坚决啃下深度贫困“硬骨头”
——改革开放40年云南脱贫攻坚历程回顾

2019-02-19 07:46中共云南省委党史研究室

社会主义论坛 2019年3期

中共云南省委党史研究室

摆脱贫困是云南各族人民世世代代的梦想。20世纪70年代末改革开放政策实行以来，云南始终致力于经济和社会的全面发展，在全省范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，倾力帮扶特困民族、散居民族和边远少数民族群众脱贫致富，逐步探索出了一条“政府主导、分级负责，突出重点、分类指导，综合开发、整体推进，部门协同、合力推进，统筹兼顾、科学发展，自力更生、社会帮扶”的扶贫开发道路，创造了整乡推进与基层党建“双推进”工作机制、特殊类型贫困地区综合扶贫开发等独具云南特色的扶贫开发模式，积累了宝贵经验，扶贫开发工作取得了举世瞩目的辉煌成就，不仅为巩固政治安定、社会和谐、民族团结和边疆稳定发挥了极其重要的作用，更为全国推进减贫事业提供了极有价值的示范和借鉴。改革开放40年来，云南的扶贫攻坚共经历了五个阶段。

农村体制改革推动脱贫致富阶段（1978—1985年）

1978年，按国务院确定的贫困标准统计，我国共有贫困人口2.5亿。其中，云南有贫困人口2000多万人，占农村总人口的70%，全国农村人口的8%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低下。因此，制度变革成为缓解贫困的主要途径。这一时期，我国逐步推行市场经济体制改革政策、建立家庭联产承包责任制等一系列改革举措，较为显著地推动了我国农村贫困的缓解。1982年12月，民政部等九部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开。1984年9月，中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，对贫困地区实行比一般地区更灵活、更开放的政策，给贫困地区农民以更多的生产、经营和分配的自主权。根据1978年全国第七次民政工作会议精神，云南的扶贫工作开始起步，首先在原玉溪县研和公社和建水县铁所公社进行试点，然后在全省范围内逐步展开。全省扶贫工作主要采取民族工作与扶贫相结合，扶贫与经济开发相结合。省委、省政府对贫困地区制定实行了一系列特殊政策措施，包括实行公粮免征、余粮免购等优惠政策。特别是推行家庭联产承包责任制后，体制改革极大地激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品产量大幅增加，农民收入迅速提高，群众生活有所改善，贫困面逐步缩小，贫困程度有所减轻。

据统计，云南的农村绝对贫困人口从1978年的2000多万人下降到1985年的1200万人，贫困发生率73.1%下降至44.3%。

大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

20世纪80年代中期，在改革开放政策的推动下，农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长。但是少数地区由于经济、历史、自然以及地理等方面的制约，发展相对落后。为此，国务院于1986年专门成立了贫困地区经济开发领导小组，将农村反贫困行动正式纳入国民经济发展总体规划，明确了工作目标、确定了贫困标准、划定了贫困区域、制定了扶持政策措施、设立了扶贫专项资金，并对传统的救济式扶贫进行改革，确定了开发式扶贫方针，从而使农村反贫困行动正式转入政府主导、社会参与、有计划、有组织、大规模的政府行为。按照中央部署，云南省于1986年3月成立贫困地区工作领导小组，贫困面大的地（州、市）、县（市、区），都成立了领导小组和相应的办事机构，从此，全省开发式扶贫有计划、有组织、大规模地展开。省委、省人民政府制定出台了《关于切实加强贫困地区工作尽快解决温饱问题的决定》，制定了18条政策措施，对贫困地区继续休养生息，放宽搞活，加快发展。1987年2月，省委召开全省农村工作会议提出继续采取若干特殊政策，加快贫困地区的经济开发。同时，从省级机关抽调41名处级干部到贫困县挂职，组织40个部、委、厅、局的干部分别到38个贫困县进行调查研究，帮助各县初步制定资源开发和经济发展计划，派出专业技术干部643人次到贫困地区第一线蹲点指导工作。这一时期，省委、省人民政府先后制定《关于完善双层经营，稳定家庭联产承包制的意见》《关于积极稳妥地推进云南省农村金融体制改革的意见》《关于搞活云南省农村商品流通当前急需解决的几个问题的意见》《云南省土地管理实施办法(试行)》等文件，着重抓了完善粮食合同定购制、组织农民进入流通领域、推进供销社改革、搞活农村金融试点以及农业科技中的8大关键性增产措施的推广、增加农业投资、加强土地管理等项工作。在扶贫开发工作中，云南一些地方逐步探索出了新的路子，涌现出了一批典型，积累了不少经验。1988年和1990年，省委、省政府先后召开现场会，推广元江县哈尼族彝族傣族自治县发挥自然资源优势，走出了一条山坝结合、开发热区、异地发展路子和宁蒗彝族自治县“治穷先治愚，开发经济必须同开发智力相结合”等先进经验。随着云南实施科教兴滇战略，加强科教兴农，加大了对贫困地区和农村干部群众的智力开发。1986年至1989年，中央有关部委和省对41个贫困县的主要领导干部普遍进行了培训，全省共举办各种干部培训班524期，培训1.45万多人次，举办农民培训班4522期，培训41万多人次。

从1986年到1993年，云南初步解决了400万人的温饱问题，占1985年底没有解决温饱人口700万人的57%，一部分贫困户基本上摆脱了贫困。由省重点扶持的贫困县从原来的41个增加到72个，贫困人口由1986年的1200多万人下降到1993年的700万人。

扶贫攻坚阶段（1994—2000年）

1994年后，云南贫困人口相应减少，贫困人口分布特征呈点（贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的新特征。1994年3月，《国家八七扶贫攻坚计划》出台，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，到2000年末基本解决农村贫困人口的温饱问题，中国扶贫开发进入了攻坚阶段。同年8月，云南制定并实施《云南省七七扶贫攻坚计划》，在坚持开发式扶贫方针的基础上，调整扶贫政策，把以县为单位进行扶贫开发调整为扶持重点县和扶贫到村、扶贫到户相结合的政策。1995年12月的全省扶贫开发工作会议决定，把打好扶贫攻坚战、实现贫困人口基本解决温饱作为云南省“九五”计划的重大战略任务。为了按期完成“扶贫攻坚”计划，出台《关于打好扶贫攻坚战，确保“九五”基本脱贫的决定》，确定全省73个贫困县中的506个贫困乡为重点攻坚对象。1996年底，省委、省政府召开全省扶贫工作会议，强调实行扶贫工作责任制，扶贫任务落实到各级政府，分解到各个部门。认真落实挂钩扶贫任务，在资金、物资、技术等方面大力支持贫困地区的开发建设，做到不脱贫不脱钩。从此，全省大规模的扶贫攻坚战全面启动。全省各地按照自力更生和国家扶持相结合、治穷与治愚相结合、开放与开发相结合、区域开发与扶贫到户相结合、扶贫工作与加强农村基层建设相结合的方针，大力推行挂钩对口扶贫、小额信贷扶贫、易地开发扶贫和劳务输出扶贫等措施，开展扶贫攻坚。

到2000年底，按照国家核定的农村贫困人口新标准，云南还有405万特困人口（含农村有劳动能力的贫困残疾人口），有600万人口初步解决温饱但仍处于不稳定状况，需要进一步巩固脱贫成果。全省农村尚未解决温饱的绝对贫困人口由1993年底的783万人减少到160万人，贫困发生率由23.8%下降到4.7%，全省73个国家重点扶持县的农民人均纯收入从491元提高到1100元，全省粮食总产量从1993年的1085.24万吨增加到2000年的1467.80万吨，如期实现了基本解决全省贫困人口温饱问题的目标。

综合性扶贫开发新阶段（2001—2010年）

进入21世纪后，国家经济持续高速增长，城乡、区域差距日趋扩大。随着贫困人口的减少和贫困格局的变化，党中央、国务院更加重视贫困地区、边疆民族地区的经济和社会发展，实施西部大开发战略，不断加大对这些地区的扶持力度。国务院于2001年5月颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，扶贫工作的重心从县级下移到村级，强调群众参与制定实施扶贫开发规划，重点实施“一体两翼”战略，扶贫开发事业进入一个新阶段。为了实现全面建设小康社会的目标，进一步加快新时期的扶贫开发工作。云南按照中央要求制定实施了《云南省农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，把405万特困人口作为帮助扶持的首要对象，同时继续帮助600万基本解决温饱的贫困人口脱贫致富，重视农村残疾人扶贫工作，把贫困人口相对集中的少数民族地区、边境地区、革命老区和自然环境条件恶劣的特困地区列为扶贫开发的重点区域。此后，又相继出台了《关于加快新时期扶贫开发工作的决定》《关于实施“兴边富民工程”的决定》等文件，为促进贫困地区的可持续发展和大规模的减贫脱贫发挥了政策支撑作用。通过积极推进以自然村为单元的整村推进、进行劳动转移培训和开展产业扶贫的“一体两翼”战略，实施特殊困难群体重点帮扶和“兴边富民工程”，加快片区综合开发，认真落实易地搬迁扶贫、安居温饱工程、以工代赈等专项扶贫措施，全民动员、全社会参与扶贫开发，创新扶贫机制和政策研究等一系列扶贫攻坚行动，贫困问题得到有效缓解，特殊困难群体和区域脱贫进程持续加快，2010年7月在昆明召开的亚洲政党扶贫专题会议认为，“云南的扶贫开发所创造的经验是亚洲的财富”。

2001年到2010年，云南累计投入专项财政扶贫资金216亿元，减少农村贫困人口697万人，深度贫困人口由337.5万人下降到160.2万人，贫困地区农民人均年纯收入从1100元增加到3109元，人均GDP由2207元提高到8590元，人均地方财政收入由120元提高到546元。

集中连片扶贫开发阶段（2011年至今）

2011年11月，中共中央、国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出了新的扶贫目标和扶贫战略，将连片特困地区作为扶贫开发的主战场，扶贫标准提高92%，把更多低收入人口纳入扶贫范围。随后，云南颁布《云南省农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，把乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区以及藏族聚居区等连片特困地区作为主战场，对深度贫困人口进行重点扶贫攻坚。云南扶贫开发由此转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

2012年党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，为民族地区新世纪新阶段的扶贫开发提供了行动指南。党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，全面深化扶贫领域改革，创新扶贫思路举措和体制机制，颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确脱贫攻坚的目标标准，确立精准扶贫、精准脱贫的基本方略，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大报告对坚决打赢脱贫攻坚战在目标任务、组织力量、实现路径等方面作出了全面系统的战略部署，为云南坚决打赢脱贫攻坚战提出了新要求，带来了新的历史机遇。为坚决打赢脱贫攻坚战，云南坚决贯彻落实中央部署，用扶贫开发工作统揽全省经济社会发展全局，把脱贫攻坚作为发展头等大事和第一民生工程，全力落实精准扶贫精准脱贫各项任务，确保决战决胜，如期脱贫，决不让一个兄弟民族掉队、决不让一个贫困地区落伍。先后制定出台《关于深入贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》《云南省农村扶贫开发条例》《云南省脱贫攻坚规划（2016—2020年）》等文件，建立健全从组织领导、责任落实、社会动员、政策保障、资金投入到监督监管、考核评价等全新的政策制度和体制机制，五级书记抓扶贫，党政同责促攻坚，全社会参与打硬仗，从省到村都是党政领导任双组长，既挂帅又出征。中央49家单位，全省17896个单位挂县包村，59万名干部职工结对帮扶贫困户，选派38492名干部驻村扶贫，2128家民营企业与2066个村结对帮扶，上海、广东等从产业、就业、市场、人才和资源等方面结对帮扶85个贫困县，统筹整合专项、行业、社会扶贫资源，以整村、整乡、整族、整县、整州为单元推进区域开发和精准扶贫相结合，建立整乡推进与基层党建“双推进”工作机制，探索出特殊类型贫困地区综合扶贫开发的“云南路径”，先后涌现出贡山独龙族怒族自治县独龙江乡、会泽县五星乡、永仁县莲池乡以及昌宁县、云龙县、宁蒗彝族自治县等一大批脱贫致富的典型。中央深度贫困地区脱贫攻坚座谈会召开后，云南以改革创新为动力，采取超常规举措，制定实施“四大专项行动计划”、全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划，云南的脱贫攻坚以前所未有的速度和规模取得了决定性进展，深度贫困地区脱贫攻坚成效明显。