针对高等院校基建投资各阶段的审计基本思路和方法

近年来，随着高校新校区建设和校园规模的拓展，高校工程项目建设的资金投入越来越大。高校建设工程项目由于建设周期长、投入资金大、涉及环节多、专业技术强，既是高校重要的经济业务，也是容易滋生腐败的地带和高风险领域。本文就高校基建投资实施各个阶段的常见问题，探讨审计基本思路和方法。

一、工程项目立项审批阶段

立项审批阶段主要是指建设项目开工建设之前，各级发改委、城乡规划、建设工程质量监督等政府部门对建设项目的规划选址、用地、建设规模、资金来源、招标方式等内容的合法性、必要性、科学性进行评价、论证和审批。该阶段的重要文件资料包括：发展改革部门批复的项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件；规划部门批复的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；环保部门批复的建设项目环境影响报告书；建设主管部门批复的施工许可证等。

（一）审计的主要内容

此阶段审计的主要内容包括：各项审批程序文件是否及时、完备、真实、合法合规；建设项目申报和审批的建设规模、功能要求、投资总额是否经过专业论证，是否科学、合理、可行；建设项目的资金来源和筹措方式是否合法合规等。

（二）常见的问题

此阶段的主要问题有：决策不科学、不合理，不符合国家和地方的发展规划、产业政策、环境标准的；项目因规划、选址不正确造成质量安全风险或环境破坏；未履行项目报建程序或报建程序滞后，未批先建或先建后批，或者边报建边施工；边勘察、边设计、边施工；擅自扩大建设规模，未报有关部门批准；投资规模超出概算10%以上，未重新报批的；擅自改变土地用途或建设项目功能，未报有关部门批准的；建设资金的筹措方式不合法、不合规，或者挪用其他专项资金等表现形式。

（三）主要审计思路

通过审查建设项目的各项批文，包括申报和批复的时间和内容，查明是否存在未按规定报建或者先建后批或者不具备相应建设条件强行建设的情况，是否存在三边工程的问题。通过审查建设项目的设计、报批、选址等方面的内容，查明是否存在不符合国家和地方的发展规划、产业政策、环境标准的问题，查明是否存在安全风险或环境保护隐患的问题。通过审查建设项目批复和实际实施的内容，分析比较用地性质、建设功能、总投资等情况，查明是否存在擅自改变土地用途、建设项目功能的问题。对比审批立项的投资内容和实际完成的投资内容和规模，查明是否存在擅自变更项目内容和规模的情况。分析实际变更的投资项目，弄清变更投资工作内容的原因，分析是否合理，查明是否存在擅自扩大建设规模，擅自改变投资项目内容，未报有关部门批准的情况。查明是否存在投资超概算10%未重新报批的问题。审查建设资金筹集计划、审批文件、贷款合同和资金实际到位情况，查明是否存在资金来源不合法不合规，资金筹集成本费用不合理、不经济的问题。

二、工程建设项目招标投标阶段

招投标阶段主要是指在项目立项审批之后，项目建设方选择和确定各个参建单位、材料设备或服务供应商的过程，主要包括招标、投标、开标、评标、中标和签订合同等环节。依法、公开、公平、公正的招标过程，是择优选择专业的参建单位、避免领导干部插手干预工程建设，促进工程建设项目投资控制，保障工程质量，引入市场价格机制分散风险的重要环节。招投标阶段的重要文件资料包括：资格预审和招标公告、资格预审申请文件和投标文件、资格预审和投标的评审过程资料、评审结果文件、中标通知书、合同协议书等。

（一）审计的主要内容

招投标阶段审计的主要内容包括，招标程序是否规范，招投标过程是否合法、合规、公开、公平、公正，评标的过程和记录是否完整、真实等。

（二）常见的问题

一般情况下，招投标阶段问题较多，主要问题有：建设单位依法应招标的项目不招标，化整为零规避招标，未按规定或批复的方式招标，或者先定后招；不按规定发布招标公告，设置限制性条款排斥潜在投标人，招标程序走过场；投标人之间围标串标，以他人名义投标或者弄虚作假骗取中标；评标委员会的组建不符合规定，评标专家未执行回避制度，未按招标文件确定的评标标准和方法进行评审，违规确定中标人的；招标人不按招标结果确定中标人，或者签订的合同背离招标和投标文件中关于合同标的、价款、质量、履行期限等实质性条款规定等各个方面的内容。

（三）主要审计思路

审查招投标阶段的过程记录文件，主要通过审查财务部门的付款清单，对限额以上建设项目发包方式进行全面清理，查明是否存在应招标未招标、化整为零规避招标的问题。利用大数据分析同一项目名称下或者同一立项批文下的项目个数，查找应招标未招标的情况。审查对比招标定标时间和项目实施时间，查明是否存在先定后招的问题。审查招标公告中的内容，查明是否存在同一招标项目向潜在投标人提供有差别的项目信息，是否存在以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件，是否存在采取不同的资格审查或评标标准，是否存在限定或指定的专利、商标、品牌、原产地或供应商，是否存在限定投标人的所有制形式或者组织形式等，是否存在设置限制性条款排斥潜在投标人的问题。通过审查投标人资格预审申请文件和投标文件，相关的购买、领取、递交文件的记录资料，以及投标保证金的缴纳和退还记录资料等，辅助审查项目的管理文件和相关记录，查明是否存在同一单位或个人编制不同单位的投标文件、办理不同单位的投标事宜的情况；是否存在不同单位的投标文件载明的项目管理成员为同一人；是否存在不同单位的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；是否存在不同投标人的投标文件相互混装；是否存在不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出等投标单位围标串标的问题。通过大数据分析方法，审查是否存在同一负责人在不同单位的项目任职的情况；审查评标记录文件和发包人的相关会议记录，以及通过询问等方式，查明是否存在提前泄露标的、提前透露各个投标人的信息等投标人与招标人串通的问题。审查评标委员会的评审过程记录文件，包括专家的抽取，资格预审评审标准、评标办法、评审记录等，延伸调查专家的单位和个人相关信息，查明是否存在评标委员会的组建不符合规定，评标专家未执行回避制度，未按招标文件确定的评标标准和方法进行评审，违规确定中标人的问题。审查招标文件、投标文件和中标合同协议书中关于合同标的、价款、质量、履行期限等内容，查明是否存在未与第一中标候选人签订合同的情况，是否存在背离招标实质性条款签订合同的问题。

三、工程建设项目施工阶段

建设项目施工阶段主要是指项目开工建设至项目竣工结算编报之前，主要包括工程施工、设备及材料采购、质量进度安全控制、隐蔽工程和中间工序的验收、工程中间计量和支付、变更签证、索赔等环节，是实现建设工程价值的主要阶段，也是资金量投入最大的阶段。

（一）审计的主要内容

施工阶段主要应审计业主、设计、施工、监理、检测等参建和管理单位的合同协议、管理模式、管理过程、管理结果文件是否合理、合法、合规；清理施工单位签订的与项目相关的各项合同，调查合同内容的合法性，并全面了解掌握施工单位承包工程内容的组织实施和与相关分包、租赁、劳务单位合同款项结算情况；建设单位、施工单位、监理单位等的工程建设资金流向，并结合财务原始凭证信息对相关单位进行必要的延伸追踪调查取证，资金的使用是否合法、合规；调查了解各个建设主体（业主、设计、施工、监理、检测等单位）的程序控制记录，包括质量验收、材料及构配件采购和检测、工程数量确认和签证、重要事项的会议记录是否真实、合法、准确；核实工程项目的图纸设计与实际完成情况，包括设计工程数量、主要材料和构配件的材料采购数量和财务资料是否真实、准确、合理；审查各个参建单位的中间计量、计价、支付的程序和额度是否合理、合法、真实、准确等。

（二）常见的问题

本阶段主要问题有：施工、勘察、监理单位等未按签订的合同或投标文件履约，或者将承接的工程转包、违法分包的；借用资质承接工程的；施工单位未按设计或规范要求施工，存在偷工减料、以次充好、质量缺陷或者安全、环保、消防等方面的隐患；监理单位未依法监理，未按规定履行监督义务；或者与施工单位串通，出具虚假的涉及工程数量、质量等方面的监理记录或报告，造成工程项目损失或增加投资；设计变更或者工程签证单的理由不充分，程序不合规，数据不真实、不准确，造成工程项目损失或增加投资；中间计量、计价不真实，审核把关不严；未按合同约定和规范要求支付工程款；工程进度款与实际产值不符，不具备条件支付或提前支付；建设单位违规列支不属于工程项目的相关款项，挤占项目资金；施工单位、监理单位等将建设资金用于其他非法用途或者不属于该项目的资金支出或利益输送等。

（三）主要审计思路

通过审查参建单位的财务资料和资金流向，包括合同工作内容、发（承）包方式、合同价格、管理人员的组成、项目实施的组织方式、财务收支中各项合同的付款情况，分析判断查明是否存在转包和违法分包工程问题；查明是否存在借用资质等方面的问题。审查设计图纸和合同工程数量，详细分析所需的人工、材料、设备的理论数量，对比施工单位实际采购或使用的数量，查明是否存在偷工减料的问题。审查施工中的记录文件和档案资料，特别是隐蔽工程、基础工程和临时工程等项目的实施、检查和交验记录，核实是否存在虚列工程数量的问题。审查招标文件、投标文件、合同协议中对主要材料、设备的技术指标和价格等的要求，对比分析实际使用的情况，查明是否存在材料、设备以次充好的问题。审查工程竣工资料和监理记录，以及通过现场查勘、测量、检验等方式，查明是否存在质量缺陷或安全、环保、消防等方面的隐患问题。审查重大的设计变更和签证文件，以及通过实施现场核对取证，查明变更签证的审批程序是否合规，变更签证理由是否充分、合理，变更、签证的内容和数量是否真实。审查中间计量支付的申报和审批记录，查阅财务付款凭证，查明是否存在未按合同约定和规范要求，提前支付或多支付工程款的问题。审查建设单位的财务资料，查明是否存在概算外工程挤占建安投资，不按合同支付预付工程款、备料款的问题；是否按规定留足工程质保金，是否足额收取履约保证金；是否存在违规列支不属于工程项目的款项的问题。审查建设资金流向，并结合财务原始凭证信息对相关单位进行必要的延伸，查明是否存在建设资金用于其他非法用途或者不属于该项目的资金支出或利益输送等。

四、工程建设项目竣工结算阶段

竣工结算阶段主要是指工程项目完工到交付使用的过程，包括项目的竣工验收、结算审核、缺陷责任期修复、固定资产的登记和入账、项目的投资建设绩效评价等。竣工结算阶段的重要文件资料包括工程竣工验收报告和过程资料、竣工图纸、工程结算的报审和造价咨询单位的审核报告、项目竣工决算审计报告等。

（一）审计的主要内容

竣工验收阶段审计的主要内容包括：审查竣工验收的程序和结果是否合法、合规；竣工验收的档案资料是否齐全、真实、准确；工程结算的程序、数量、金额是否合规、合法、合理、准确；是否遵循了招投标文件、技术规范以及所签订合同的约定；是否及时、准确地将竣工建设项目转入固定资产登记，固定资产的核算是否合理、准确；对国有资金投资的建设项目是否按规定进行了项目的绩效评价，是否达到了预期的建设目的和效果等。

（二）常见的问题

本阶段主要问题有：未按规定及时报送竣工验收资料，未及时进行项目主体、消防、安全等方面的验收，或验收不合格即投入使用；违规多结算工程款，包括结算书中工程数量计算不准确，价格的确定不符合合同约定和技术规范的规定，多结算工程款；结算书中的价格调整计算方式不符合计价规范和合同的约定，多结算工程款；结算书中的价格变更、工程量签证等理由不充分，工程量或金额计算不准确；结算书中将因施工单位原因造成的损失浪费计入工程价款；签订补充协议或者“阴阳合同”等导致最初签订的合同发生实质性变化的；未按规定预留质量保证金，未按规定执行保修制度和缺陷责任期修复义务；项目建设完成之后，没有达到预期的建设目的和效果；未按规定及时将竣工建设项目转入固定资产登记；国有资金投资的建设项目未按规定进行项目绩效评价。

（三）主要审计思路

通过审查竣工验收的档案资料的时间、内容、参与人等，查明是否存在竣工资料不全；是否及时进行项目主体、消防、安全等方面的验收；是否存在未验收或验收不合格即投入使用等方面的问题。审查结算文件，对照相关计价规范和合同协议书，查明是否存在违规多结算工程款等方面的问题。逐项对比投标的工程量清单和结算工程量清单，特别是工程数量和价格发生变化的清单内容，查明变化的原因，分析是否合理，查明是否存在违规多计量和多结算的问题。审查财务资料和中间计量支付、结算资料、财务资料等文件，查明是否存在签订补充协议或者“阴阳合同”变更最初所签订合同的实质性条款的问题。审查财务资料和工程结算以及竣工决算资料，查明是否存在未按规定预留质量保证金的问题；是否存在施工单位未按规定进行质量保修和缺陷修复；是否存在建设单位承担本应由施工单位承担的质量保修和缺陷修复费用等问题。审查批复的可行性研究报告、设计文件、结算资料等各项经济技术指标，并与实际数据进行比较，查明项目建设是否达到预期目标。审查相关财务资料，查明是否存在未按规定及时将竣工建设项目转入固定资产登记。审查项目的管理文件，查询是否存在国有资金投资的建设项目未按规定进行项目的绩效评价。■