论政府的养老责任

穆光宗

我国人口老龄化程度日益严峻。2018年底，我国60 岁及以上老年人口达到2.49 亿人，比2017年增加859 万人，老年人口占总人口的比例达到17.9%。人口老龄化带来的最大挑战就是养老问题。中国未富先老的国情、老年人口规模世界第一的事实注定养老问题不仅关系到国家全局的发展，而且关系到国民的民生民心民情。应对人口老龄化的挑战已然是一项长期的战略性任务，其中政府和市场的角色与关系是一个不得不关注的重要议题。政府的角色可以用来解决市场解决不了的问题，正因为存在着“市场失灵”，政府才变得格外重要。

政府治理现代化的重要标志就是坚持民生导向。根据古今中外的经验，一个有人文关怀的政府扮演的是“安全网”“保护神”和“守夜人”的多重角色。概括地说，政府养老的主要职能是保基本、促普惠、求公正和增福祉。换言之，现代政府的养老责任包括了四个方面，即兜底养老的责任、普惠养老的责任、公平养老的责任和品质养老的责任。

养老社会化已然是时代的大趋势，在少子老龄化时代养老风险急剧放大，政府在规避风险方面承担着不可推卸的历史责任和社会义务。在现代社会，养老并不能全靠家庭,国家和社会也应充分发挥其应有的养老功能，共同应对人口老龄化的最大挑战。政府的职责是救助弱小、主持公道、彰显公正与追求卓越，虽然家庭成员的养老责任并不应该弱化，但独生子女家庭能够承担的养老功能确确实实是比过去的多子女家庭严重弱化了。目前中国已经开启了社会化养老的新时代，在这个过程中，政府的角色和作用如何发挥离不开对养老责任的厘定。

一、兜底养老的责任

国民的养老安全感来自哪里？就来自政府深入骨髓的自觉的甚至是制度化的养老责任。兜底责任的要义是哪怕最弱势的群体也能被政府的养老安全网保障其基本的社会养老权利，实现老有所养、老有所安。当然，面对有特殊困难的老年群体，政府可能会在不同的系统中采取不同的策略予以应对。政府承担着保民生基本养老福利和养老服务的历史责任，要扮演好养老“安全网”“保护神”和“守夜人”三重角色，使任何一个国民不会因为年老失去劳动能力、自理能力或者没有儿女抑或儿女困难、儿女不孝而老无所养、老无所依。但在人口众多、未富先老、社会主义尚处初级阶段的中国，因国情所局限，老年人享受的注定是“低水平的养老福利”。

儒家的大同社会理想恰如《礼记·礼运篇》所云：“故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”孟子曰：“老吾老，以及人之老。”自古以来，针对最弱势人群，政府就承担过最基本的社会养老责任，其突出特点是以社会救助形式帮助最贫弱的老年群体，如贫困无靠、没有子女、因为年老或者残疾失去劳动能力者。保障弱者养老权和生存权就是古代政府体现的民为邦本的仁政追求。

古代中国就形成了家庭养老、政府养老和民办（慈善）养老机构并存的养老体系。例如，南朝梁武帝时期开设的“孤独园”，相当于当时的官方养老院，标志着社会养老的开端。唐朝时期官方养老院的规模进一步扩大，那时最重要的官方养老机构是普救病坊，主要用于救济孤苦无依的老人。在传统社会，政府的养老责任是救助式的，养老的主要责任主体始终是家庭、家族和亲属网络，高生育率条件下的多子女状况确保了家庭养老的传统得以延续。

新中国成立以来，家庭养老几乎是百姓的唯一选择，我国形成了城镇孤寡救济、农村五保供养的政府包办、城乡分割的救济型老年福利制度。党和政府始终重视孤寡老人的赡养问题，并于1950年开始探索建立社会福利制度，改造了大批救济性福利机构（社会福利院或养老院），专门收养残疾人和“三无”老年人。截至1953年，全国收养孤老对象10 万人。1956年，我国第一个农村敬老院在黑龙江省拜泉县兴华乡创办，到1958年底全国共建成15 万所敬老院，收养五保对象300 万人。截至1964年，全国共建成城镇福利机构733 个，收养城镇“三无”老人近7.9 万人（刘鹏程，2019）。改革开放以来，我国为绝对贫困老年人构建了最低生活保障制度。国务院在2013年9月颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中还强调公办养老机构要发挥兜底作用，重点为“三无”和困难老人服务。

政府是公共服务的主要提供者，同时承担着养老福利的兜底责任。在人口老龄化不断加深的现代社会，国民大规模的养老已然是政府不可推卸的社会福利责任。在现代社会，生育率次第下降，加之人口流动导致代际分离，家庭养老功能日趋弱化，社会养老替代家庭养老的养老社会化趋势不可阻挡。在这种情形下，国家养老责任意识亟待提升，政府养老角色需要明确。

随着人口老龄化规模的扩大与结构的深化，政府兜底养老的责任也日渐沉重。由于种种原因，社会上出现了新的规模更为庞大的老年弱势群体，如高龄老人、失独老人、空巢老人、独居老人、因病返贫甚至由强变弱的老人、失能失智的老人等。如何规避和降低他们的养老、照料及生存风险是摆在政府面前的新任务、新使命。例如，有学者认为：政府基于社会治理需要、基于承担因政策实施中产生负面影响责任的需要,理应担当起“失独家庭”养老之责任（安群、张峘，2015 ： 45-50）。例如，浙江省于2015年10月12日出台了《浙江省卫生计生委等部门关于进一步完善计划生育特殊家庭扶助关怀政策的意见》，以逐步解决浙江失独家庭老无所养、病无人陪、死无人送的境况。生活不能自理、或70 周岁及以上时，由县（市、区）民政部门指定公办养老机构予以安排和接收；如果身有残疾，也可自愿申请，由县（市、区）残联优先纳入重度残疾人托（安）养服务，并安排残疾人托养机构予以接收和照料；无监护人的孤寡独居对象，经本人同意，由村委会（社区居委会）作为监护人，主要履行该对象入住养老院、医疗手术等监护人职责；亡故后，由民政部门根据有关殡葬管理规定为其办理丧葬事宜。迄今为止，我国对经济困难的高龄老年人，给予高龄津贴和养老服务补贴；对生活长期不能自理、经济困难的老年人，逐步给予护理补贴。

兜底养老必须反老年贫困。但老年贫困具有明显的异质性，对边疆老年贫困现象的研究发现，女性、年龄越大、受教育程度越低、少数民族、家庭规模较小、代际关系较差以及外出交通便利性差的农村老年人，陷入贫困的概率更大（于长永，2018 ： 1-8）。因此，精准扶贫、因人施策是消除老年贫困的重要举措。

二、普惠养老的责任

我国社会福利政策正在逐渐由补缺型向普惠型转变。过去，老年社会福利主要面向“三无”老人①“三无”老人是指无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人。。现在，老年福利开始惠及普通老年人。从历史纵深发展来看，新中国成立以来，政府对“三无”老人采取过载入史册的五保措施②五保对象指农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人，包括保吃、保穿、保医、保住、保葬（孤儿为保教）。。随着人口老龄化的发展深化和老年弱势群体的不断扩大，中国政府的这种普惠养老责任会越来越重，很有可能使老年福利支出演变为社会养老包袱。

无论城乡，不论民族，普惠责任的要义是社会主义中国的老年福利惠及全体中国老年人。“不分年龄、人人共享”体现的就是普惠养老的责任。目前我国政府已经做到养老的制度全覆盖。中国社会养老保险制度在2012年9月底迎来了一个标志性的时间节点，基本实现制度全覆盖，即全国所有县级行政区都开展了新型农村和城镇居民社会养老保险工作。再加上企业职工养老保险，覆盖我国城乡居民的社会养老保障体系基本建立。虽然实现制度全覆盖殊为不易，但养老保障要真正惠及每个中国人却是更大的社会系统工程，其实职工养老保险仍有多个省份未实现省级统筹，特别是巨量农民工的养老权益难以得到保障。党的十八大报告明确提出：“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则”，从“制度全覆盖”向“人群全覆盖”迈进可谓任重道远。

普惠养老还体现在政府承诺提供基本养老服务，满足老年人基本养老需求。例如，我国政府通过中央预算内投资、政府购买服务、运营补贴等手段支持基本养老服务体系建设，鼓励各方参与，以普惠性养老服务更好满足我国老年人不断增长的、多样化的基本养老服务需求。2017年以来国家养老新政重点在于加强基层养老服务建设，扶持基层养老服务项目；以社区为单位打造“虚拟养老院”“融合养老”“老年公寓”和“养老社区”等新模式；发挥政府的补贴功能，不断完善和优化养老服务机构的建设、管理和发展。

老有所养是每个公民应该享有的基本权利，所以政府要明确和突出公办养老机构的公益属性和养老担当（涂爱仙，2019 ： 44）。其公益性主要体现在为弱势、贫困老人服务，使养老基本公共服务的福祉能够惠及最需要的那个人群，就像公办养老机构对“三无”老人和“五保”老人提供兜底性服务。随着社会的变迁，公办养老机构理论上的公益养老对象在扩大和增加，厘清和界定这个变化中的福利养老对象群体是我们需要做的一项工作。

三、公平养老的责任

公平养老的责任要义是政府有责任保障全体公民公平分享养老的福利资源和社会资源。在老年人养老福利待遇上力争实现全社会的公正公平，避免养老问题上的社会分层和贫富分化，避免“相对剥夺感”社会心理的产生，以免造成新的社会不公。“老有所养、公平保障”这同样是政府重要的养老责任。

我国的养老保障制度具有城乡二元、人以群分、单位与地域属性有别等诸多特点。养老保障水平在不同的人群中差别很大。给最需要的老人以最合适的服务保障，这才是精准服务供给的本意。譬如，居家养老的老年人最好生活能够自理、可以是空巢但不独居，这样才可能降低居家养老模式中发生摔倒等意外风险、孤独死风险等等。除此之外，对于具有多重弱势特征的其他脆弱老年人（如高龄、失能、独居等）而言，恐怕不宜过分提倡居家养老，而应考虑其他照料风险更小的养老方式，如社区养老院养老和专业的大型机构养老。

目前我国面临的挑战是养老金双轨制和养老金的统筹层次还没有实现“全国一盘棋”，这里面的障碍之一就是富裕省份不愿意“均贫富”，认为“劫富济贫”是“社会不公”，心生相对剥夺感。

毋庸讳言，我国城乡之间、不同人口群体之间养老保障待遇差别很大，要真正实现养老的社会公平尚有待时日。中国社会科学院发布的《2012 社会保障绿皮书》显示，不同养老保险制度体系中的老年人，养老金最低每月200元，最高10000 元，相差50 倍之多。养老金待遇的显著差距容易引发社会心理的失衡，影响社会和谐，由此提出了将碎片化的新农保和城镇居民养老保险整合成为统一的国民基本养老保险制度的改革要求。

四、品质养老的责任

社会主义中国有自己伟大的养老梦，不仅要努力实现所有老年人安享晚年、五福齐临①五福是中国传统文化的说法，也可以理解为理想人生的古代版本。五福是指长寿、富贵、康宁、好德和善终。，而且能针对全体中国老年人的多样化需求提供有品质的养老服务和老年支持，使老年人有满满的获得感、安全感、归属感和幸福感。在社会主义初级阶段，不仅要实现老年小康，而且要实现老年健康。政府的养老责任不是仅仅满足老年人的生存需求、安全需求，而且要满足其发展需求、价值需求和归属需求，以满足老年人不断增长的对美好生活的追求和向往。为此，我们要追求各取所需、各得其所、心满意足、品质优良的养老状态。

品质养老包括了三个方面养老质量的提高，即养老福利水平的提高（不仅指养老金福利，也包括无障碍设施和住房环境的福利），老年人的养老需求满意度提高，环境老年友好度的提高。这也提示了老年福利政策完善的努力方向。

老年人的养老需求是有层次和结构的，并非“五个老有”可以完全涵盖。根据美国心理学家马斯洛提出的五层次人类需求理论，以此来衡量中国老年人的需求，也不能例外。广义的养老理论建立在全生命历程、身心灵结合的老年人需求结构上。

人们期盼政府能够全面地推进社会化、专业化、制度化的养老模式，希望政府能加大养老投入,承担更多的养老责任,在养老问题上发挥更加重要的作用。有人认为，养老服务供给中，政府应承担起作为“准公共物品”的养老服务的供给责任。政府作为养老服务供给的核心与主导力量，理应在完善制度设计、优化财政支持、强化统筹监督方面有更多作为（李文军，2019）。

品质养老的责任担当不只是良好的愿景，而是需要国力和实力作为托底的民生大事，这就是要实现“边老边富”以及“共享美好生活”的目标。近年来，延迟退休话题的热点化、焦点化从一个侧面说明了养老金历史欠账、养老国力储备不足、个人账户空账运行等问题的严峻性和长期性。

不断提高老年福利水平和生活质量应该是服务型政府不懈的追求，为此我们要促进老年福利共享机制的完善，不断提高老年人共享经济社会发展成果和社会福祉的水平。迄今我国实现了企业职工养老金“十五年连升”的奇迹，这个奇迹体现了老年国民、退休职工共享改革发展成果和社会福利的事实。毫无疑问，只有经济发展了才能做到“大河有水小河满”，同时共建共享的机制确保了老年人的养老权利。发展、和谐、共享应该是积极应对人口老龄化挑战的基本策略。

不断提升老年福利水平应该是政府关于可持续未来的一份养老责任。福利是一柄双刃剑，既带来福祉也带来负担。但福利国家矢志不渝地将社会福利适度化看作是社会发展的重要目标,全体国民福利共享与福利提升体现了国家发展的宗旨。

“社会福利社会办”的理念要正确解读，社会办也包括了政府办和社会组织办。1984年11月，民政部“漳州会议”上首次提出“社会福利社会办”的指导思想，提出社会福利事业由国家包办转向国家、集体、个人一起办，支持城市社会福利院和农村敬老院向社会老年人开放。社会福利的创造主体多元化可以调动全社会的积极性，增加慈善与公益福利供给。

五、结论与思考

在少子化和老龄化并发的时代，家庭养老-照料功能急剧弱化的背景下，政府该如何更好地明确自身的养老责任，关系到政府在养老事业中的角色定位和作用发挥。在越来越多的独生子女为主的小家庭无法满足老年人的养老和照料需求时，国人当然希望政府能够发挥积极作用，有所作为甚至大有所为。

其一，需要认识到，政府是极其重要的养老主体，肩负着重大的养老社会责任，以及改善老年民生的伟大历史使命。对于失独或者无后的老年人，政府甚至是第一养老责任主体，要发挥好兜底养老责任，真正做到“不分年龄、人人共享”，使孤独无助的老人能够老无所忧、老有所养。目前，一些机构“一床难求”和有些机构“空床率高”的问题需要破解，本着“兜底”原则，重新定位公办养老机构的社会养老功能。总之，政府要坚守好兜底养老、普惠养老、公平养老和品质养老四大社会的和历史的责任。

其二，传统社会的养老责任主体也并不仅仅是家庭，也包括了政府，只是古今权重不同而已。古时提出的大同社会理想一直是我们孜孜以求的，今日之中国已经进入“老吾老，以及人之老”的社会养老时代。今后还要进一步厘清中央政府和地方政府的责任分工。中央政府保障的是全体国民的养老待遇和国民待遇，地方政府保障的是一方百姓的居民待遇、市民待遇和村民待遇。

其三，在养老服务方面，政府的职责定位是保基本、补短板，重点满足基本养老服务需要；同时通过政策引导激发市场主体的积极性。政府除了直接提供“养老公共品”和“养老准公共品”外，市场还提供“养老非公共品”。政府作为养老服务供给的核心与主导，需要在制度设计、财政支持、统筹监督、环境营造诸方面有更多作为。

总之，基于“多元治理”的逻辑，我国养老服务供给除了保留政府对于基本公共服务的社会责任外，突出强调了企业、社会组织和社区等多元主体的共同参与和治理，构建契合市场经济条件的新时期社会化养老服务体系。