信息同步分享，确保风险信息反馈及时、畅通，减少风险预警工作运行中的困难。

（四）构建政府购买风险预警评估系统

首先，建立一套全方位的风险预警指标体系。构建风险预警指标体系应遵循客观性、可操作性、独立性、时效性原则，通过反复严密论证避免指标重复，确保指标满足风险反映的全面性和相关性要求。在系统地梳理购买风险因素的基础上，利用德尔菲法、逻辑学、概率论、统计学等数学方式对政府向社会力量购买公共服务的风险进行科学性分析量化，建立静态和动态风险指标。第二，建立各类风险评估系统。在风险信息收集和指标确认的基础上，评估系统通过有效诊断风险诱因可以精确分析即将发生风险的演变规律，统计评估风险的发生概率、风险后果、影响范围和严重程度，可采用一般、轻度、中度、重大、特大的静度确定风险预警区间。当风险发生时可快速通报风险等级，协助各管理部门采取相应解决方案。

（五）构建政府购买风险预警监控系统

风险预警是一个长期的过程，监测是预警关键手段。必须对政府购买公共服务发展过程中的风险潜伏期、萌芽期主动介入全程监控，保证监控的高效。必须对风险的诱因和征兆进行严密的观察、监测、辨伪和统计反映风险迹象的因素和信息，实现风险监测常态化。根据风险预警指标体系和风险评估结果，监测系统应以高压力的全天候监测方式及时发现潜在的风险因素，促成高效率的风险定位，一旦超越风险阈值，及时将风险警报信号发送至相关处理部门，提前采取应对准备，降低相关风险发生概率，以期达到超前性的防患于未然。

（六）构建政府购买风险预警治理系统

风险预警的目的就是为化解风险的决策和方案提供依据，因此针对不同类型的风险必须编制各类能够有效遏制政府购买风险隐患蔓延，迅速化解风险隐患的应急战略方案，保证政府购买公共服务的有序健康发展。再之，必须建立效果反馈机制。当风险预警实施到某一阶段或过程时，必须及时分析总结风险预警成果，统计风险前兆的演变规律，并将有关典型编制为案例，为进一步完善风险治理机制奠定基础。并且，预警目标的实现并不是终结，风险隐患具有反复性和无限性，还必须继续对风险预警密切关注，进行实时跟踪监测以防风险复发，一旦复发就必须从新发布警示，采取应对措施。