“一带一路”视角下国际经济规则的区域化供给

何燕华，朱雅妮

（1.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410181；2.广东工业大学 法学院，广东 广州 510006）

随着经济体量的增大和国际影响力的日益增强，中国正在寻求加大国际话语权并提升在全球治理中的地位。构建国际话语体系、治理全球事务离不开制定和创新具体规则。全球治理则是一种以规则为基础的治理，国家间的竞争相当程度是规则制定权的博弈。加上国际权力结构变化和全球价值链结构转移的双重作用，国际经济规则自身正在发生重大调整，加大对国际经济规则供给的研究成为必要。在当今世界国际经济规则的需求与供给状态下，国际经济规则的供给呈现出了新的趋势。本文拟对在“一带一路”背景下中国对国际经济规则可能提供的创新进行探讨。

一、国际经济规则的需求及供给现状

（一）国际经济规则需求：多视角的理解

国际经济规则是确立并维系国际经济秩序的核心规范保障，国际经济关系发展到一定秩序阶段会需要并产生国际经济规则。国际经济规则的供给是国际经济领域内的法律供给。所谓法律供给，“是国家机关强制或意愿进行的立法、司法、执法等活动的总称。”[1]法律供给是由法律需求产生，当作为社会调整手段的法律被人们的经济生活所需要时，法律供给即将产生。而法律需求则是“人们购买法律的主观愿望和客观能力，是人们对现存的和尚未设定的法律资源的肯定性要求和现实行为。”[2]

国际经济规则被国际社会需要具有多重原因。

从法律和秩序方面看，当跨国私人主体间的民商事交往发展到一定规模，国家间经济往来成为一种常态时，国际社会便需要将此间形成的社会关系以法律规则的形式固定下来，成为一种较为显性并具有一定拘束力的秩序。正如恩格斯描述的那样“在社会发展到某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换用一个共同规则约束起来，借以使个人服从生产和交换的共同条件。这个规则首先表现为习惯，不久便成为法律。”[3]只要是规则就具有一定程度的约束性。任何规则不论是由一国或是多国倡议，一旦成为国际经济规则就能约束所有国家行为，不接受规则约束的国家要付出相应代价。

从利益分配方面看，国际经济规则中凝结了巨大的经济利益。作为国际经济领域的一种公共产品，国际经济规则的统一可以提供国际分工水平，优化全球资源配置，促进生产要素、商品和服务跨国流动。所有参与经济全球化的国家都能够享受国际经济规则带来的好处。对小国而言，参与国际经济规则的收益主要包括：进入国外市场的机会，获得贸易创造效应，克服国内市场规模的约束，扩大其在国际经济事务中讨价还价的能力。[4]对大国而言，由于其市场规模较大，对外部世界的依附度较低，国际经济规则带来的贸易创造和贸易转移的影响并不大。真正令大国重视国际经济规则的主要动力来自于传统经济收益之外的非直接经济收益。制度的创立需要创立成本。在国内制度的创立过程中，若新制度由政府创立，则创立成本首先由政府支出，再通过税收制度转为各纳税人承担。若新制度由非政府组织创立，则创立成本由该组织成员分担。[5]然而全球范围内不存在超越主权国家的世界政府，只有给予国际公共产品提供者额外的创立收益，才能解决一定的供给问题。这种额外的创立收益就是规则的制定者或主导者能从制定国际经济规则的活动中获得巨大的额外经济收益，这种收益体现了国际经济规则的“非中性”①“制度非中性”指在实施过程中，对不同群体、国家或经济体意味着不同结果，期损益程度有所不同的制度。参见张宇燕：《利益集团与制度非中性》，载《改革》，1994年第2 期，第97-106页。特征。

环顾当今世界，利用国际经济规则的“非中性”特征从国际经济规则的供给中获利的集大成者便是美国。二战之后国际规则对体系内国家比以往更具有约束力，因为：一方面，通过传统扩张方式直接控制别国和世界资源分配的难度和成本急剧上升；另一方面，全球工业化进程将更多国家纳入到现代世界经济体系当中[6]。美国敏锐把握住这种变化，引领了战后国际规则的制定，通过对世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等多边组织及经济规则的主导，维系和扩张着以其为核心的世界霸权。现有国际机制或制度主要体现了美国的商业和文化观点，反映美国式的政体结构和组织原则。[7]规则制定权所带来的收益并非所有国家都能享有，只有少数能供给规则的国家才可能获得。具体来说获利可以分为两种：第一种，制定有利于自身的市场交易方式以攫取利益。例如美国曾为保护幼稚产业而制定了“斯莫特-霍利关税法”，但二战后因自身经济地位上升便开始推行自由贸易政策。此后又因受到来自欧洲和日本的经济威胁，从战后单方面开放市场的自由贸易政策转向“公平自由贸易”政策。这些贸易政策及其影响下的国际经济规则无一不是为了供给者自己的市场利益。第二种，货币霸权带来的收益。当“霸主”国家的货币成为世界货币时，它会给当事国带来巨大收益，并将国内的经济负担转嫁给其他国家。[8]

（二）国际经济规则供给现状：不足及原因

当前国际经济规则供给不足主要表现为全球性（或称多边性）国际经济规则的创新乏力上面，以WTO 的更新停滞为典型表征。WTO 在推动自由贸易体制、加强知识产权保护、有效解决贸易争端方面发挥着重要作用，是促进多边贸易最主要的国际经济规则。但它在2001年多哈回合之后遭受到重大挫折，至今裹足不前。多哈回合谈判所涉及的农业问题、服务贸易问题、贸易与环境等问题都未能取得成果，意味着上述议题的相关规则无法在多边体制内创立或创新，以至于一些人对以WTO 为代表的多边贸易体制及其规则供给失去信心。

多边性国际经济规则供给不足存在多方面原因，首先是规则供给国的经济考量。按经济学观点，制定任何规则都要有创立成本，当创立净收益低于创立成本时，会出现制度供给不足的局面。规则的维系同样也需要成本，当维持制度的成本增加超过供给者的能力时，也会出现制度供给不足的后果。[9]美国之所以会主动供给多边规则，是因为预见到尽管创立多边国际经济规则需要包括谈判、宣传、组织、操作等费用，但无疑规则的创立收益远远高于创立成本。以其主导的WTO 谈判回合为例，谈判所确立的贸易政策及具体规则无一不契合了美国不同阶段的经济利益。当二战之后美国大量产品进入成长期，美国建立的规则围绕互惠原则下的削减关税，因为削减关税有利于产品进入海外市场；到了20世纪70年代，当美国产业进入成熟期后，美国主导的谈判及确立的相应规则主要集中在降低跨国投资壁垒、加强保护知识产权方面，因为根据产品周期理论，降低投资壁垒有利于将国内趋于饱和的产业转移至海外谋取更大利润，而保护知识产权可以锁住这些产业的核心利益。这些多边性国际经济规则供给为美国带来了巨大的经济收益。当然，美国的资本、技术和商业实力为其塑造国际秩序提供了物质基础。在强大的经济力量的支持下，美国得以在全球范围内构建错综复杂的制度网络，形成了战后国际经济秩序。一旦经济实力不再，维系制度的成本不堪重负，规则供给能力必然下降。美国正在经历这一过程：美国经济有所衰落，2008年国际金融危机更是暴露了美国经济的式微之状。通过传统手段维系国际经济规则供给和运转给美国财政带来不堪重负的压力，巨额支出令美国政府感到捉襟见肘。美国只能选择减少某些方面的国际经济规则的供给。

其次，其他国家在国际经济规则上的“搭便车”行为进一步降低了多边国际经济规则的供给量。作为国际公共产品的国际经济规则，同样具有一般公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征。非排他性指公共产品无法排除不付费之行为体的消费行为；“非竞争性”包括两层含义：一指每增加一个公共消费者，该产品的供应方并不额外增加成本；二指公共产品消费中每个消费者的消费不影响其他消费者的消费。[10]既然国家可以不付出代价获取国际经济规则，那么个体国家在运用国际经济规则时便不会主动为其成本付费。根据曼瑟尔·奥尔森对“集体行动困境”的分析，“理性人不会为集团的共同利益采取行动。”因为“付出成本的个人只能获得其行动收益的极小份额”。[11]“搭便车”是普遍的人性和行为倾向，在消费国际经济规则的过程中，“不用白不用”的心理大量存在。如果说供给国基于潜在政治经济收益在创立多边国际经济规则的早期能容忍“搭便车”行为的话，随着其自身能力的减退和新兴国家的竞争，它维系规则正常运转并供给新规则的意愿进一步降低。

二、国际经济规则供给重心演变：从全球性到区域性

当主要规则供给国的供给意愿和供给能力下降、“搭便车”“私物化”等原因影响了全球性国际经济规则的供给时，国家会转向区域性公共产品供给。“当国家发现它们不能生产需要和想要的公共产品或公共产品产量不足，或单个行动不能有效产生想要的产品时，就会导致行为者考虑采取集体行动。”[12]泰勒的观点趋同：在多个国家共处的区域或跨区域中存在共同的需求和共同的利益，它们有着与全球需求和利益所不同的个性。在全球性公共产品供应不足或无法满足个性需求时，区域及区域间国家会联合起来，共同设计出一套机制或制度，并彼此分摊成本。[13]

（一）国际经济规则区域化供给的优势

从理论上说，国际经济规则的区域性供给有不少优点：第一，区域内的成员数量有限，加上一般不存在具有压倒性优势的国家，平等的集体对话与合作机制可以避免“霸权”国家将国际经济规则“私物化”的风险。[14]“私物化”形象地描述了“霸权”国家将原本应服务于整个国际社会的公共产品变成本国谋取私利工具的现象。国际经济规则的“私物化”具体表现在：一方面“霸权”国家对国际经济规则的认识存在多重标准；另一方面供给者利用优势地位操控对国际经济规则的解释；再一方面供给国对公共产品的供给对象加以选择，破坏了公共产品的“非排他性”而将其变为“俱乐部产品”。如果供给国能一直处于经济绝对优势地位，则它可以不计成本地向全球所有国家提供足够的国际经济规则。但是，根据“霸权稳定论”的观点，随着“霸权”国的扩张，它的成本会超过公共产品带来的收益，在边际收益为负的情况下，“霸权”必然衰退。那么“霸权”国会基于其权力地位考量成本和收益并选择供给对象，而不是完全无条件的自愿付出。[15]

第二，由于区域性国际经济规则具有一定的地域范围，域内各国从中得到的收益和付出的成本比较清晰，成本分担能够避免全球性国际经济规则中普遍存在的“搭便车”现象。如果区域内各国都参与到国际经济规则的制定与修改当中，不仅承担了制定成本，还分摊了维护规则正常运转的实施，保证了规则供给的持续性。

在实践当中，国际经济规则的区域化供给不乏成功的范例。欧盟及其规则既是全球性国际经济规则供给不足时针对区域内部需要有效供给的产物，也是对全球性国际经济规则“私物化”现象的有力抗争。20世纪50年代起，法、德等国就开始了对区域合作的探索，从煤钢联营到西欧经济共同体，从欧洲共同体到欧洲联盟，建成了一个与美国相抗衡的大市场，建立起庞大的区域性国际经济规则体系。又如，东亚的区域经济合作也在某种程度上克服着全球性国际经济规则供给不足。1997年亚洲金融危机让亚洲国家切身体会到多边金融规则的缺陷。面对国际货币基金组织援助时附加的苛刻条件，东亚国家尝试提供本区域内部的国际金融合作机制。首先是日本大藏省形成的关于建立亚洲货币基金①初步拟定的成员有中国、中国香港地区、日本、澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾等。的初步计划，该基金是东亚国家应对金融危机的救济机制。然而计划遭到美国强烈干预，初步达成的亚洲国家共识遭到瓦解，计划失败。随后东亚各国在2000年5月的东盟“10+3”财长会议上达成了《清迈协议》，成立东亚区域货币互换机制以便有关国家出现短期资金困难时对其提供援助。2009年5月，印尼巴厘岛的“10+3”财长会议上又建立了东亚外汇储备库，对维持国际汇率稳定、调节东亚国家成员国国际财政收支失衡起了重要的作用，弥补了国际性公共产品——国际货币基金组织供给的不足。

（二）国际经济规则供给的区域合作机制平台

1.“规则导向”的区域合作机制

国际经济规则转向以区域性供给为重心的前提条件是区域经济合作机制的蔚然发展。传统的区域经济合作机制大致分为五种形式：自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济一体化、政治经济一体化，合作程度依次增高。常见的合作机制当以自由贸易区为主，表现出“规则导向”或向“规则导向”发展的特点。

“规则导向”国际经济秩序的基本特征是国家经济贸易管理行为受到普遍、系统的国际法规则约束。[16]“规则导向”的特点是合作机制以详细规则为基础。增强文本的确定性、选择相对完整的缔约文本是国际法发展的总体趋势。[17]在国际社会缺乏超国家政府的治理方式下，条约文本越完整，越能构建和加强国际经济秩序，更加符合人们对法确定性的预期。“规则导向”的作用之一是“使得争端方的注意力集中于规则以及公正的裁判者所使用规则可能得出的预期结论……”[18]条约越完备，在争端解决的过程中则越能根据文本对条约本身进行解释，避免过度自由裁量，从而实现真正公平。争端依规则解决可以并将区域纠纷中的政治利益与经济利益相分离，真正实现争端处理的去政治化。“规则导向”的作用之二是用来固化利益。例如美国在构建多边国际经济规则和区域规则时就希望通过规则体系将其他国家锁定在自己设定的利益分配框架中。早在《北美自由贸易协定》之时，美国便将“规则导向”型区域规则作为推动价值观和利益链条的工具，“规则导向”在2008年金融危机后势头更猛。奥巴马在美国主政期间就多次表明，美国要成为21世纪全球经济规则的引导者，TPP 谈判的目的在于塑造下一代的全球贸易规则。尽管美国之后退出了TPP 谈判，但正在与欧盟洽谈的《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP），2012年发起的《信息技术协定》（Information Technology Agreement，ITA）扩围谈判，2013年的《国际服务贸易协定》（Trade in Service Agreement，TISA）谈判，2014年发起的环境产品协议谈判等都是“规则导向”下的国际经济公共产品。

2.“发展导向”的区域合作机制

中国的“一带一路”是除上述五种形式以外的“新型区域合作机制”[19]，是中国供给国际经济规则的重要平台。关于“一带一路”的定位，国内学界存在着区域主义和多边主义的讨论。认为“一带一路”具有区域主义属性的理由有：中国文化基因说[20]，基于中国传统文化对周边的意义理解形成；新时期中国周边战略依托说[21]，认为要符合亲诚惠容的中国新时期周边战略，区域合作机制是“一带一路”的新的依托；约束条件说[22]，认为中国目前实力还不足以全方位引领世界，掌控和引导能力主要限于中国周边地区。认为“一带一路”属于多边主义的理论也有多种：中国版的经济全球化说[23]，认为“一带一路”是具有包容性的“中国版经济全球化”；人类命运共同体说[24]，通过“一带一路”建设推进和打造的人类命运共同体决定了其定位不应该限于特定区域；公共产品说[25]，认为国际公共产品的供给方面要突出中国作用与贡献。既然是国际公共产品，则是全球性的。

2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》以及2017年《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》并没有清晰定位“一带一路”是区域属性还是多边属性，在面对“一带一路”多边论的诸多观点时，应当考虑的一个问题是：假设为多边主义的“一带一路”与现行多边合作机制的关系是替代还是补充？如果“一带一路”与现行多边合作机制是替代关系，势必要引起“两个平行世界市场”的嫌疑，并且直接挑战了美国对现行多边合作体系的领导权威，增加了双方关系的紧张度。事实上，就经济而言，中国是当代国际经济秩序的最大受益者之一[26]，在现行的多边合作体系中，中国充分发展了比较优势，从落后状态跃升为世界第二大经济体。即便现行国际秩序不能完全正确反映中国应有的国际地位，但也无需从根本上推翻它成为替代者。如果假设为多边主义的“一带一路”与现行的多边合作机制是补充关系，那么是不是要将“一带一路”置于现行多边合作机制内推动？这显然不符合“一带一路”的创新性初衷。在面对“一带一路”多边论的诸多观点时，需考虑的第二个问题是：中国是否具备了单独为多边合作机制制定整套规则的实力？如前所述，现有的多边合作体系是二战后美国依靠其经济和军事实力建立而成，并由美国和亲美西方国家推行。尽管出现了美国对全球性国际经济规则供给能力下降趋势，但中国要单独建立多边合作机制并提供规则，需要付出创立制度时的成本、分化对手现有制度的成本等诸多成本。

相比之下，“一带一路”的区域主义属性更能与中国崛起路径选择相吻合，是一种以“发展导向”为主要特征的区域合作机制。[27]“以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易网络”[28]是“一带一路”倡议下新一轮的重要工作。

“一带一路”区域经济合作机制的“发展导向”及其创新之处体现在：

第一，“一带一路”的多元化合作机制包容了域内现有区域经济合作机制与方式。“一带一路”沿线存在多样性的区域经济合作组织和机制，包括：东北亚的中俄蒙朝次区域合作机制、中国两岸四地的ECFA 和CEPA、东南亚的中国-东盟自贸区升级版、南亚的孟中印缅经济走廊与中巴经济走廊、西亚的中国与海湾阿拉伯国家合作委员会间的自贸区谈判，以及中国与非洲、欧洲的各种合作。这些区域合作机制中，有的是以自贸区为基础的合作机制，有的是以次区域为基础的合作机制，还有其他的合作机制。它的出现，并不是要取代既有的合作平台和成果，而是兼容并蓄同时相互促进。

第二，“一带一路”实施多元化合作机制的同时，潜在蕴含了高水平、高质量的区域经济合作方式的可能。尽管在“一带一路”的顶层设计中并没有明确要求将其构建成一个统一涵盖沿途所有国家的自由贸易区或者其他区域经济合作，也没有构建一个排他性国际组织的目标。但不排除在“一带一路”的建设推进中，实现较为统一的自由贸易区或局部统一的自由贸易区，甚至更高的经济合作方式。因为“一带一路”提出的贸易畅通、道路联通、货币流通、政策沟通和民心相通的目标以及命运共同体等理念已经超越了传统区域经济合作的范畴，甚至是自由贸易区无法实现的。

三、国际经济规则区域化供给方式的选择：规则外溢与规则内化之平衡

所谓规则外溢是指一国的国内规则能够发挥国际效力，对其他国家或非国家行为产生约束作用；规则内化则指一国根据国际规则对其国内和自身行为所进行的调整。[29]前者的实现路径既包括将国内规则演变成为通用的国际行为准则；也包括直接将国内规则约束其他行为主体的单边主义行为。后者的实现路径既包括将多边形规则纳入国内规则体系并赋予其约束力；也包括直接以国际规则调整相关行为。

（一）规则外溢与国际经济规则供给

规则外溢的过程主要是国家将在国内已形成的较为成熟并运转良好的规则进行输出，以提升规则供给的能力。随着中国在国际经济领域的影响力增加，应当在国际社会和国际事务中发挥更大的作用：不光要成为国际规则的参与者，更要成为国际经贸规则的倡导者和制定者，在规则的起草中充分表达本国的利益诉求，并掌握规则制定的主动权。从该角度看，“供给”一词更多地是指规则外溢的法律过程。可供外溢的国内规则内容主要来源有两个——国内治理中效果良好的规则，以及根据国内治理需要形成的规则倡议。因为国际经济规则体系的层次可以分为治理原则、行为规则、技术标准和运作程序等[30]，那么国际经济规则区域化外溢就涵括了上述若干形式国内规则的区域输出。以世界贸易组织的规则体系为例，互惠和非歧视是治理原则，其下级规则是最惠国待遇和国民待遇，这些规则的实施需要相应技术标准，通过一定的谈判决策而成。[31]

“一带一路”建设中的实践为国内已经形成的成熟规则的区域化外溢提供了良好契机。以基础设施建设规则为例，随着“一带一路”倡议的逐步实施，相关国家在基础设施领域的合作日渐紧密，为国际基建行业发展提供了广阔空间。几年以来，区域沿线交通运输业蓬勃发展，一批境内外铁路、公路等基础设施项目相继开工建设，运输服务网络逐步完善。一批具有国际领先水平的技术正依托跨国基建项目服务于沿线国家，包括特高压直流输电技术、高铁集成技术等。有了大规模的项目和具体技术为支撑，中国政府正在构建具体行业的国际标准①https：／／www.chinanews.com／gn／2018／06-07／8532720.shtml.。这些行业国际标准中凝聚了中国基建行业的经验和核心利益，是能体现国家偏好的内部规则，如果能够借跨国合作的契机将其从国内推向国外，形成规则外溢，则在基建范围内主导了基础设施建设的话语权。根据《“一带一路”国家基础设施发展指数分析报告（2018）》，2017年沿线国家跨国基建项目新签合同额达4307 亿美元，如果能在众多跨国基建合同中提炼出有中国特色的基建标准合同，为国际标准合同增添新种类，也是一种有益的商事规则国际输出。

（二）规则内化与国际经济规则供给

规则内化是将国际规则纳入国内法律的过程，或者直接用国际规则治理国内事务，或者是吸收国际规则并根据国内实际情况重塑国内规则。规则的内化离不开现有的国际规则体系，因为：第一，规则内化的过程本身就是参与国际规则的过程，必须要接受和适应国际规则体系；第二，规则内化后新兴国家的崛起反过来会作用于国际规则体系，但不可能颠覆原有国际规则形成的秩序。从某种意义上说，规则内化是一种法律移植，是国家借鉴和移植国际规则的过程。表面来看，国际经济规则的供给更多地指外向型输出，但事实上，国际经济规则的区域化供给也包括区域内吸收、镜鉴先进的国际或其他区域性规则，是区域内对区域外规则的内化。

在国际经济规则区域化供给中，亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）正是吸收了世界银行和其他区域银行的先进经验，将其他国际规则内化为亚洲区域性银行并有所创新的例子。亚投行通过贷款、股权投资、提供担保等方式为亚洲各国基础设施建设提供资金支持，是我国“一带一路”倡议的重要成果。在吸收多边银行和区域性银行的成熟机制方面，亚投行借鉴了运用公司合营模式扩大基础设施投资资金来源；参照现有的银行业绩评估标准评估项目，并建立了独立评估机构、信息系统和交流平台，将评估方法、评估结果等内容纳入该信息系统；认可多边银行在协助客户管理环境和社会风险方面的努力等等。这些举措都体现了亚投行对现有国际金融体系及规则的内化。但是世界银行、亚洲开发银行等银行的设立宗旨与亚投行的初衷不完全一样。所以亚投行在规则内化的同时对规则有所创新。它并没有完全采用投票权以认缴份额为基础的治理模式。考虑到投票权体现的成员国权利完全与所缴份额比例向适应可能造成利益集团控制贷款等事项的后果，亚投行在治理模式上将成员投票权分为基本投票权、股份投票权及创始国成员投票权三种，以分解投票权中隐藏的利益危机。

四、结语

当今世界，美国的单边主义对多边规则基础上形成的国际经济秩序构成了严重挑战，进一步恶化了全球性国际经济规则供给。特朗普政府对华5000 多亿美元出口商品提征关税、威胁退出世界贸易组织、重启北美自由贸易协定谈判等行为是其践踏多边贸易规则的实证。当贸易战不可避免地给中美经济造成损失时，“一带一路”倡议的顺利实施很大程度上缓冲了美国贸易战带来的负面影响，大大减少了美国供给对中国形成的经济震荡。更为重要的是，“一带一路”帮中国打开了新的外部发展空间。我们应该正视并正确分析时局变化，把握“一带一路”契机，在国际经济规则供给失衡的情况下，坚定维护多边贸易体制，在创新区域合作机制中，提供符合中国利益并兼顾周边利益的国际经济规则，逐步加大中国在国际事务中的话语权，为世界贡献中国智慧和中国方案。