城市更新的主体要素分析及启示

王雅韵 宋立焘

摘要：国内外学者关于城市更新的研究大多集中于更新改造中出现的一系列问题，对于更新运行机制本身的研究则存在一定的不足。以当前我国城市更新的主体要素分析为基础，提出城市更新是一项系统性、综合性的工程，城市更新的运行需要一个良好的机制作为保障，各利益主体则需要在各自的角色定位中发挥不同作用。

关键词：城市更新;主体;分析及启示

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.009

城市更新是一个由城市内部多种因素复合驱动的过程。城市更新的内容已从单纯“硬性”的物质和形体更新扩散到社会文化网络、邻里关系乃至人们的心理认同等“软性”更新。自改革开放以来，随着城市化速度的加快，我國的城市更新改造运动以前所未有的规模与速度展开。在城市更新中，既定的环境是城市政府所供给的制度和法律，需要重点考虑的是如何在多元化主体和差异化利益诉求下保证其顺利进行。

1城市更新中的主体因素分析

对于城市治理的主体的研究，目前主要包括：三元治理结构论（政府、企业、社会）（郝毛，诸大建，2005），四元治理结构论（政府、非政府组织、私人企业和社会公众）（钱振明，2005），以及多中心治理理论（包括政府在内的治理网络体系）（王佃利，2005）等。可以看出，参与城市更新主体的多元化、复杂化已成趋势。城市更新成为不同利益主体表达利益诉求的媒介。由于在城市更新过程中存在复杂的利益主体结构、利益定位以及激烈的利益争夺，理顺利益主体间互动关系是城市更新顺利开展的关键。

1.1中央政府作为城市更新的间接参与者

政府作为公共利益的主体在城市更新中往往占据主导地位，而中央政府作为全局利益的掌控者和长远利益的维护者，一般通过直接与间接地手段影响着城市更新的进程。一方面，中央政府主要通过政策及法律手段，以及从地方政府城市规划方案的审查批准与监管上指导全国的城市发展进程;另一方面，中央政府将权力下放给城市政府，给予城市发展的自主权。但是，城市政府在更新过程中乱拆乱建以及随意变更规划方案，暴露了中央政府作为全局性利益主体的缺失。而在一些涉及到环境治理、土地资源保护、城市历史文脉的保护与继承等重大项目上，中央政府的导控力度不够。

1.2城市政府作为城市更新的核心主体

城市政府作为城市更新的领导者与制度供给者，既是城市公共权力的掌权者，也是城市公共事务的管理者，还是城市公共利益的代表。城市政府及其承担的多元角色从一个侧面印证了其地域性特征，即对于城市信息的内生性与独特性、对于公共物品配置情况以及对于城市公共服务需求偏好的掌握。因此，在城市政府对于城市管理有直接的绝对的权力情况下，当城市政府作为独立的利益主体参与城市更新时，政策开展及实施需慎之又慎。

城市政府作为城市更新的核心主体又可以区分为不同的次级主体。除城市政府作为一个整体的利益主体外，城市政府内部与城市更新相关的各种政府部门往往被视作不同的利益主体，政府官员作为利益主体的一部分有时又被直接当作一个利益主体。简单来说，从实际参与城市更新的过程来看，横向上包括了所有与城市更新相关的部门，如规划局、建设局、市政局等等，纵向上则包含了城市的各级行政序列市、区、街道。总之，城市政府既拥有监、控城市更新的权力，也担负引导城市更新科学化、合理化的义务，因此承担着城市更新核心主体的地位。

1.3开发商与企业是城市更新的基本力量

企业与开发商作为城市的基本经济细胞，是城市更新不可或缺的重要参与主体。开发商与企业的参与虽然本质上是逐利，但是其作用却是不可否认的。一方面，私人资本的投资是对公共部门投资的有力补充与帮助;另一方面，开发商的参与对于解决城市更新过程中的公共服务设施建设、社会住房供应等一系列市场化问题都具有重要的意义。

但是，开发商与企业在参与城市更新时会面临很多约束，其中既有技术与市场等硬性约束条件，也有政策等软性约束条件。硬性约束条件可以通过自身的不断发展与完善来满足。但软性约束条件往往会成其参与城市更新时滋生腐败的突破口。即企业为获得参与城市更新的通行证，获得有利于自身的发展条件，往往会与城市政府达成同盟，影响城市更新的决策。

1.4社区公众在城市更新中具有巨大的潜力

虽然社会公众在城市更新中大都是以“弱势群体”的面貌出现，但是作为城市更新直接的利益相关者，有着巨大的潜力。事实上，从西方国家城市更新的发展历程与现实经验看，公众参与城市更新已经成为不容忽视的力量。在国内当前城市更新运行机制中，由于社区公众个体利益和诉求的分散化，其在城市更新中充当的往往是“虚位主体”的角色。由于社区公众对于城市更新的方案设计、利益结构的冲击甚至是城市更新的进程都会有不同程度的影响，因此作为城市更新整体利益结构的一环，其潜力是巨大的。

1.5非政府组织的作用

非政府组织在城市更新过程中可以扮演较好的沟通桥梁作用。一些由专业人士组成的非政府组织如能充分发挥智库和公众代言人的功能，既能得到公众认可，又可以作为城市居民的信息与利益表达的媒介。城市更新过程中非政府组织所展现出来的力量愈发明显，可以作为一种提供社会参与的渠道。因此，将非政府组织作为城市更新的潜在力量也值得期待。

2各利益主体之间的互动关系

城市更新不仅是对于城市空间环境的一次重新整合，同时也是各个利益主体之间利益的分配与协调的过程。根据机制理论激励相容的原理，即每个参与者在追求个人目标的同时，也正好能达到机制所要实现的目标，那么机制就是激励相容的（Hurwicz，1972）。以城市更新来说，其运行目标应当是在不损害各利益主体利益的前提下或者说在保障各利益主体之间利益的前提下，实现城市的经济效益、环境效益与社会效益的共赢这一社会目标。

2.1长远利益主体与短期利益代表之间的互动

政府间的关系是城市更新过程能否成败的关键。城市政府的“行政区行政”，即基于单位行政区界限的刚性约束，城市政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态（陈瑞莲，2006），很大程度上促使城市政府成为只关注本地区事务区域性“增长机器”。如前所述，中央政府的体制性缺失，在区域资源优化配置、环境治理等长远和全局利益方面较易形成城市政府施政的忽视或冷漠，最终形成原本属于国家与全局的利益在现实体制下只能由城市政府来维护和代表的局面。

2.2城市政府与开发商的互动

一般说来，城市发展进程中的利益结构有三种形式：一是主导者与职能单位的关系，即一方（主导者）雇佣另一方（职能单位）或以承包方式使其承担某种项目;二是，组织之间的谈判协商关系，指多个组织进行谈判协商，利用各自的資源进行合作以求能更好地实现各自单位的利益;三是系统的协作，指各个组织相互了解，结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络（格里斯托克，1999）。在城市更新中前两种关系普遍存在，但是系统合作的关系还在探索与发展之中。依据西方城市更新的经验，城市政府与开发商、房地产商的之间密切合作是城市更新顺利进行的重要保障，也是国内城市更新中值得重点关注的领域。

2.3城市政府与城市居民的互动

从委托代理理论角度，政府与城市居民就是委托人与代理人之间的关系。城市政府是公共利益的代表，即城市居民利益的代表。但是，经常出现的一种情形是，居民个人利益指向与政府所关注的公共利益在总量上不总是完全一致。由于政府在决定提供某种公共服务或者公共产品时需要考虑的信息和成本是多方面多层次的，而在进行公共选择时公共政策又具有强制性与选择性，因此难免出现遗漏或偏颇。当在城市更新中政府利益与公众利益出现互动与博弈时，城市居民往往会因为个体的弱势以及高昂的利益诉求成本而望而却步。

2.4开发商与城市居民之间的关系

处理开发商与城市居民之间的关系，据激励相容理论，要做到在保障开发商和企业对利益追逐的基础上同时实现其对于城市更新中公共利益的贡献。城市政府在规划方案中需对开发商进行激励与约束。主要目的是防止出现开发商的成本社会化，避免公众成为承担开发商在城市更新中经济、社会成本的替罪羊。以此而论，对于城市公众，利益保障与补偿机制是关键。

3城市更新利益主体因素分析及启示

城市更新是一项综合的系统的工程，各种利益主体在此过程中博弈。根据当前多重利益主体的发育状况来看，中国的城市更新模式总体上是一种自上而下式的更新。这种模式反映了政府力量的强大以及居民和社区力量的薄弱，从总体上体现了行政力量对城市更新项目和过程的推动力。

3.1中央政府应充分发挥其监管职能

中央政府依靠全局性的政策调整社会结构关系，但长远与全局利益可能并不是地方政府利益的必然组成部分。前文中，分析了作为长远利益代表的中央政府可能会出现主体性缺失的情况。因此保障中央政府既不缺位也不越位，维护长远和全局利益，需充分发挥其监管职能。中央政府在城市更新中应对城市政府的规划方案、实施过程等方面进行全面的监管，以防止地方利益危害国家整体利益的行为发生。

3.2维护城市政府的领导核心地位

城市政府作为城市规划中决策规则的制定者与实际决策权力的掌权者，其领导与核心地位不可动摇。城市政府作为法定决策机构，在城市更新中对于信息的掌控有无与伦比的优势。在很大程度上，城市政府拥有着对于规划方案科学性及严肃性的垄断，即确定城市更新方案基本上以城市政府的意志为准。然而，在市场化的决策环境下，城市政府受到各利益主体影响的可能性也在增强，应格外防止 “寻租”以及与利益开发商的“合谋”。

3.3对于开发商及房地产商的激励与约束

作为具有强烈利益诉求与影响力的参与主体，开发商及房地产商是城市更新过程中的最为活跃的主体。追求效益的本能可能会促使其利用各种手段影响决策的制定。如若对于开发商及房地产商利益诉求的扩张不加以制约，使“资源”与“权力”形成结盟，就可能对其他利益主体造成损害。

3.4保护与鼓励城市居民参与主体的地位

在西方城市更新中，城市的市长首先是一个城市公民，然后才是城市的决策者。在中国当前的大多数决策过程中，城市居民仍然是弱势群体，而且往往被排除在更新决策的过程之外。他们作为力量弱小的利益个体，缺乏将个体利益整合为集体利益的制度化途径与方法，也无法负担这个过程所需高的成本与支持。如何保障与扩大城市居民的参与渠道与效果将会是城市更新中一个长久的课题。

4结论

“政策本质上是政府或者社会公共权威对人与人之间利益关系的一种制度安排”（丁煌，2004）。诸多城市更新参与主体，除了在利益关系上需要协调之外，在决策与执行过程中也应注重沟通与合作。其中中央政府应把握城市更新的全局性与长远利益。城市政府除作为城市更新的直接利益主体之一，也是决策的主导者，同时承担了以行政权力推动城市更新责任。开发商与城市公众在维护自己利益的同时也代表了广泛意义上的公众参与，他们的有效参与及对于政府部门决策施加的影响均不容忽视。作为城市更新的直接受众，城市公众的意愿与利益更是城市更新规划在执行过程中不得不考虑的因素。总之，城市更新中涉及巨量的资源与利益分配都需要以公共性作为依托，只有让城市更新回归公共性才能更好的体现城市更新中的社会公平与正义。

参考文献

[1]郝毛，诸大建.基于三元治理结构的现代化城市管理[J].城市管理，2005，（3）.

[2]钱振明.善治城市与城市政府治理能力建设[J].城市管理，2005，（3）.

[3]王佃利.政府创新与我国城市治理模式的选择[J].国家行政学院学报，2005，（1）.

[4]Hurwicz，L.On Informationally Decentralized Systems[A].Radner and McGuire.Decision and Organization[C].North Hollond，Amsterdam，1972.

[5]陈瑞莲.论趋于公共管理的制度创新[J].公共行政，2006，（1）.

[6]格里斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学，1999，（2）.

[7]丁煌.利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报，2004，（7）.