“十四五”期间我国基本公共服务面临的挑战

侯海波

一、引言

党的十九届四中全会提出要继续坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。在“十四五”期间，我国治理体系的发展和完善将以人民为中心，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活的需要，这直接体现为基本公共服务的供给质量。党的十八大以来，我国在构建幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等国家基本公共服务制度体系方面取得长足进展，既尽力而为，又量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障民众基本生活（欧晓理，2019：12-15）。但“十四五”期间，我国不仅面临国际上百年未有之变局，国内也处于产业转型、动能转换、经济结构调整的关键时期，经济下行趋势显著，社会风险集聚，基本公共服务的供给压力逐渐显现。

基本公共服务的规划应当顺应时间和空间的变化规律，最大程度满足社会公众的发展需求。从经济学角度来看，基本公共服务是社会人力资本再生产和积累的重要手段（刘尚希，2019：3-5），从社会治理角度来看，基本公共服务体现了经济社会发展水平和共建共享的程度。空间规划影响产业布局，进而影响人口要素的空间配置，而人口结构和趋势变动进一步推动人口要素在时间维度的代际传递与配置，作为按“人头”无差别分配的社会公共产品，基本公共服务规划必须考虑人口要素在时间和空间上的变动趋势（王广州，2018：4）。本文根据人口要素的时空变动，预见了“十四五”期间基本公共服务在供给侧和需求侧方面面临的挑战，并提出相关政策建议。

二、基本公共服务的供给侧压力

“十四五”期间，中国人口结构的老龄化程度进入加速区间，“未富先老”拖拽经济增长，中国经济将面临更严峻的经济下行压力。从长远发展来看，人口结构失衡也将导致基本公共服务供给面临代际成本分担机制失灵的难题。政府作为基本公共服务供给的核心主体，从制度设计到具体提供，事无巨细，供给主体过于单一既对政府治理能力提出挑战，也影响了基本公共服务的供给质量。

（一）经济下行压力与基本公共服务支出增加趋势并存

“十四五”期间，基本公共服务支出继续增加的同时，经济下行压力也进一步加大，导致财政收支矛盾愈发突出。由于基本公共服务涉及内容较多，且存在政府间支出责任的划分，为示意基本公共服务供给压力，我们选取旨在促进基本公共服务均等化的一般转移支付规模。数据显示，按照2001-2018年的一般转移支付增长速度，“十四五”期间，一般转移支付将继续增加至50000 亿元左右。与之形成鲜明对比的是经济增速，后者可能持续下行。若要继续维持不断走高的基本公共服务，财政的压力将越来越大。

图1：经济下行压力下的转移支付规模

（二）人口结构失衡既增加了当前基本公共服务供给压力，也导致代际分担机制失灵

按照新古典经济理论关于社会财富生产和积累的机制来看，劳动是重要的增长要素，人是技术创新和内生增长的基础，人口老龄化，导致劳动供给不足，社会投资和总需求下降，抑制技术创新，必然拖累经济增长。中国“未富先老”，一方面对社会基本公共服务提出更多的要求，社会消费性需求增加；另一方面，技术创新将处于抑制状态，长期增长的潜力面临下行的风险，社会财富生产和公共服务供给能力可能存在不足。

在2010年之后，15-64 岁劳动年龄人口养老负担比迅速攀升。2015-2050年，100 名15-64 岁的劳动年龄人口需要负担的老年人从15 人增加至50 人，也就是说，2015年是6.67个劳动力负担一位老人，到2050年是2 个劳动力负担一位老人。如果一位老人退休后希望拿到社会平均工资的65%来养活自己，且由劳动年龄人口均摊的话，那么，2015年，每人需要拿出工资的9.75%，而到2050年，每人则需要拿出工资的32.5%。

图2：联合国人口司预测的中国养老负担比

人口老龄化的实质就是人口结构性失衡。老年人绝对数量增加不是社会问题，但老年人占比过高，这就意味着人口结构面临失衡的风险。在社会生产技术没有巨大进展的情况下，只有充足的新增劳动力才能对冲老龄化问题，即以更多人口进入劳动力市场来对冲劳动力退出，更多的年轻人分摊代际养老压力，维持社保基金的可持续性。然而，中国却步入了“人口低生育陷阱”，总和生育率持续走低，年龄结构失衡问题持续恶化。

2000-2015年，中国人口总和生育率波动中下行。2015年以后随着“单独二孩”和2017年的“全面二孩”政策后，总和生育率显著增加。但总体上，远远低于2.1 的人口正常更迭水平。

图3：人口结构失衡示意图

但“单独二孩”和“全面二孩”政策所带来的人口总和生育率提升，只是一时政策“冲击”，绝非长期“趋势”。将2017年和2015年的人口数据与2001年作比较，育龄人口（16-45 岁）第一胎的总和生育率大幅度下降，第二胎及以上的生育明显提升。这说明，“单独二孩”和“全面二孩”政策只是鼓励了那些原计划要第二胎、第三胎的人，并没有让生育主力（初次生育）群体更愿意生孩子。

图4： 中国人口总和生育率水平变动情况

（三）供给主体单一，社会力量调动不充分

党的十九届四中全会提出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。然而，目前基本公共服务供给主体主要以政府为主，没有充分调动社会力量参与其中。当前，政府深陷提供基本公共服务的具体事务中，受限于人力和信息，时常面临“出力不讨好”的困局，与之相对应的是社会组织和市场化服务机构的缓慢发展。

非民办的社会机构往往都是政府服务型或社会公益慈善类的，无法有效提供多元的社会公共服务，而社会化的民办非企业单位，既可以承接政府购买服务，又可以依靠市场化方式提供多样的社会服务。以2017年全国非企业单位为例，除了珠三角地区（上海、浙江、江苏）民办非企业单位数量较多以外，其他地区社会服务机构还主要是以非民办为主。因此，从横向比较来看，当前基本公共服务供给主体过度依靠政府，既对社会力量的调动不充分，社会资源使用的效率也有待提高。

表1：总和生育率的分结构测算

图4：全国分省万人拥有民办与非民办非企业单位数量（2017年底）

基于时间纵向变化来看，从2002年至2017年，民办非企业单位的数量不断增加，且在2012年以后增加的速度有所提升；从民办非企业单位占所有社会组织的比重来看，2011年之后，该类型社会组织的占比迅速增加。因此，民办非企业单位已经得到重视，例如，广东省从2011年以来鼓励和发展社会化服务组织，并将养老、社区服务、政策普及宣传都以政府购买服务的形式委托给社会化民间组织。这不仅扩大了就业，将政府从提供公共服务的具体事务中解脱出来，而且还促进了公民社会的发育。

图5：民办非企业单位的发展状况

三、基本公共服务需求侧的新形势

随着经济社会发展和民众消费观念的改变，民众对基本公共服务的需求日趋多样化，而公共服务资源分配不均，及供需不匹配的情况日益凸显。当前基本公共服务面临供给过剩和结构性短缺并存的现状，导致越短缺越投资、越投资越过剩的困局。另外，基本公共服务由辖区政府提供，而这种供给模式无法满足市场化背景下要素流动和人口流动的现实需求。

（一）社会需求结构改变，公共服务供给过剩与结构性短缺并存

长期以来，基本公共服务均等化一直是发展目标，而非实际现状。尽管目前政策力推实现基本公共服务区域和城乡均等化，但基本公共服务资源分布不均衡、发展水平差异大的问题仍未得到有效缓解。大量财政资源投入到中西部和农村偏远地区，用以提升基本公共服务水平，但长期以来“重物轻人”的发展模式，虽然使得中西部欠发达地区的服务设施大幅度提升，但提供基本公共服务专业人员的水平却相对滞后。

随着居民家庭可支配收入的增加，民众对公共服务质量的需求也“水涨船高”，当面临教育、医疗等需求时，“用脚投票”，大量涌入城镇地区，造成农村公共服务资源过剩而城镇公共服务资源严重不足并存的局面。“重物轻人”导致的供给过剩与结构性短缺在教育领域尤为突出。

以小学教育为例，十多年来，校园硬件设施大幅度改进，而教师数量短缺、质量不足的问题普遍存在。例如，城市小学的生师比（每一名任课教师对应的学生数量）普遍高于农村地区，且中西部地区的城乡差距远大于东部地区。另外，由于农村学生涌向城镇学校，导致校舍紧张、师资不足，“化解大班额”是当前城镇学校面临的硬性考核指标，而农村学校基本不会面临这一问题，数据显示，中西部农村地区有近一半的班级为小班额。

表2：分地区小学生师比

表3：分地区小班额占比

（二）人口流动与辖区提供基本公共服务的模式矛盾日益凸显

人口的迁移逐渐改变着人口的空间分布格局，在一些区域形成了人口的集聚，成为劳动力和人才集聚的基础。常住人口和户籍人口的差值在很大程度上反映了一个地区人口迁入和迁出的状况，常住人口如果大于户籍人口意味着人口迁入，反之则意味着人口迁出。根据人口普查数据，在2000年，京津冀都市圈、长三角和珠三角均为重要的人口迁入区，但这些城市群周边地区为人口迁出区。到2010年，人口迁出区和迁入区对比更加明显，四川、安徽、河南、湖南等省成为明显的净迁出区域，而超级城市群（长三角、珠三角和京津地区）和大城市群（长株潭城市群、成渝城市群）成为明显的净迁入区域，且城市群周边县市人口迁出的趋势更加明显。人口逐渐往附近大城市群集中的这种劳动力流动和配置趋势也给大城市群的基本公共服务供给带来了挑战。

图6：2000年县区常住户籍人口差

以小学随迁子女为例，广东（长三角）、江浙沪（珠三角）不仅外来人口随迁子女数量大，而且外省人口占比较高，而京津冀地区虽然随迁子女规模相对较小但外省来源占比高。由于大部分基本公共服务都是省内统筹安排，跨省流动挑战了现有服务供给模式。2019年，我国已经逐步按照主体功能区定位及根据各功能区比较优势实现高质量发展，而各地区投资的空间分布差异很大程度上决定就业机会的空间差异，这将导致人口跨区域流动的规模在未来还会进一步增加。因此，在“十四五”期间，人口往城市群集中的趋势将更加明显，生态功能区和大城市群周边地区人口流入规模将继续提高，这都对大城市群等人口流入区的基本公共服务能力带来了挑战。

图7：2010年县区常住户籍人口差

图8：全国各省小学阶段随迁子女规模以及外省来源的比例

四、相关建议

上述挑战和新形势是经济社会长期发展的结果，难以在短期内转变。但制度设计时应当予以充分考虑，在基本公共服务框架内实现渐进式和包容性的转变。为此，建议从以下四个方面予以考虑：

（一）加快技术创新，尽快摆脱人口失衡对社会经济的拖拽

人口失衡对当前经济社会发展、基本公共服务成本代际分担的挑战都源于同一个前提假设，即社会技术发展水平保持稳定或不变。按照技术恒定这一线性发展模式，劳动力、资本是决定经济增长的核心要素，劳动力存在数量的增长和结构的变化，而且在发展过程中，劳动力的储蓄能进一步影响资本和投资。因此，在当前技术发展水平的时代背景下，我们可以认为，人口结构失衡、劳动力供给短缺、人口老龄化问题是拖拽经济社会发展的重要力量。

要摆脱人口失衡的拖拽，技术创新是核心动力。创新驱动和改革开放，推动经济高质量发展。建设现代化经济体系，是我国应对前行路上各种风险挑战的底气①《2020：确保全面建成小康社会——从中央经济工作会议看明年经济新走向》，原文链接：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/13/content_5460743.htm，最后浏览日期：2020年1月10日。。例如，二战结束后，尽管全球范围内成年男性劳动力骤减，人口结构严重失衡，但战争带来的技术“大爆发”弥补了人口结构的拖拽，全球经济实现快速增长，并且随着社会财富增加和供养能力的提升，世界范围的“婴儿潮”也迅速将人口结构恢复至均衡水平，为后续技术升级和大规模产业转移提供了丰富的人力资本积累。

（二）推动社会化改革，推进公共服务供给主体多元化

尽管政府是基本公共服务的供给主体，但这集中体现为支出责任，而供给模式可以更加多元化。然而，当前教育、医疗等具体服务均由政府提供，教师、医生等专业服务人员也多为编制内人口，虽然财政供养人员规模不断扩大，财政负担也不断增加，但依然无法满足社会日益增加的基本公共服务需求，政府陷入“出力不讨好”的困局。

因此，建议政府在承担基本公共服务供给主体责任的同时，更应该向社会主体赋权。可借鉴广东省社会化服务发展经验，探索基本公共服务供给采取社会化购买服务的方式，为社会主体赋权，为其提供发展壮大的机会和空间。

另外，要梳理当前社会服务的属性，区分基本公共服务和发展型公共服务，政府严守“保基本”的底线，防止为满足发展型诉求而降低了提供其他基本服务的能力。例如，当前社会各界对义务教育服务的呼声比较强烈，但大多数诉求是为了争取高质量、高标准的教育机会。政府在提供教育基本公共服务时，要守住“机会公平”和“基本服务”的底线，社会民众对个性化、发展型教育服务需求应该推向市场，由社会化主体提供。

（三）基于主体功能区格局推进基本公共服务均等化，避免供给过剩和结构短缺并存

应当澄清当前对基本公共服务供给的误解，才能实现基本公共服务的均等化，避免供给过剩和结构性短缺。首先，基本公共服务均等化不是平均主义，而是要实现机会的均等。因此，在提供基本公共服务的时候，将偏远地区的服务设施和水平提升到一线大城市的水准并不符合现实，城市规划是在国家主体功能区框架内开展的，地区差异是客观规律。但是，要实现接受服务机会的均等，需要消除城市公共服务的壁垒，促使劳动力根据自身的人力资本水平可以自由流动，子女也能就近入学。

另外，当前偏远农村地区的基本公共服务供给停留在基础设施达标层面，基础设施建设不仅耗费了大量资源，而且由于无法吸引到高质量、年轻化的专业技术服务人员，这些基础设施的使用率也不高。因此，应当完善基本公共服务考核达标机制，激励地方加强人才队伍的长期建设，避免过度追求基础设施建设等短期性、政绩化的目标。

（四）从国家层面提升大城市群基本公共服务的承载能力，提升劳动力要素配置效率

在没有实现区域公共服务均等化之前，盲目的城乡均衡只能造成农村供给过剩，而大城市群等人口集聚区域结构性短缺并存的局面。人口从农村往乡镇集中、从小城市向大城市集中是人口流动的趋势，基本公共服务资源布局应当遵循人口流动的趋势，在保证农村基本需求的基础上，重点往人口集聚区域布局资源。

我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式（习近平，2019 ： 1-6）。建议从国家层面支持大城市群完善流动人口的基本公共服务体系，尊重人口流动的规律，避免过度“抽肥补瘦”，在保证落后地区基本公共服务的同时，增强大城市群就业吸纳能力、基本功公共服务承载能力。