略谈新中国成立以来中国农村土地制度变革的历程及启迪

胡万钟

（浙江中医药大学 浙江 杭州 311402）

新中国成立70 年来，中国农村土地制度，经历了几次大的变革。由于农村人口一直以来占我国的大多数，每一次变革都对当时我国的经济与社会发展影响深远。可以这么说，建国后我国每一次经济体制的大変革和国民经济的大发展、大跨越都是从农村出发的，这其中必定是成功的经验与失败的教训交织，我们应该总结和反思以获得启迪。

一、新中国成立以来党的十八大前中国农村土地制度变革的简要历程

（一）土地改革

我国的土地改革运动（俗称“土改”）是在新中国成立伊始的1950 年初全国范围内开展。目的就是要消灭中国农村几千年来的封建土地私有制。其基本点是“没收”地主的全部及富农多出的土地、房屋及其他农业生产资料（如耕牛、农具等），并也给其个人（被枪毙的罪大恶极的大地主除外）及其家属与贫雇农同样一份土地、房屋及农具等；保留中农（包括富裕中农）的为数不多的土地、农具等；在分配中，把从地主、富农那里“没收”来的土地、房屋及其他农业生产资料分给雇、贫农及佃中农。通过土改，我国消灭了地主阶级、富农阶层，实现了“耕者有其田”，原来的剥削者也成为自食其力的劳动者。历时3 年，新中国成立初期的农村土地改革基本完成，在我国延续几千年的封建土地制度被彻底消灭。全国人民尤其是广大农民对“土改”运动是积极而衷心拥护的，“土改”后广大农民的积极性空前高涨，从而促进了我国建国初期农业生产的迅速恢复和发展，也推动了整个囯民经济大的发展。实践证明，新中国成立初期的土地改革是必要的和正确的，改革也是成功的。

（二）合作社和人民公社

土地改革后，我国广大农村、农业、农民的发展是有目共睹的。但与此同时，在一些地区由于种种原因又出现了土地买卖和两极分化的现象。面对此种情况，共和国主要缔造者、当时的最高领导人毛泽东认为唯一的办法就是尽快推行对农业的社会主义改造，把单干的个体农户组织起来，形成合作社，走社会主义合作化道路，从而把农民土地个体私有制改造成为集体的公有制。当时的毛泽东一方面强调革命的不停顿，要求趁热打铁，同时也过高地估计了作为劳动者的农民的社会主义积极性。当时在中央核心层的刘少奇和地方的薄一波、刘澜涛等人就有不同意见，认为搞农业集体化必须以国家工业的强大发展和农业机器的大量使用为前提。不然会产生“空想的农业社会主义思想”[1](P283)。在合作化初期，毛泽东强调要坚持“互利”和“自愿”，分步骤稳步推进，同时要考虑如政治、经济、干部等条件。但到了1955 年，邓子恢的“右倾”错误被批判后，掀起了全国的合作化高潮。全国各地不顾实际条件是否成熟都很快实现了合作化，而且是高级社。合作化是要消灭、改造农村农民土地和生产资料的私有制，这意味着广大农民通过合作化又要失去刚从土改中得到的还没捂热的土地。到了1958 年春，毛泽东又提出要把“工、农、商、学、兵组成一个大公社，构成为我国社会的基本单位。”[2]强调“人民公社好”，并认为，不久我国将通过人民公社这个“桥梁”很快地到达“天堂”的共产主义社会。1958 年8 月北戴河会议后不到一个月时间全国农村基本上实现了人民公社化。过快的农业合作化特别是公社化极大地伤害了当时广大农民的生产、生活积极性，极大破坏了农村、农业生产力，也给我国广大农民带来了长期的贫穷。实践证明，农村的社会主义改造——从合作社到人民公社，尽管方向上不能怀疑，但确实是不太成功的。

（三）联产承包

农业会主义改造的结果，沒有给农村、农业带来大的发展及农民带来幸福生活，也使“三农（农业、农村、农民）问题”日益凸显。接着是文化大革命，使“三农”经济乃至整个国民经济到了崩溃的边缘。中共十一届三中全会（1978 年12 月）前后，安徽省凤阳县小岗村18 位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了农村“家庭联产承包责任制”的先河。此后这一做法很快在安徽等其它地方展开。1980 年5 月，邓小平在《关于农村政策问题》的谈话中，公开肯定了小岗村“大包干”的做法[3](P315)，1982 年元旦及1983 年党中央连续下发文件，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，从而拉开了新时期农村土地制度大变革及全囯经济体制全面改革即我国改革开放的序幕。

农村家庭联产承包责任制是一种集体经济的具体经营管理方式。其基本特征是：农村的土地集体所有制不变，土地所有权仍归集体，广大农民获得土地的使用权、经营权，农民在承包地上如何经营庄稼等农产品以及如何使用成果有自主权。其实质是农民以家庭为基本单位分户承包土地使用经营权，成为集体组织内部一个相对独立的经营主体。它是社会主义集体所有制经济中统一经营和分散经营、集体所有、家庭经营相结合方式的具体体现。

实践证明，在我国改革开放初期，这种农村土地所有权与经营权的分离，对同时发挥我国农村集体优越性和个体积极性的优势是明显的。当时这个新的农村土地政策极大地解放了农业、农村生产力，迅速改善和提高了广大农民及全国人民的生活水平，对推动当时我国农村经济及整个国民经济的改革、开放和发展有着及其重要的里程碑意义。

但与此同时，当时也有些人产生了困惑和质疑。如果说消灭私有制、实行公有制，消灭剥削、实行按劳分配才是社会主义，那么为什么今天要“开历史的倒车”？又允许私有制的存在和发展及剥削的出现和财富的两极分化？显然，这是当时新形势下的“左倾”思想，后来已经在改革开放不断深入的社会实践和思想发展中慢慢消除。几十年的改革开放成就证明，我国第三次土地改革及农村家庭联产承包责任制成就伟大，是非常成功的。

（四）农地流转

中国农村实行土地联产承包责任制以来成绩裴然。但随着时间的推移及新时期囯民经济和农村形势的发展，单纯的土地承包制把土地等生产要素分散在一家一户，已经不能适应逐渐成熟的社会主义市场经济条件下的土地规模化、农业产业化经营的要求，相当多的农民在改革初期因联产承包责任制所获得的种种好处及激发的积极性也正在逐步丧失。从城乡居民收入对比来看，二者的差距从1984年的1.81：1不断拉大，2007 至2009 年峰值时达到了约3.33：1。很多农民对自身承包地能否满足自身不断增长发展需要失去了信心，甚至不惜撂荒土地，去城市打工谋生。中国农村发展又走到了新的十字路口。

党的十六届五中全会（2005 年10 月）提出了在稳定、完善以家庭承包经营为基础、统分结合的前提下，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营[4]。党的十七届三中全会（2008 年10 月）认为，我国已经进入了以工促农、以城带乡以及着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化、加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的重要时期。全会通过的主要文件，对已经存在和施行的土地流转制度做了进一步的认定和发展。指出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[5]

党的十七届三中全会后，大量农民土地承包经营权的流转，进一步改善了土地资源配置效率及农业剩余劳动力的转移，不仅为我国农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间，也为我国进一步统筹城乡发展、构建城乡一体化新格局、加快推进城镇化发展提供了有效和可靠的途径。

二、新时代中国农村土地改革的基本脉络与方略

（一）党的十八大后中国农村土地改革方略与要点

党的十八大后我国进入了中国特色社会主义新时代。党的十八届三中全会（2013 年11 月）通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。比较以往，该文献在以下方面有重大的突破：

1.明确了我国未来的农业经营方式和体系的方向。文献首次提出“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”[6]，这表明在可以预见的未来，我国不管经济发展和农业现代化进行到什么程度，农村现在和未来的主要经营方式都会坚持农业家庭经营为主，而不会回到集体化和合作化时代。

2.赋予了农民承包地更多的权能。《决定》表明：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”[6]只拥有使用权、收益权、流转权是以往农民对自己承包地的权利，现在还拥有其占有权、经营权抵押、担保权等。这表明承包地已经逐渐成为农民的一项准私有财产，虽然其所有权仍属于集体。

3.更为明确地指明了农地流转的途径和方向。《决定》指出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”[6]这不仅表明农地越来越成为一种可流动、可转让、能在市场上进行交易的生产要素和固定资产，而且，其流转农村土地的途径是合法的“公开市场”，即未来各地建立的土地流转交易中心。农地承包经营权流转要向农业专业大户、农场、合作社、企业等倾斜，这为我国未来农村经济的更高意义上的规模化、合作化经营提供基础、指明方向。

党的十八届三中全会关于农村土地制度变革方面的亮点在于，赋予了农民农用承包地经营权、住房、宅基地、集体经营性建设用地、集体经济产权等自由抵押、转让、交易变现的权利，并规定农村土地跟城市国有土地同地、同权、同价，而且国家、集体、个人共同合理分享农村土地性质变更的增值收益。这些政策与措施将极大的增加了农民的财产性收入，缩小城乡收入及生活条件差距，也进一步体现了我国的社会公平与正义。

（二）党的十九大后中国农村土地制度改革新的方略与特点

党的“十九大”报告明确提出：“完善承包地‘三权’分置制度。”[7]承包地的“三权”分置是指，农村承包地的所有权、承包权、经营权分置运营。在2016 年10 月《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台前，农村承包地在法律政策上只有所有权和承包权，而经营权是包含在承包权其中的，其中承包地所有权归属村集体，承包权归属承包土地的村集体农民。“三权”分置增加了承包地的经营权，从而在法律政策层面把农村承包地的经营权从承包权中分离出来，而农村承包地的经营权及其流转也是农地进入市场的关键。

报告还指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”[7]这对于农地承包权“三权”分置后，农民极为关心的是否会造成现阶段农民进城落户后农村的承包地不能续期等问题给予了明确回答。农民在外出务工但没有稳定收入的前提下，耕地是他们最后的生存保障，农民可以续期承包土地，确保了农民进城务工没有后顾之忧。

党的十九大报告还明确提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”[7]早在2014 年10 月，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，我国农村集体资产产权试点工作全面展开。党的十九大后通过进一步深化农村集体产权制度改革，可以激活农村各类生产要素潜能，明晰产权归属，完善各项权能，赋予农民更多财产权利，巩固农村集体所有制的基础，逐步建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。这是新时代农村集体经济改革的重大制度创新。

党的十九大后及2019 年1 月1 日新行修订生效的《农村土地承包法》实施后，我国的农村土地改革必将面临三个趋势：第一，农村承包地三权分置，两权抵押逐渐成为常态。“三权分置”必将加速农村承包土地的流转，而土地承包权和住房财产权的两权抵押则将进一步使农村土地资产化，以后农民以此抵押贷款创业、城市买房等将变得日益普遍。可以预见，未来几十年，农村不光是农用地，建设用地、宅基地流转也慢慢会成为常态。但对于我国广大农民来说，一方面，农村土地将大大升值，赚钱的机遇越来越多；另一方面，在资本大量涌入的情况下，如何保护好自己的权益不被侵犯，将是个重大挑战。第二，农村集体资产股份化日趋普遍。各地在明确村集体成员身份后，进行农村集体资产核算、折成股份，量化到集体组织成员。这样农民除了有承包地流转经营权收益之外，还可以得到合作社等经营主体的股份收益。第三，农村及城市国有土地逐渐同价同权。农村集体经营性建设用地将与城市国有建设用地同步竞争、同价同权，这一举措也将进一步推动农村集体建设用地合法的入市流转。

进入中国特色社会主义新时期以来，我国农村土地制度变革有以下6 个方面的进展和特点：

一是“农村土地产权制度改革”越来越成为焦点和难点，改革将直面农村土地所有制的核心即产权。二是农村土地的用途越分越细，为未来改革的进一步深化打好基础。现在有耕地、林地、“四荒”地（荒山、荒丘、荒滩、荒沟）、宅基地、建设用地、公益性用地以及自然生态用地、经营性建设用地、发展用地等之分。三是农村土地“集体经营”的份量越来越重，门路越来越宽。这对于完善农村基本经营制度，筑牢农村社会主义集体公有制经济根基，巩固党在农村的执政基础，进一步促进“三农”发展，提供了重要的支撑和保障。四是实行农村土地“三权分置”的确权登记与颁证。这样既稳定了农户承包权，又为土地流转和规模经营提供了土地的制度性基础，新型“农业合作社”等新的农业经营体系萌发生长。五是明确了确认农村集体经济组织成员身份的基本原则和规范。深化农地制度改革的一大难题将取得突破，农地确权登记发证中的“形式主义”、“弄虚作假”等弊端将得到有效化解。六是农村征地制度的改革在有序推进。建立国家、集体与个人兼顾的土地增值收益分配机制，农民个人收益将得到合理提升，同时也满足了城镇空间扩展的需要。

三、新中国成立以来中国农村土地制度变革的启示

70 年弹指一挥间。建国以来，农村土地制度变革的历程留下了极为宝贵的历史经验教训和启示。主要有以下几个方面：

第一，国家农村土地制度设计与变革必须充分尊重和平衡农民的意愿。“耕者有其田”历来是小农国家世代农民的理想。正因为如此，我党在民主革命时期提出的“耕地农有”主张立刻被认同，也促成了我国建国初期的“土地改革”的成功。而民国时期国民党政权种种土地政策的失败（如“二五减租”等），关键在于没有触动地主土地所有制，无法使农民得到土地。由于我国农村人口一直以来的庞大基数，农业、农村、农民问题即“三农”问题，在可以预见的将来，仍然是我国基础性和根本性的问题，而“三农”的根本问题仍在土地，而土地的主人始终也应该是农民。也因此，我国未来农业、农村及农村土地制度的任何变革都不可能离开农民。只有尊重农民的意愿，达成国家与农民意见的一致，才能确保我国农业、农村、农民的稳定，一切“三农问题”才能迎刃而解，农村土地制度的不断变革也会成功。

第二，“公平”、“均衡”仍是我国未来农村土地制度设计与变革的基本理念。在中国，农民土地权利的“公平”性始终比效率更重要，因为土地始终是我国广大农民相当重要的经济资源和财产保障，无论过去、现在还是可以预见的将来。也因此，对土地的分配和使用始终会受到长达几千年的农民“平均”观念的影响。我们要清醒的认识到，“平均地权”的观念并不会因为我国社会主义市场运作机制的不断完善而消失。当然，我们在实践过程中也应该了解，这里的“平均”也不应该是绝对的蛮不讲理的“平均主义”,而是基于“平等”与“合理”原则的“平均”，即“公平”与“均衡”。所以，未来的土地制度必须尊重农民土地权利的“公平”与“均衡”，在此基础上再去求发展、求变革。当然，在我国经济发展及现代化快速推进的不同时期，各个地区公平与效率可以因地、因时的有所侧重，但应该在“公平”、“均衡”的范围之内。比如现在或者将来，某些地区在非农产业迅速发展等的前提下，并不排斥以“平等”与“合理”为基础，也可以逐渐和适当地采取兼顾甚至较大兼顾效率的制度和现实安排。

第三，在我国未来农村土地制度设计与变革中，国家必须尊重和平衡各阶级、阶层、集团之间的利益博弈。国家的角色应该逐渐转变。国家应逐渐减少其使用强制性手段的强度与频率，在制度变迁中逐渐增长和扩大引导和辅助性的成分和力量，然后逐渐由原来的主导和决定地位向真正的引导和辅助地位和角色转变。另外，要尊重和允许及鼓励各阶级（目前我国有工人与农民两大阶级）、阶层、利益集团的自由选择及不同时期的动态、重复较量、博弈的权利，以避免制度、利益分配陷入长时间固化和僵滞。这样，国家应该给各阶级、阶层、利益集团提供宽松的环境。各阶级、阶层、利益集团之间越能进行利益重复博弈，制度变迁与更新的几率就越大、周期就越短。当然，制度变迁与更新的周期并不是越短越好，不然并不利于社会的相对稳定，也无法给各阶级、阶层、利益集团以喘息与平稳发展的机会。

第四，在我国未来农村土地制度设计与变革中，要准确处理、协调土地所有权与土地使用权的制度关系，并分清变革的重心与难点。就目前我国农村土地制度变革的状况看，基于“明确所有权，稳定承包权，放活使用权”的基本原则，土地家庭经营与现代化的规模经营及集体所有权并不矛盾，我国未来的农村土地制度应该首先保证土地使用制度的细化和灵活应变性，无论是农村土地所有权抑或使用权（如现在呈现的承包权、经营权）制度的设计都应该是灵活与规范、应变与稳定的有序结合。就我国进入新时期农村发展的态势看，在可预见的将来，我国农村土地使用权制度的多方位、多层次变革仍将是重心和基本内容；而在确保我国农村土地不“私有化”即农村土地集体所有制不变的前提下，我国未来农村土地所有权制度如何设计与变革以及不断深化与细化，应该是未来我国农村土地制度改革与设计的难点。

第五，要切实加强新时期我国农村土地制度设计与变革政策的解释与宣传。要加强当前农村“土地制度改革”转换到“产权制度改革”的有效解释与宣传，以避免有些人把“土地产权制度改革”误以为是“土地私有化”，从而动摇我国新时期农村土地改革的确定性与坚定性。另外，要抓住新时期农村土地制度变革的难点、重点，如如何确定当前农村土地集体的成员权、农村土地的集体成员权是否应该动态化、如何动态化以及农村土地经营权流转能否超越本土地集体等，实现集中攻关，重点突破。