论公证债权文书执行效力的阶段化改革——兼评《关于公证债权文书执行若干问题的规定》*

陈欢欢

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

1982年《公证暂行条例》(以下简称《条例》)的颁布，宣告了缘起于罗马时期的公证制度开始正式走入我国的公众视野。也是远在1982年时期《条例》的第24条，首次规定了公证债权文书具有强制执行效力。同时，1991年《民事诉讼法》对《条例》中公证债权文书的强制执行效力进行了法律地位和效力上的确认。此后，在法律上，《民事诉讼法》经过多次修订，虽然公证债权文书强制执行效力的法律地位一直在强化，但是在司法实践上，公证债权文书强制执行效力出现的问题，多以最高人民法院(以下简称最高法院)作出的各种意见或者批复进行解决。为此，2018年9月30日，最高法院发布了《关于公证债权文书执行若干问题的规定》的司法解释(以下简称《规定》)，对公证债权文书强制执行效力的相关问题进行了一个整合性的规定。至此，我们会产生一个疑问，《规定》的发布，是对先前已有公证债权文书强制执行效力的规定进行了创造性的变革亦或是完善？还是迫于在当前全国人民法院“案多人少”的情形下，为减少案件进入诉讼程序的数量，做出的旨在提醒当事人公证债权文书强制执行效力的存在，从而将当事人注意力转移至诉讼程序之外，减轻结案压力的无奈之举？该《规定》的发布是否会造成新的公证债权文书强制执行效力问题？又是否会给当前已经不容乐观的执行情势再次添加负担？这是一次变革还是仅停留于总结或者提醒，更甚或是一个新的问题，都需要我们从源头开始探索。

一、起源阶段——1982年至1994年

公证制度设立之初，在于预防纠纷，减少诉讼，疏减人民法院讼源，这是理论界和立法者的初衷或者共识。从1982年《条例》第1条规定：“为健全国家公证制度，以维护社会主义法制，预防纠纷，减少诉讼，特制定本条例。”已窥见一斑。同时，对公证债权文书强制执行效力的规定，亦是基于减少诉讼的初衷或者共识。若让公证制度能够真正成为预防纠纷，减少诉讼的一把利剑，就必须赋予其和人民法院司法权相当的法律地位，才能让人民群众安心走进公证处，从而真正达到其减少诉讼的效果。因此，在公证处的设立性质上，《条例》第3条最先明确规定了公证处的性质是“国家机关”，在公证债权文书上的强制执行效力上，与经过人民法院诉讼程序后所下达的判决或者裁定的强制执行效力是同等的。明确了公证处的法律地位后。在公证债权文书执行效力的范围上，《条例》第4条规定公证机关只能对“无疑义的追偿债款、物品文书赋予其强制执行效力”。在实现方式上，也赋予了债权人在债务人不及时或者不充分履行债务的情形下，债权人可直接向基层人民法院申请强制执行的权利。1982年10月1日，《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)对《条例》中关于公证债权文书具有强制执行效力的规定，作出了回应性的确认。此外，公证机关的首个监督机构——中国公证协会于1990年设立，对公证机构和公证员的执业活动进行监督，从而保障包括公证债权文书在内的公证业务的平稳发展。后1991年《民事诉讼法》基本法经过全国人民代表大会通过，正式明确了公证债权文书具有强制执行效力的法律地位。至此，公证债权文书可以具有强制执行效力正式走入人们的视野。此后，《民事诉讼法》经过2007年和2012年两次修改，公证债权文书可以具有强制执行效力的法律地位仍旧岿然不动。

至1993年，我国开始探索社会主义市场经济的发展道路，在相应的法律规范上开始紧跟社会主义市场经济的建设要求进行改革。推及到公证制度领域中，可以看出，1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中涉及到公证制度的改革，第一次将公证处的性质，定性为“中介机构”。司法部紧接着1994年提出了将公证处由行政机关向事业单位过渡的试点意见(1)王桂芳.公证制度与实务[M].桂林：广西师范大学出版社，2016.3.。至此，公证制度正式拉开改革的序幕，可以具有强制执行效力的公证债权文书也随之发生变革。

(一)问题初现

公证制度最初就已经对公证债权文书的强制执行效力作出了规定，在此阶段，人民群众向公证机关申请公证债权文书，并要求其赋予强制执行效力的情形较少，适用率较低，该问题的产生主要来源于公证制度本身的缺陷。

1.群众认知度较低

“公证”最早源于古罗马民事法律制度，而公证的英文释义“notary”则来自于拉丁语“nota”，是指抄录文书并取得其要领、备案存查的活动(2)吕乔松.公证法释论[M].中国台北:三民书局，1984.1.。最先被承认是“为国家或者社会提供公认的证明活动”(3)罗厚如.中国公证制度完善研究[M].北京：法律出版社，2017.1.。公证制度早在民国时期进入我国，经过社会主义制度下法院公证、行政公证等阶段性的发展，造就了1982年《条例》的诞生。此时正值改革开放的第四个年头，我国虽处于经济复苏，快速发展阶段，商品经济的发展应该是公证制度大展拳脚的天然温床，但是了解改革开放的背景可知，其实质在于“解放和发展社会生产力”，即着重解决的是人民的温饱问题，人民更加关注的是如何快速创造美好的生活，而非主动将自身置于纠纷当中。因此，用于预防纠纷的公证制度，在长期受“以和为贵”传统法律文化思想的影响下，以及提倡“私力救济”的民众心中，自然无多大的用武之地。推及到公证债权文书及其强制执行效力，亦是相似情形。通过“中国裁判文书网”可知，最早上网的裁判文书年份是1996年，共69份。笔者以“公证”“公证债权文书”作为关键字，未能检索到相关裁判文书，侧面反映了此阶段群众对公证的认知度不高，且在诉讼纠纷较少的环境下，公证制度及其之下的债权文书，均未能发挥较大的作用。

2.公证员队伍参差不齐

与国外的公证员选任制度相比，我国《条例》所规定的公证员选拔条件较为简单。

在大陆法系中，法国公证员首先必须具有法学硕士学位，且经过专门的公证员资格考试，具备良好的职业道德素质后才能被司法部任命成为公证人(4)王公义.中国公证制度改革研究及国际比较[M]. 北京：法律出版社，2006.43.。德国法则规定，公证员首先要具有法官的任用资格，且必须到公证事务所实习至少三年才能成为公证人。英美法系中，英国根据公证人的执业地区分类设置不同的选拔条件，对于在伦敦地区执业的公证员，除大学毕业的要求外，须经过三个阶段至少五年的欧洲及英国本国法的学习，考试合格并得到公会法庭的认可后，才能由大主教任命成为公证员。在伦敦地区以外执业的公证员，也必须在公证人的相关事务律师处实习五年，具备执行公证业务的能力，才能以公证人身份执业(5)郑云鹏.公证法新论[M].中国台北：元照出版社，2015.7-14.。反观我国《条例》所规定的公证员选拔条件，未开设专门针对公证员的学习，在公证机关处设置的见习时间较少，以掌握和从事法律研究、业务，而非专门的公证知识及业务为基准点选拔公证员。加之出于特殊的历史条件，选拔条件之一的“从事审判或者检察业务的人员”大部分由军人退伍转业而来，造成整个公证队伍的构成质量不佳。同时，大多数学者认为，公证的公信力主要来源于公证制度的设计和运行，以及人民群众对于公证机构和公证员在心理层面的认可(6)李勇.公证价值与实务研究[M]. 北京：法律出版社，2016.5.。可以想见，公证人员对于公证证明活动起着至关重要的作用，公证人员的业务能力和专业知识与公证的公信力直接挂钩。而此阶段选拔公证队伍的要求，势必不能满足公证公信力的实现，即使人民群众有公证债权文书需求，对具有强制执行效力的公证债权文书到人民法院是否真的具有不经过诉讼程序，而得以强制执行持怀疑态度，因此对公证债权文书的申请也产生了一定的阻碍。

3.人民法院的“断崖式”处理方式

公证债权文书的起源阶段，同时也是全国人民法院的诉讼业务的低迷阶段。《条例》对于公证债权文书的强制执行效力的规定较少，不能对司法实践有所助益，为此许多基层人民法院无法准确掌握公证债权文书强制执行效力的运行。此外，从人民法院的角度出发，《条例》和《民事诉讼法》虽赋予公证机关出具具有强制执行效力公证债权文书的权力，但是要承认公证员可以对应诉讼活动中的法官，申请公证的当事人可以对应诉讼程序中的当事人，出具公证债权文书的程序相对应审判程序则相对较难。因为公证员的专业水平可能会低于法官，公证程序规则在此阶段处于缺失状态，无法有效保障程序的公正性，而审判程序相对而言较公证程序更为严格(7)马宏俊. 公证法的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2016.5.。加之当时全国人民法院无诉讼压力之说，有的法官甚至会认为公证机关所出具的公证债权文书争抢了人民法院的诉讼业务(8)北京市长安公证处.公证论坛[M].北京：法律出版社，2016.306.。此外，当时司法实践对于案件经由人民法院诉讼程序进行强制执行的处理绰绰有余，人民法院对公证债权文书强制执行效力自然持消极态度，采取“断崖式”的不予以执行处理方式也可以理解。

综上，在公证债权文书的起源阶段，问题主要集中于其适用率、公信力以及司法实践的处理方式上，而对于公证债权文书执行效力的首创规定，理论界人士基本上均持肯定态度，且对其会出现的问题进行了深入的研究和探索。

二、发展阶段——2000年至2015年

在公证债权文书强制执行效力的发展阶段，随着公证制度的逐渐普及，公证债权文书的强制执行效力开始慢慢进入人民群众的视野，司法实践上的问题也逐渐显现，如债务人在债务期间内已经部分履行债务，而债权人却拿着最先赋予强制执行效力的公证债权文书向人民法院申请强制执行全部债务，从而给人民法院造成审查执行上的难题。为此，2000年9月，最高法院和司法部发布了《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》(以下简称《联合通知》)对此问题进行明确，规定债务人在债务履行期届满后未及时或者适当履行债务，债权人须向原公证机关申请载明债务履行情况的执行证书，持执行证书和原公证债权文书方可向人民法院申请强制执行，还对公证机关出具执行证书时应当审查的内容进行了明确。另外，在此阶段公证机关的改革也随之跟上，国务院于同年发布了《深化公证工作的改革方案》，确认公证机关不再是行政机关，将其纳入事业单位进行管理。公证员也不再属于公务员体系，公证处由原先的财政拨款变为自收自支，并成为纳税人。经过众多的改革铺垫，《公证法》于2005年8月应运而生，将上述来自各部的零星文件的变革悉数收入。值得关注的是，《公证法》第37条关于公证债权文书的强制执行效力问题，并未将《联合通知》中关于执行证书的相关规定收入，而是遵循1991年《民事诉讼法》的相应规定，认定债权人可持被赋予强制执行效力的公证债权文书向人民法院申请强制执行。《公证法》颁布之后，《公证程序规则》《公证员执业管理办法》等一系列规范性文件随之陆续颁布，从制度设置到公证程序及公证员队伍质量设计上，解决了起源阶段的公证债权文书执行效力的公信力问题，公证债权文书在此阶段得到了极大的发展，有效的减少了诉讼的发生，节约了当时的司法成本。

(一)问题的本源化回归

由于在此阶段关于公证制度的法律规范得到了逐步的完善，公证债权文书得益于公证制度逐步完善，也获得了蓬勃的发展。理论界和实务界开始将目光转向公证债权文书的本源化问题中来。同时，对于此阶段实务界操作公证债权文书所遭遇的新问题进行了探讨和完善，以期于从理论角度出发，为公证债权文书在实务上的顺利操作，扩大具有强制执行效力的公证债权文书的适用提供有效的建设方案。

1.强制执行效力来源之争——关于公证机构和公证权性质的争鸣

公证债权文书的来源之争问题，在起源阶段并未引起多大关注，原因在于首次规定公证债权文书强制执行效力的《条例》明确将公证机构定性为“国家机关”，公证员为从事公证证明活动的“公职人员”，代表国家行使“国家证明活动”。因此，无论是公证的效力，亦或是公证债权文书的强制执行效力，在此阶段都毋庸置疑。从比较法的角度去探寻，域外国家对于公证效力的来源界定亦是通过对公证员和公证机构性质的定性进行厘清。比如，与我国法律体系同源的大陆法系中，《法国公证机关条例》明确规定，“公证人是从事辅助性司法活动而设立的公务员”(有的翻译为公职人员)，公证机构则分为单一型的公证事务所与合伙型的公证事务所(9)司法部律师公证指导司. 中外公证法律制度资料汇编[M].北京：法律出版社，2004.575.。意大利的《公证法》则规定“公证人是为了……颁发证明书….而设置的公务员”。德国的《公证人法》规定“公证人是为证明法律事实和预防纠纷所设立的独立公职人员”，其中公证主体还分为律师公证人、专职公证人和官员公证人，日本法也作出了类似的相应规定(10)王公义.中国公证制度改革研究及国际比较[M]. 北京：法律出版社，2006.264.。域外大陆法系国家对公证员和公证机构性质进行这样的界定，是因为他们认为公证机构或者公证员，均是通过从国家中让渡出来的权力，代替国家去行使预防纠纷的证明活动。因此，公证机构及公证员作出的所有证明文书，包括出具具有强制执行效力的公证债权文书，都是在代替国家履行“证明活动”，具有不可辩驳的威力。

反观我国，之所以在公证债权文书的发展阶段重新将关注点放在效力来源之争上，是因为对公证机构进行性质的调整后，对于公证机构及其公证员证明活动的权力来源产生了疑惑，而《公证法》的颁布亦回避了该项问题。在此阶段中，理论界的不同学者，分别从“行政权说”“司法权说”“国家证明权说”意图探讨公证证明活动的权力来源，其中对赋予公证债权文书强制执行效力权力来源的探讨尤为激烈，因为后者在发生争议时，可不直接经过人民法院的诉讼程序而得以强制执行。此外，还有部分原因在于我国公证体制转变为事业单位后，在实践中，公证处设立纷繁复杂，既有全额拨款制公证处、差额拨款制公证处，又有“自收自支制”公证处和合作制公证处(11)昆明市明信公证处课题组. 中国公证体制实证分析[J]. 中国司法，2011，(1)：71.。也即部分公证处无经费之扰，无须主动对外拓展公证业务，可以安心严格的按照程序办理公证证明活动。而部分公证处则需要通过公证收费维持开支，这部分公证处需要主动去拓展公证证明活动以维持其日常开支，其中是否会违规办理公证证明活动则无从知晓。因而即使将全国公证处均定性为事业单位，也无法验证学者们所讨论的前述三种学说所支撑的公证证明活动的权力来源，那么谈何公证债权文书强制执行效力的权力来源？至此，有人会有疑问，上述提及大陆法系中的法国和德国对于公证机构的设置也是多元化的，为何就能有效的证明域外国家所从事的公证证明活动的公权力来源？这主要是由我国和法国及德国的公证权力本位所决定的。法国和德国的公证权力本位在于他们将“公证员”定性为“国家公职人员”，即以公证员为权力本位。因此，无论他们的公证机构如何划分，有多繁杂，公证员的属性就已经决定了他们公证活动的公权力属性。然而我国即使到《公证法》的颁布，也并未对公证员的权力属性进行界定，而是简单的将《条例》所规定的“公证机关”表述为“公证机构”，以此完成对公证处的属性改革。也就是说我国是以公证机构作为权力属性的本位，在公证处的设置上应当符合其事业单位的属性，但是显然实践中并非如此，才会引发众多学者对公证债权文书强制执行效力的权力来源的争议和探讨。

2.“执行名义”之争

“执行名义”之争起源于最高法院和司法部所发布的《联合通知》。该通知明确了债权人以具有强制执行效力的公证债权文书向人民法院申请强制执行，除了出具具有强制执行效力的公证债权文书以外，还必须请求公证机构出具执行证书，人民法院方可执行。《联合通知》的本意在于减轻人民法院审查公证债权文书中有关债权债务履行情况的负担，避免已经得到部分履行的公证债权文书，得到人民法院的全部强制执行，损害债务人的利益。因此交由原公证机构审查债权债务的履行情况，保障人民法院执行工作的顺利。如果不谈该通知是否对《民事诉讼法》以及《公证法》关于公证债权文书强制执行效力的规定是否有越俎代庖之嫌，该出发点不可谓不用心。但是，很快最高法院在2001年作出的一份判决文书(〔2001〕民二终字第172号)中认定“公证债权文书具有可诉性”，则引发了公证债权文书“执行名义”的探讨。有学者认为：“具有强制执行效力的公证债权文书同法院的生效判决、仲裁裁决均处于同一阶位，均为“执行名义”，债权人本身已经取得了一个“执行名义”，就不能再取得另一个“执行名义”(12)董少谋.具有强制执行效力的公证债权文书应排斥另行诉讼的法定效果[DB/OL].(2002-03-26)[2019-05-12]. http://china.findlaw.cn/info/gongzheng/gzlw/163525.html.。公证业内专家则表示，如果承认公证债权文书具有强制执行效力，就必须承认当事人愿意接受放弃诉权的承诺(13)刘疆. 具有强制执行效力的公证书的不可诉问题研究[J].中国司法,2008，(9):86.。同时,另一位专家则从“执行名义”角度出发指出，如果“执行名义”是具有强制执行效力的公证债权文书，那么该债权文书应当具有确定的约束力，同法院的生效判决一致，不具备可诉性。但若是公证机构另行出具的执行证书作为“执行名义”，那么公证债权文书本身就不具有确定力，其就具备可诉性，这也与《公证法》第40条的相互印证。但是若从该角度出发，那么就得承认公证债权文书强制执行效力的来源是公证机构出具的执行证书，也即来源于公证机构，而非当事人之间互相的意思自治承诺放弃诉权，这明显超出了赋予公证机构的法定职能范围(14)段伟.公证强制执行基础性理论问题研究[J]. 中国司法，2007，(3)：124.。一时之间，理论界和实务界关于“执行名义”的探讨众说纷纭。直至2008年最高法院发布《关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》(以下简称《批复》)，以及2014年发布的《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)，明确了具有强制执行效力公证债权文书的不可诉性，关于“执行名义”的问题纷争才算告一段落。很多实务界人士认为对“执行名义”的探讨实乃无事找事，然而依据“水无源则竭”的道理，要明确“执行名义”的存在是强制执行的首要条件。作为“执行名义”的公证文书应具有法律所承认之证明活动的高度盖然性标准。因此，法院容许何种公证文书作为“执行名义”应该加以探究，最高法院在此阶段所作出的相关规定，对强制执行效力之源的探讨具有积极的意义。

3.担保债权文书被执行主体之争

由于《条例》和《公证法》关于具有强制执行效力公证债权文书的规定，并未涉及担保债务是否能与公证债权文书所载明的主债务一样具有强制执行效力。在实践中，此阶段不同的法院也出现了不同的处理方式，上海、四川的法院作出了不予执行担保债务的裁定，而北京、广东、云南等地则作出了一同予以执行的裁定。北京、广东、云南等地法院认为，担保人在担保合同当中已经作出了接受强制执行的承诺，同债权文书一起公证，在执行阶段再行抗辩有违民法上的诚实信用原则，人民法院不予以支持。为此，理论界也出现了不同的看法，第一种观点认为，即使担保人在相关的担保合同中承诺接受人民法院的强制执行效力，但若担保人未与债权债务人一同出现申请公证，公证机构则不能对担保人出具强制执行的公证书(15)孙家瑞.中国强制执行制度概论[M].北京：中国民主法制出版社，1999.205.。第二种观点认为，应对担保合同进行区分，对于一般保证合同，由于保证人具有先诉抗辩权，不宜与主债务一起申请公证的强制执行，因此只能执行连带保证合同(16)李权一.赋予强制执行效力债权文书公证的若干法律问题[J].中国公证,2004,(12)：103.。第三种观点则从法国和日本的理论角度出发，对物权担保的抵押以及质押合同认为可以主张一同强制执行，原因在于物权担保以主债权文书为依据，这也是法国和日本民法理论的共识(17)薛凡.上海市公证债权文书强制执行有关问题研讨会纪要[J].中国公证,2001,(1)：128.。对此，最高法院为统一实践中各地法院的不同处理方式，于2015年发布了《执行异议和复议的规定》，在第22条中对公证机构已经赋予担保债务强制执行的效力进行了确认，且规定“被执行人仅以担保合同不属于赋予强制执行效力的公证债权文书范围为由申请不予执行的，不予支持。”进而明确了被赋予强制执行效力担保债务的强制执行效力。

三、总结或变革阶段：对《关于公证债权文书执行若干问题的规定》的评析

从《条例》颁布至《执行异议和复议的规定》，公证债权文书的强制执行效力，经过了三十多年在理论和实践上的不断探索和改革。2018年最高法院再次对具有强制执行效力的公证债权文书进行了细化性的执行规定，发布了《关于公证债权文书执行若干问题的规定》(以下简称《规定》)。该《规定》意在畅通具有强制执行效力的公证债权文书到人民法院顺利得以强制执行的路径，并保障当事人权益。综观具有强制执行效力的公证债权文书，从起源阶段至发展阶段所伴随的理论及实践问题，与人民法院较为紧密结合的主要有：第一，人民法院在起源阶段一律采取不予以执行的“断崖式”处理方式；第二，发展阶段中以公证债权文书是否具有可诉性的“执行名义”之争和担保债务是否具有强制执行效力的问题之争。那么，这些问题在《规定》中是否得到了进一步完善或变革，还是这仅仅是一次对零星文件的总结性司法解释的出台，需要我们从《规定》出台前人民法院的司法实践背景和《规定》出台后的相关细节性规定去探索。

(一)《规定》出台前的背景

1.司法实践的“多层性”处理方式——公证债权文书完全执行率不容乐观

具有强制执行效力的公证债权文书，在起源阶段由于诉讼压力较轻，人民法院几乎一律采取“断崖式”的不予执行处理方式。而现阶段人民法院对于具有强制执行效力的公证债权文书的处理，笔者以“公证、债权文书、强制执行”作为关键字，在中国裁判文书网、0penlaw等法律数据库中进行搜索，截至2018年11月2日止，共搜索到265714份关于公证债权文书强制执行的裁定书。其中，人民法院不予支持强制执行裁定书34253份，占总裁定书的12.89%。完全支持强制执行的裁定书25447份，占总裁定书9.58%。部分支持裁定书66份，占5.92%。如图1所示。

图1 具有强制执行效力的公证债权文书执行率

根据检索得知，图1所示的裁定书的大部分作出于2018年9月30日以前，此阶段人民法院不予以执行具有强制执行效力的公证债权文书的原因主要包括：第一，所出具的执行证书与公证债权文书内容与事实不符；第二，公证机构未尽到审查义务，对违反法定违约金和利息的公证债权文书出具执行证书；第三，公证机构违反法律规定的公证程序，未严格审查办理公证债权文书的主体资格，或者未向被执行人送达执行证书；第四，对超出法定职能范围的事项进行债权文书的公证并赋予强制执行效力等。可以看出，在《规定》发布以前，对于具有强制执行效力的公证债权文书虽然未如起源阶段那般“断崖式”处理，但是完全执行率也并不乐观，不予执行的原因也侧面反应了以上在起源阶段和发展阶段中所探讨的关于公证机构、公证程序以及公证员队伍的改革还有提升的空间。

2.诉讼案件挤压，公证债权文书适用率下降

人民法院目前“案多人少”的状况已经是实务界的一项共识。根据“最高人民法院网”2017年年度公报显示，“2014年全国各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，结案率88.15%；2015年全国各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件，结案率85.66%，同比下降2.49%；2016年全国各级人民法院受理案件2303万件，审结、执结1977.2万件，结案率85.85%，同比上升0.19%，环比下降2.3%”(18)最高人民法院网.2017年最高人民法院公报[DB/OL].(2017-03-16)[2018-11-03].http://gongbao.court.gov.cn/.。可知全国各级人民法院受理案件逐年增多，结案率也呈现出下降态势，诉讼压力不断增大。而反观此时公证债权文书进入人民法院申请强制执行的适用率，从OpenLaw法律数据库中以“公证债权文书、强制执行”作为关键字检索，2014年全国各级人民法院作出的申请强制执行公证债权文书的相关裁判文书有38003份，2015年则攀升至72281份，2016年83855份，2017年85365份，而2018年截至11月3日止，仅作出相关裁判文书37435份。

综上可以看出，在《规定》发布以前，公证债权文书申请强制执行作出的裁判数量增长速度最快为2015年。对应不同阶段公证债权文书的相应改革措施，可以得出，增速最快的2015年除却对公证债权文书不可诉等一系列改革方案的出台，也得益于最高法院发布《执行异议和复议的规定》对担保债务可以一并执行的改革。但2016年后公证债权文书裁判数量增速放缓，至2018年11月3日止仅有三万多份关于公证债权文书强制执行的相关裁判文书，即申请公证债权文书强制执行的案件逐渐呈现出颓势。侧面反映了2016年—2018年间，公证债权文书在实践中的适用率有所下降，这也可能与人民法院对公证债权文书强制执行效力的支持率有关(具体参见图1)。与此相对应的是人民法院诉讼压力的逐年增长，受案和审结案件数量累计上升。

在此背景下出台《规定》，确有刺激公证债权文书在实践中的适用率，减轻目前人民法院“案多人少”的诉讼压力之嫌，但是这仍然不能表示《规定》的出台，未起到同前述两个阶段对公证债权文书的变革作用，需要从《规定》的内容出发去分析，这是一次变革，还是对以往各类意见和批复的总结。

(二)《规定》出台后的探析

前述提及，与人民法院司法实践中密切相关的公证债权文书问题，主要有公证债权文书是否具有可诉性和关于执行证书问题而引发的“执行名义”之争，以及担保债务是否可以一并强制执行等问题。该两个问题跨越不同的改革阶段，一直是公证债权文书讨论的热点问题。为此，《规定》对这两个问题是否有新的规定，畅通司法实践的执行，具体如表1所示。

表1 具有强制执行效力公证债权文书不同阶段的规定与2018年《规定》比较

从表1可以看出，2018年《规定》对原先的相关规定在关于“执行名义”的问题上作出了新的解释性规定，以往对于具有强制执行效力的公证债权文书所作出的规定均是补充性规定，即针对实践中的难题作出，此次对于“执行名义”相关规定的改变，笔者认为至少产生以下两个问题：

1.引发司法实践中审查标准的混乱

具有强制执行效力的公证债权文书应该是建立形式上还是实质上的司法审查标准，理论界一直未有相当主流的定论。通过人民法院对公证债权文书的支持率(参见图1)和不予执行的原因分析，当前司法实践中对于具有强制执行效力的公证债权文书实行的是实质性的文书内容审查。2018年《规定》在关于执行证书的问题上删除了2000年《联合通知》中的“原公证机关”，虽未明确废除《联合通知》，但按照新法优于旧法的解释原则，是否意味着申请具有强制执行效力的公证债权文书与申请执行证书的公证机构可以不一致？若原公证机构不肯出具执行证书的前提下，当事人是否可以另行找其他公证机构出具执行证书？此外，2018年《规定》未对司法审查的标准作出相应的规定，加之实践中公证处作为“事业单位”的设立还有待完善的前提下，可以预见，未来人民法院在审查公证债权文书和执行证书出自不同公证机构的问题时，可能会出现相同情况，不同裁定的情形。从而引发具有公证债权文书司法审查标准混乱的问题。

2.“执行名义”问题再起

2008年的《批复》和2014年的《若干规定》关于具有强制执行效力公证债权文书是否可诉的规定，平息了理论界关于“执行名义”的纷争。此后，“执行名义”是公证债权文书已成为理论界的一项共识。然而，2018年《规定》的第8条，不仅可能会再次引发“执行名义”问题的争论，也可能会再次引发关于公证权力的探讨。关于“执行名义”的问题，依照第8条，公证债权文书可诉的前提是“公证机构不予出具执行证书”，即《规定》首次以明确的规定向外界释放出了“公证债权文书不具有确定强制执行约束力”的信号，具有确定的强制执行约束力的是“执行证书”。笔者认为，当前的公证制度和公证体制的改革，尚未能让公证机构能承受如此大的权力，与司法权平起平坐，甚至让司法权成为其执行的附庸。人民法院意识到这一点，从而规定公证债权文书可诉，却未从公证债权文书强制执行效力的来源去考虑，这明显与我国《民事诉讼法》和《公证法》关于具有强制执行效力公证债权文书的规定相悖，是个错误的规定。

从《规定》出台前的背景，以及出台后的相关规定分析，此次《规定》对于公证债权文书在不同的改革阶段关于司法实践中所涉及到的最迫切的问题，并未作出非常具有实践意义性的变革，唯一的关于担保债务的规定也是简单遵循了2015年《执行异议和复议的规定》的相关规定，不能称之为像以上两阶段所作出的平息理论界纷争以及畅通司法实践操作的有效性变革，更像是一次迫于诉讼压力下的无奈之举。

当然，虽然未对亟需解决的问题作出具有相当大的实践意义之改革。《规定》在其他方面仍旧出现了一些亮点：其一，对公证债权文书强制执行案件作出了明确的管辖权规定，即由“被执行人住所地或者被执行财产所在地人民法院管辖”，而非像以前一样简单统称“向有管辖权的人民法院申请执行”；其二，对公证债权文书申请强制执行的时效问题作出了相应的规定；其三、规定债务人对公证债权文书诉讼期间，债权人只要提供足够担保，不停止执行，以达到快速执行的效用；其四，明确了疑难公证债权文书的听证制度等等。这些规定的出台，在一定程度上解决了司法实践中将来可能会出现的难题，值得肯定。

四、展望与未来：对公证债权文书强制执行效力的思考

具有强制执行效力的公证债权文书，在每个阶段，伴随着公证制度的相应改革，不断得到进化和提升，同时显现出一些新的问题。2018年《规定》的出台，让外界再次认识到，公证债权文书所能发挥的效益应不止于此。但是我们也应该知晓，公证债权文书的改革，仅仅依靠最高法院一方，是无法有效推进和完善的。因为公证债权文书依托于公证制度而存在，若该制度本身并不能为公证债权文书提供肥沃的土壤，那么对公证债权文书进行的所谓“单枪匹马”的改革势必会付诸东流。现今的公证制度，除却前述提及的不同阶段理论界和实务界对于其问题的探讨，至少还存在以下问题：

第一，公证程序规则过于笼统化。程序的规范性，是公证证明活动，包括公证债权文书证明力的基础，表明该项证明活动具有客观真实性。这种客观真实性的认定，则有赖于依靠严格详细的程序为其提供保障。我国的公证制度虽然有《公证法》和相应的公证程序规则对公证证明事项作出程序性的规定，但是规定过于原则和笼统化，在实践中无法进行证明事项的有效性步骤操作，结合人民法院审查以及对公证债权文书申请强制执行支持率的相关原因分析，我国公证程序的规范化和可操作化仍然还有很长的路要走。

第二，公证人员执行保险缺失。我国《公证法》对于公证员的责任问题，与公证体制的设立一致，采取“公证机构”本位的模式。公证员面临责任问题时，由公证机构进行承担，公证机构可以向有过错的公证员进行追偿，这也与我国《侵权责任法》有关用人单位的无过错责任相互对应。因此，《公证法》只规定“公证机构必须参加执业保险”，而公证人员执业保险则处于缺失状态。对比域外德国、法国以及日本关于执业保险的相关规定，则无一例外要求“公证员一律参加执业保险”(19)郑云鹏.公证法新论[M].中国台北：元照出版社，2015.7-14.让公证员在合理的程序范围内大胆出具证明文书，免除其后顾之忧。我国由于公证人员执业保险的缺失，在公证债权文书赋予强制执行效力的证明事项上，部分公证人员有可能因为责任问题而畏手畏脚，也势必会影响其在实践中的文书出具率和适用率问题，对于当前的诉讼压力问题自然无所助益。

综上，对于公证债权文书乃至整个公证制度的改革，都需要一种新的思维去引领。不仅人民法院要在司法实践中行动起来，公证制度本身也得紧跟理论和实践的发展趋势，为公证体制的设立问题、公证债权文书等公证证明活动的公信力问题提出新的解决方案。同时，为加快多元化纠纷解决机制的综合服务模式安上推动器，向人民提供更加便捷、有效的纠纷处理方式。