法治视野下的党内巡视制度建设问题研究

王建芹 范家皓

十八大以来，党内巡视工作持续、广泛、深入的开展，对促进党的路线方针政策的贯彻落实，加强领导班子和干部队伍建设，深化党风廉政建设和反腐败工作，妥善处理事关人民群众切实利益的突出问题等方面发挥了重要且不可或缺的作用。在十八大巡视成果的基础上，在党中央的统一部署下，十九届中央首轮巡视工作于2018年2月拉开了序幕，并完成了对14个省区及其涉及的10个副省级城市的巡视工作。第二轮巡视则对26个地方、单位党组织开展脱贫攻坚的专项巡视。另一方面，2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”），同年12月29日新修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”）进一步加强了与《监察法》《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“《纪律处分条例》”）等相关法律法规的有机衔接，这既体现了中国监察体制改革的不断深入，也彰显了纪法衔接的重要性。党内巡视制度是建设中国特色社会主义法治国家背景下，从严治党、强化党内监督的重要制度举措。本文侧重于从制度建设的角度对十八大以来党内巡视制度的经验进行总结，归纳成果，分析问题，并结合《中国共产党巡视工作条例》（以下简称“《巡视工作条例》”）等相关党内法规和法律，探索进一步完善党内巡视制度的路径与方法。

一、十八大以来党内巡视制度的经验总结与不足

（一）有益成果

十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局出发，提出并形成了“四个全面”的战略布局。党内巡视制度作为统筹推进全面从严治党与全面依法治国的重要结合点①参见邓联繁：《巡视制度原理与巡视条例完善之研究——全面从严治党与全面依法治国的双重视角》，法律出版社2015年版，第9页。，为增强党的长期执政能力、先进性和纯洁性作出了突出贡献。一方面，首次实现了巡视范围全覆盖的目标。自2013年5月至2017年6月，共开展了十二轮巡视，范围涉及省区市地方、中央和国家机关、国有骨干企业等的277个党组织。相比于对象仅82个的十七大，十八大的巡视工作不仅在量上有了显著提升，也实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖的目标。②参见陈磊：《十八大以来中央共开展12轮巡视完成全覆盖》，http://www.jcrb.com/anticorruption/ffyw/201706/t20170629_1770892.html，正义网，2018年3月2日访问。另一方面，巡视为党风廉政建设提供了重要助力。据统计，“十八大期间，中央纪委共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中超过六成的线索来自巡视”③王晓易：《30个地方和单位将接受常规巡视》，http://sports.163.com/18/0203/11/D9NHEME50005227R.html，网易网，2018年3月2日访问。。巡视机构凭借其自上而下、机动灵活的特点，与纪委、组织部门相互配合，力克贪腐问题，重整社会风气。

同时，随着新时期巡视需求的扩大，党中央也在实践中不断总结经验，积极创新。组织形式上，内部调配整合力量，中央巡视组的数量从原来的10个增加到15个，巡视安排也从原来的“一对一”扩充到了“一托二”乃至“一托三”。巡视机构在尽力实现人员精简化的同时，也为日后工作量的增加做好了储备。队伍建设上，有效配置人力资源，规避相关利害冲突。巡视机构从其他部门适当抽调人员，增设临时巡视组以充实人才力量。而且十八大开始推行“三个不固定”“一次一授权”④“三个不固定”是指中央巡视组的组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定；“一次一授权”是指巡视机构组建巡视组组长库，由巡视工作领导小组根据每次巡视任务提出组长人选，实行一次一授权。，一定程度上避免了巡视机构与被巡视对象利害关系的滋生，成为主体自身廉洁性与独立性的重要保障。工作方式上，大胆探索创新型模式，充分体现时代特色。经实践证明，耗时长、涉面宽的常规巡视已不再适应现实需求，巡视模式呈现多样化发展趋势。如2014年第三轮巡视在常规巡视外增加了专项巡视，并在2016年第九轮巡视开创了“回头看”模式，对突出问题实行再监督，形成有力震慑。

（二）主要问题

当然，巡视制度作为新时期党风廉政建设的重要制度探索，在实践过程中不可避免暴露出一些新的问题。首先，巡视工作的效率不够理想，短期巡视工作对于深入挖掘党风廉政工作中深层次的问题效果有限。巡视监督多为听取报告、列席会议、受理来信来访等传统方式，难以系统性地挖掘重要的、深层次的、带有全局性的问题。巡视过程中谈话对象往往具有“多讲成绩，少谈问题；多讲套话，少谈具体；多讲决心，少谈方案”的特征，使调查工作沦于形式。⑤参见张志胜、肖家美：《全面从严治党视阈下的党内巡视：困顿与探索》，《武汉科技大学学报（社会科学版）》2018年第4期。其次，整改落实情况不理想，巡视成果的转化往往未达预期。十八大在对16个省市区“回头看”巡视中，被巡视对象多整改不力，甚至“旧病未愈，又添新伤”⑥参见杨青山：《十九大后首轮中央巡视,这些新看点值得关注》，http://news.youth.cn/sz/201802/t20180204_11375727.htm，中国青年网，2018年3月2日访问。。值得注意的是，十九大首轮巡视的14个省区均存在对上次巡视整改不全面、不彻底、不到位的问题。⑦参见《权威发布！中央首轮巡视在14个省区挖出了哪些问题》，https://mp.weixin.qq.com/s?，中央纪委国家监委网站，2019年8月28日访问。而二轮脱贫攻坚专项巡视中，依然存在着“学习贯彻不扎实、决策落实有偏差、主体责任有缺失、监督责任不够有力、形式主义官僚主义仍存在、问题整改不到位”等突出问题。

同时值得注意的是，《巡视工作条例》将“一届任期内实现全面巡视”的工作目标制度化，虽体现了党对人民群众的坚定承诺，但同时也使机构资源有限性与巡视范围广泛性的现实矛盾更加突出。一方面，现有巡视机构、人员配置与巡视目标要求的适应性已显紧张，若一味增加巡视主体的数量，则与监督机构“小精专”的原则相悖，同时增加监督成本。另一方面，要实现巡视效力的长期化和巡视成果的有效转化，涉及巡视机构在党内监督体系中的定位问题、巡视过程中的信息收集效率问题以及巡视机构与其他党内监督部门的衔接问题，上述几方面也是现阶段党内巡视制度建设在理论与实践层面突破的关键。

二、党内巡视制度需要解决的几个理论与实践问题

（一）巡视机构的职能定位与组织地位问题

全面从严治党工作是一个系统工程，在具体实施党内监督的机构组成中，纪委和组织部是党内监督的主要部门。但在现行体制下，纪委在理论上因承担具体的组织、协调反腐工作而享有广泛的监督权，但因受同级党委的统一领导而难以形成对同级党委的有效监督与约束，同时，因缺乏制度性的信息渠道，在监督下级党组织过程中，上级纪委所发挥的作用也受到一定的限制。组织部门作为主管干部建设的职能机关，其工作主要出于干部选拔与考核的目的，监督机制相对弱化。而巡视机构凭借其“自上而下，重抓一把手”的监督特色，在我国现有领导干部管理体制下可有效弥补前两者的不足，形成权威高效、相对独立的监督机构设置。①参见王美玉、李胜凯：《全面从严治党与巡视制度的相互关系》，《廉政文化研究》2016第3期。在现行体制下，巡视机构与纪委、组织部门等党内监督部门共同组成了党内监督体系。但在具体实践中，人们对三者关系的理解并不清晰，将巡视工作简单理解为纪委和组织部门工作的延伸，特别是“巡视组由纪委、组织部派出”的误解广泛存在②张琰：《你知道吗 原来巡视组不是纪委派来的》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0105/c64371-28013924.html，中国共产党新闻网，2019年3月2日访问。，使得巡视机构在职能定位与机构组织地位上处于尴尬的境地。

究其原因，一方面，巡视机构的职能定位与组织地位缺乏具体的党内规章制度的支持。虽然《巡视工作条例》第5条第1款明确了巡视机构领导小组与党中央、省级党委的关系③《中国共产党巡视工作条例》第5条第1款规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向党中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作”。，但并未明确其与纪委、组织部等相关部门的位阶关系，留下了可争议的空间。同时，在现行巡视制度的相关规定中，均没有涉及巡视机构的经费保障问题。相对独立的经费保障既是机构组织地位的重要基础，也是其独立性的重要保证。正是由于这一制度缺陷，巡视过程中甚至出现了“由被巡视对象主要负担具体经费”的案例。④参见任建明：《巡视是如何变味的》，《人民论坛》2011年第28期。这不仅极大地影响了巡视成果的公信力，更可能滋生新的腐败。另一方面，实践中巡视机构与纪委、组织部关系过于紧密的现实也使得三者在工作职能上难以清晰界定。中央巡视组的前身是中央纪委、中央组织部巡视组，巡视机构受限于自身的临时性、派出性等特征不得不在多方面依赖于这两大部门，且巡视机构的人员构成以纪委、组织部干部为主，工资关系、职级待遇，甚至后勤保障都归其管理①参见蔡文华：《对加强和完善党内巡视的三点思考》，《理论探索》2016年第4期。，使得巡视机构自身的独立性大大弱化。其角色定位不清不仅使具体工作的开展得不到有力保障，在自身制度建设等方面也难以有效开展。

（二）巡视方式方法的创新问题

“发现问题”是巡视工作的重心，也是制度设计的关键导向。现行巡视机构的巡视监督方式依然是以听取汇报、受理来信来访等传统的方法为主，有观点认为可以在传统方式的基础上进行一定程度的创新。例如，为屏蔽相关利害冲突，省级巡视组可在坚持自上而下式监督主体地位的基础上，在中央巡视工作领导小组的组织下，探索横向异地交叉巡视的新路径。②参见任铁缨：《加强和改进巡视工作的几点认识》，《中国党政干部论坛》2012年第1期。也有学者认为，当下巡视以公开式的“明察”为主，对下级党组织震慑力不足，应将明察与暗访相结合，并在相关法规中以列举式条文初步划定暗访的适用范围。③参见张世洲、宋斌：《全面从严治党背景下完善党内巡视制度的对策研究》，《理论探讨》2015年第5期。中央纪委于2010年发布的《中共中央纪委中央组织部中央巡视组工作规则（试行）》第21条明确将“暗访”作为巡视组走访调研的方式之一，规定“必要时，可以进行暗访。暗访应当经组长决定或批准，并由巡视组二人以上进行”，但其是否属于《巡视工作条例》第17条第1款第10项中巡视组了解情况的“适当方式”尚存争议。也有学者提出应“赋予巡视机构更多监督权限”的观点，原因在于巡视机构通常面对的被监督对象在利益上往往盘根错节，临时性、流动性的巡视机构在面对这些问题时往往是相对弱势的，因此有必要赋予巡视机构更多更大的监督权限。但笔者认为，单纯从赋权的角度并不能真正有效解决监督信息不对称的问题，而过大的权力反而需要警惕“钱穆制度陷阱”之窠臼。④“钱穆制度陷阱”，由我国历史学家在分析中国政治制度的传统时提出，指一个制度出了毛病，就再定一个制度来防止它。相沿日久，日益繁密化的制度积累，往往造成前后矛盾。制度越繁密，也越容易产生歧义，并越发失去效率。本文指仅扩充监督机构的权力可能引发“谁来监督监督者”的死循环。反之，重视并充分发挥社会监督力量的作用，拓展多样化监督方式，既是党的群众路线方针政策的体现，也是监督成本最低的制度方式，为此，重视落实广大干部群众的知情权，实现巡视报告公开制度是重要的制度保障。

相关配套性制度的建设也是巡视工作进一步深入开展需要重视的问题。例如，目前以纪委、组织部干部为主的巡视人员队伍结构，在某种程度上暴露出“封闭性较强，专业化程度不高”的问题，特别是在面对一些专业性领域的技术性问题时，往往难以更深入地进行发掘；再如，在《巡视工作条例》中涉及的保密制度的问题，尽管从组织要求来看，保密义务是巡视人员的组织纪律和职业要求，且已在实践中积累了一定经验，但巡视工作具有一定的特殊性，而《巡视工作条例》中相关规定的缺位在一定程度上容易加大被巡视对象“说真话”的心理负担；同时，巡视工作中所涉及的如实供述的义务落实问题，对于非党员身份的领导同志如何适用，法理上存在模糊地带。《巡视工作条例》第36条第2款规定：“党员有义务向巡视组如实反映情况”，此规定常作为被巡视对象有配合调查义务的依据，但仅仅将主体限定为“党员”的合理性值得推敲，因为在“被巡视对象”的表述中，被巡视对象多为“领导班子及其成员”，且第37条“被巡视对象的具体责任”中也明确表述为“领导班子主要负责人或者其他有关责任人员”。因此，强调“党员”的主体地位固然有巡视工作限定为党内巡视的因素，但如果涉及非党员领导同志，条例在相关规定上并不严谨。

（三）其他党内监督部门的组织地位及其关系问题

正如中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际所说：“发现问题是生命线，推动解决问题是落脚点。”①陈治治：《坚守巡视生命线站牢巡视落脚点》，http://news.163.com/18/0207/09/DA1JFG0100018AOQ.html，网易新闻，2019年3月5日访问。目前巡视成果的转化主要为向被巡视对象提出整改建议、将涉嫌违纪违法的具体线索移交给纪委或政法机关以及作为组织部考核选任干部的重要依据三种类型。其中整改建议的落实，巡视工作领导小组办公室有权会同巡视组进行督促，但缺乏相关程序机制的支持，该项工作往往沦为被巡视对象的单方面汇报。虽然随着“回头看”工作的开展，在一定程度上对解决该问题起到了督促作用，但也不可避免增加监督成本且难以从根本上仅仅通过巡视手段实现巡视成果转化的目的。

任何一项制度受限于体系设计和自身局限都不可能孤立存在，巡视制度作为党内监督体系中的一个环节同样也需要其他相关组织资源的配合。在现行体制下，巡视机构只有与纪委、组织部等其他党内监督部门实现职能上的有机衔接才能保证巡视成果的有效转化。如前所述，由于巡视机构自身的职能定位、组织地位及其与其他监督部门的关系尚不清晰，导致在实际工作中许多具体问题在处理上缺乏严格的制度程序规定。《巡视工作条例》多为相对宽泛的原则性规定，在涉及具体问题时缺少严格的程序性要求，如第29条规定了纪委、组织部在收到移交线索、问题后有反馈义务②《中国共产党巡视工作条例》第29条规定：“有关纪律检查机关、组织部门收到巡视移交的问题或者线索后，应当及时研究提出谈话函询、初核、立案或者组织处理等意见，并于3个月内将办理情况反馈巡视工作领导小组办公室。”，但此后巡视机构能否进行再监督、其他部门怠于履行义务时如何追责等问题均并未加以明确。此外，关于巡视机构人员和被巡视对象的责任分别在《巡视工作条例》第35条和第37条中有了较为明确的规定，然而对于其他部门相关责任人员的追责在第34条仅规定了“依据有关规定”，指向不明。

三、关于进一步完善党内巡视制度的思考

进一步完善党内巡视制度建设是新时代从严治党，严格党内监督的重要制度举措。为了使巡视工作在依法治国、依规治党的背景下更加科学化、合理化、制度化，在总结前期巡视工作经验的基础上，需要在理论上和实践中深化认识，不仅关注党内监督各部门之间的良性互动关系，更要在深化党和国家机构改革的制度大框架下，积极探索与法律监督部门之间的有机衔接，以构建更加科学合理的党内巡视制度。

（一）明确巡视机构的角色定位

巡视机构的角色定位涉及其职能定位、组织地位等因素，需要从巡视机构监督特性的角度加以明确。首先，巡视机构的监督特性是自上而下，工作目标是重抓一把手，不同于“上级监督不到，同级监督不了，下级监督不敢”③姚玉斐：《十八大以来巡视监督的基本经验》，《人民论坛》2017年第12期。的纪委、组织部等其他党内监督部门。同时，巡视机构由党中央和省级党委派出，直接向派出机构负责并报告工作，来自上级的授权弥补了传统监督手段的不足，既赋予了巡视机构相对独立性和权威性，也为其监督下级党组织尤其是领导干部成员提供了有力后盾；其次，巡视机构的机构设置体现了一定的独立性。中央巡视机构由中央巡视工作领导小组、中央巡视工作领导小组办公室和中央巡视组三部分构成。根据《巡视工作条例》第5条第2款，中央巡视工作领导小组组长为中央纪委书记，副组长为中央组织部部长，成员分别为中央纪委、中央组织部有关领导同志。值得注意的是，领导小组和巡视组均由党中央设立，巡视组向领导小组负责并报告工作，而领导小组则直接向党中央负责。此设置体现出，巡视机构并非纪委、组织部的下属或派出机构，而是具有独立性；再次，巡视机构在职能上仅发现问题，而不查办具体案件，因此其工作必须与其他有处理权的监督部门进行有机衔接与配合；同时，《巡视工作条例》第18条明确了巡视工作不同于以事后监督为主的纪委和组织部门，其职能上有利于实行事前、事中监督，使得党的监督工作更具有主动性、灵活性。①《中国共产党巡视工作条例》第18条规定：“巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区（单位）的正常工作，不履行执纪审查的职责。”总体上看，巡视制度的设计体现了党内监督机制中对于前端性“发现问题”的重视，有效完善了党内监督体系在科学化与合理性方面的不足。

因此，应考虑以党内法规的形式明确巡视机构的角色定位，在人员编制、办公场所及后勤保障等方面独立于纪委、组织部门等，形成巡视机构、纪委、组织部门相对独立且各司其职的全方位党内监督体系。具体而言，经费保障则由派出机关即上级党委单独列支。关于巡视组成员的构成与变更，应由省级党委书记决定，并报中央巡视领导小组备案。②参见侍舒伟：《中国共产党党内巡视制度现状及对策研究》，《领导科学论坛》2018年第15期。也有学者建议在巡视工作领导小组的机构设置上，由党委副书记担任组长，纪委书记和组织部长担任副组长，以强调其与纪委、组织部门的职责与地位关系。至于巡视工作报告，巡视组组长通常向巡视工作领导小组汇报，必要时还可直接向党委书记汇报。③参见李全华：《党内巡视制度的改革与完善》，《产业与科技论坛》2012年第15期。巡视机构相关制度及其程序设计的主要目的在于，在确保巡视机构独立性的同时，协调好与其他党内监督部门的关系。

（二）建立巡视报告公开制度以及责任落实制度

2017年11月底通过的《中国共产党党务公开条例（试行）》明确提出了“建立健全党中央统一领导，地方党委分级负责，各部门各单位各负其责的党务公开工作领导体制”。④《中国共产党党务公开条例（试行）》第5条第1款规定：“建立健全党中央统一领导，地方党委分级负责，各部门各单位各负其责的党务公开工作领导体制。”第6条规定：“党的组织应当根据所承担的职责任务，建立健全党务公开的保密审查、风险评估、信息发布、政策解读、舆论引导、舆情分析、应急处置等工作机制。”巡视报告公开制度作为党内公开制度的重要一环，既是人民群众知情权的重要保障，也是充分调动社会监督力量的有力环节。《巡视工作条例》对巡视报告公开已有了概括性规定⑤《中国共产党巡视工作条例》第32条规定：“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督。”，但具体到巡视报告格式、内容的规范程度以及相关程序并无统一要求。具体而言，十八大以来每轮巡视后，被巡视对象的整改情况都会在中央纪委监察部网站上公开，但是，各个地区、单位的报告良莠不齐，有的直面问题，通过数字、表格等形式展现具体的整改成果；有的则避实就虚，转移重点，用语模糊，对于党风廉政建设的相关问题谈及较少。

巡视报告的质量与整改落实的实效性息息相关。以被巡视对象的落实情况报告为例，笔者认为，报告总体结构上应以当前问题总结、整改阶段性目标、落实方法及期限三大板块为基础进行拓展，不属于巡视范围内的事项不应写进报告，以免干扰巡视工作主题。内容上应追求简洁明了，以六大纪律为主体内容⑥“六大纪律”是指中国共产党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，其也是巡视工作巡查的重点。，直指问题、重要线索及整改方案，尽量避免出现“可能”“不到位”“有待加强”等模糊性用语。此外，随着巡视报告公开制度的日趋完善，责任的归属也将愈发清晰。例如，巡视组怠于发现问题或者捏造问题，且造成严重后果的，应及时追究巡视人员的主体责任；再如，上级、有关部门未及时处理问题线索或者被巡视对象未有效整改的，报告公开也为问责相关具体人员提供了依据。①参见任建明、林文根：《巡视制度及其可持续发展研究》，《广州大学学报(社会科学版)》2009年第10期。值得一提的是，巡视报告公开制度可与“回头看”相结合建立相应的追责机制，坚持“依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任”的问责原则。②《中国共产党党内问责条例》第3条规定：“党的问责工作应当坚持的原则：依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任。”对于被巡视对象敷衍整改、拒不整改等现象，应严格追责至个人，公开批评，以问责促整改。其中，对于失职失责性质恶劣、后果严重的，应实行终身问责制，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。③《中国共产党党内问责条例》第10条规定：“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。”

（三）完善信息收集的相关配套措施

巡视机构是专职调查机构，应以“发现问题”为导向，为此应积极探索更加有效的信息收集手段，完善相关配套措施：第一，优化人员配置，适当吸收专业技术人员，打破以往封闭式的队伍结构，形成以“封闭式为主，开放式为辅”的巡视人员结构新模式。此外可加强中央与地方、各省市区巡视人员之间有计划的交流任职，培养适应能力强、经验丰富、值得党和人民信赖的高素质干部队伍。同时可适当吸收各个领域的专家学者担任兼职巡视员，形成“专家学者库”，根据具体巡视方案选择合适的人员进行辅助，提升巡视队伍整体的专业化水平；第二，规范被巡视对象的如实供述义务，尽快出台具有针对性的巡视保密制度。除明确巡视人员的保密义务以及相应责任外，可将实践中对保密措施的有益探索转化为具体制度，并通过列举式条文予以体现。如采取“一对一”的方式听取情况时，谈话地点不限于巡视组驻地而由知情人和巡视组协商确定等。关于举报人保护方面，举报人因本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，可向当地纪委等相关部门提出保护申请，相关部门审查后认为确有必要的，应及时采取相应措施。此外，《巡视工作条例》中关于非党员领导同志如实供述义务之规定的欠缺，应考虑通过法律上的相关规定予以弥补。同时为体现党员从严要求的原则，在将该义务主体扩展至每一个被巡视对象时，党员对义务的违背将从重处罚，则更具合理性。

（四）强化与其他党内监督部门的衔接配合

发现问题的目的是解决问题，只有正确认识到这一点，才能避免巡视制度沦为“自我满足”，否则随着巡视次数的增加，难免会导致巡视工作边际效应的递减。④参见钟龙彪：《十八大以来党内巡视监督的改进及其启示》，《中共天津市委党校学报》2014年第6期。在现行体制下，为了促进巡视成果的转化，一方面应严格规范巡视机构对整改建议落实的监督工作，总结“回头看”中的有益经验，完善相关程序机制，明确被巡视党组织整改主体责任、主要负责人第一责任，避免形式性整改、选择性整改。另一方面，影响巡视成果转化的重要因素来自巡视机构与纪委、组织部门等其他党内监督部门的有机衔接与密切配合。鉴于巡视机构的职能定位主要为“发现问题”，致力于弥补传统监督方式的不足，因此具体问题的解决很大程度地依赖于其他党内监督部门。而强化巡视机构与其他党内监督部门的衔接与配合，既需要具体程序规范的引导，也离不开相关责任制度的倒逼。巡视是对下级党委领导干部“德、能、勤、绩、廉”的一次全面检验，因此应把督促巡视整改的落实作为纪委、组织部日常监督的重要内容，把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。为此，应完善巡视成果转化责任制，实行严格的个人责任追究制度。具体而言，巡视机构将被巡视对象明显违反党纪国法的有关问题线索移交给纪委，纪委未依规处理而后得到证实的，纪委有关人员应承担相应责任；巡视机构在巡视报告中认为被巡视对象明显不适任领导干部职务，组织部无正当理由在考核评价、选拔任用时未予以参考而后出现严重后果的，组织部人员应承担相应责任。①参见郑传坤、黄清吉：《健全党内监督与完善巡视制度》，《政治学研究》2009年第5期。另外，基于巡视机构在党内监督体系中的特殊性，应在相关程序中赋予其对巡视成果转化再行监督的权力。

（五）注重与相关法律的衔接

党内监督不是一个封闭、自我完善的体系，其发展既要建立在自身的理论创新与实践探索的基础之上，也要注重与外在监督的有效衔接，尤其是注重与相关法律规定的贯通融合。我国社会主义法律体系日趋科学化、合理化、系统化，可为党内巡视制度的完善及相关配套措施的构建提供有益参考。例如，被巡视单位领导干部的考察要求可以以新修订的《公务员法》第59条关于“公务员纪律”的规定为基础②《中华人民共和国公务员法》（2018年新修）第59条规定：“公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：（一）散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动；（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；（三）挑拨、破坏民族关系，参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定；（四）不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作；（五）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；（六）对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复；（七）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；（八）贪污贿赂，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；（九）违反财经纪律，浪费国家资财；（十）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（十一）泄露国家秘密或者工作秘密；（十二）在对外交往中损害国家荣誉和利益；（十三）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；（十四）违反职业道德、社会公德和家庭美德；（十五）违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动；（十六）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；（十七）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；（十八）违纪违法的其他行为。”，并结合具体实际；再如巡视工作中举报人保护的具体措施可以参照《刑事诉讼法》第62条关于“证人保护”之规定③《中华人民共和国刑事诉讼法》第62条规定:“对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、毒品犯罪等案件，证人、鉴定人、被害人因在诉讼中作证，本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，人民法院、人民检察院和公安机关应当采取以下一项或者多项保护措施： (一)不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息； (二)采取不暴露外貌、真实声音等出庭作证措施； (三)禁止特定的人员接触证人、鉴定人、被害人及其近亲属； (四)对人身和住宅采取专门性保护措施； (五)其他必要的保护措施。，切实保障举报人的人身安全和财产安全。此外，虽然十八大党内巡视已经实现了全覆盖，但鉴于公职人员并非皆为党员的现实情况，实践中仍存在着对“非党内公职人员”的监督漏洞。《监察法》的出台可以有效弥补这一不足，使得党内监督与国家监察的有机结合有法可依。在此基础上，关于《巡视工作条例》第34条所规定的其他部门的配合责任，就可区分为党纪处分和政务处分两部分：④党纪处分适用于《党内监督条例》第42条之规定⑤，即依照《纪律处分条例》《党内问责条例》等规定进行处理。将《党内监督条例》作为其他党内监督法规的一般法，既有利于党委和纪委、组织部等有关部门责任的落实，也有利于党内监督法规体系的完整性与统一性；关于政务处分，根据《公务员法》第53条第1款

证人、鉴定人、被害人认为因在诉讼中作证，本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，可以向人民法院、人民检察院、公安机关请求予以保护。人民法院、人民检察院、公安机关依法采取保护措施，有关单位和个人应当配合。”

④ 参见朱福惠：《国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构》，《行政法学研究》2018年第3期.

⑤ 《中国共产党党内监督条例》第42条规定：“党委（党组）、纪委（纪检组）应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查，对不履行或者不正确履行党内监督职责，以及纠错、整改不力的，依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定处理。”第4项①《中华人民共和国公务员法》（2018年新修）第53条第1款第4项规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：…(四)不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作；…”和《监察法》第11条第1款第（3）项②《中华人民共和国监察法》第11条第1款第（3）项规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：…（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定 ；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”，即公务员“不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作”的，属于违法违纪行为，应依照《监察法》予以处分。同时，《巡视工作条例》第28条规定③《 中国共产党巡视工作条例》第28条规定：“对巡视发现的问题和线索，派出巡视组的党组织作出分类处置的决定后，依据干部管理权限和职责分工，按照以下途径进行移交：（一）对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题，移交有关纪律检查机关；（二）对执行民主集中制、干部选拔任用等方面存在的问题，移交有关组织部门；（三）其他问题移交相关单位。”，对巡视移交的问题或线索的处理，若纪委、组织部等其他部门怠于执行，应依照《监察法》承担相应法律责任。此外，根据《公务员法》第61条第2款④《中华人民共和国公务员法》（2018年新修）第61条第2款规定：“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。”和《纪律处分条例》第33条第2款⑤《中国共产党纪律处分条例》（2018年新修）第33条第2款规定：“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理。”规定，对于党员的同一违纪违法行为，监察机关已作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分，但党组织仍可以依规予以党纪处分。

系统总结党内巡视制度的经验成果与不足之处，在理论上和实践中不断加以完善，是新时代加强党的建设的重要内容之一。为此，需要明确党内巡视机构的职能定位及组织地位，创新巡视方式方法，科学界定巡视机构与其他党内监督部门的关系及职能配合协调，建立规范的巡视报告公开制度以及责任落实制度，并注重与相关法律的衔接。这是强化巡视工作成果、进一步深化巡视制度建设的重要发展方向。