协商民主、社区治理与社会融合——中山市社区建设协调委员会个案分析

陈亚辉

（电子科技大学中山学院 广东 中山 528402）

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，社区结构发生了翻天覆地的变化，尤其是随着人口流动的加剧，使得社区本地人员与异地务工人员的利益协商和社会融合成为社区治理的重要命题。而传统村民自治或居民自治对社区内的非户籍人口或企业都有制度性排斥，难以整合和协调社区辖区内的全部资源。在这样的背景下，中山市积极创新社会管理，在社区建设“2+8+N”模式的基础上，进一步构建和完善了社区建设协调委员会的组织形态和功能。中山市社区建设协调委员会是以社区党组织为核心，以社区有影响的企事业单位、物业管理公司、社会组织、异地务工人员代表、居民代表等共同组成，按照共驻、共事、共享的原则参与社区建设的群众性组织。中山市社区建设协调委员会一般由主任、副主任、委员组成，由社区“两委”或居民代表推荐产生。

中山市社区建设协调委员会的成功运行，在社区内搭建了一个公共领域的议事空间。这个公共领域是“介于国家与社会之间进行调节的一个领域，这种公共性使得公众能对国家活动实施民主控制。”通过构建社区建设协调委员会，以基层协商民主为基本手段，达到协调社区利益、整合社区资源、凝聚社区人心、促进社区融合的目的。

一、中山市社区建设协调委员会的功能

（一）推动社区建设

中山市社区建设协调委员会大力整合社区各种资源，搭建社区各种力量合作平台，服务于社区发展。

一是百企联社制度。组织经济效益较好、社会责任感强的民营企业与社区党组织结对互助，引导企业与党组织资源共享，发挥企业党支部的资金、信息、技术等优势，推动社企联合、共同发展。社区与企业合作既解决了社区居民就业问题，也解决了企业的用工荒问题。

二是企业联系机制。邀请“两新”组织党员开展联谊活动，加强与辖区内企业主的沟通，加强社区党支部与外来务工流动党员沟通，进一步提高外来务工流动党员参与社区公共事务的热情，“两新”联合支部从辖区优秀的外来务工者中择优推荐入党，使他们真正成为社区的一份子，充分发挥他们的作用。

三是全面联动维稳。中山市建立了社区建设协调委员会、镇区维稳中心组成的上下联动的社会矛盾调解组织结构，对社区矛盾进行排查分析，及时发现和化解社会矛盾。在社区建设协调委员会的组织下，各社区广泛开展社区警务法律服务维稳工作，流动人口和出租屋管理服务，将职能统一整合到社区服务中心。

（二）协调社区利益

一是落实新村组法。2010年10月新颁布的《村组法》规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民可以在居住地参加选举。”这一规定虽然从法理上为流动人口参加居住地选举提供了巨大空间，但是因利益关联问题，村民会议或者村民代表会议同意流动人口参加选举的可能性较小，从而导致美好的初衷遭遇到现实的无情阻击，因此社区建设协调委员会在这一方面进行有效的探索和实践，积极地推动和有效保障异地务工人员参加居住地村（居）社区管理，构建协商沟通机制，完善了社区治理机制，避开户籍管理制度。这些制度的创新，为新村组法关于异地务工人员选举权的最终落实奠定了坚实基础。

二是维护社区环境。社区建设协调委员会通过协调社区内居民、企业、商户、环保队伍和志愿者队伍等相关主体的行动，共同推动社区优美环境建设行动的深入开展，推动环境卫生管理城乡一体化。

三是实施全员监督。中山市社区建设协调委员成立后，社区发展的监督不仅是传统村民，而是全体社区居民。社区全体居民均可以更好地了解本村的具体村情，充分发挥民主监督作用。充分发挥特别委员、理财小组等群众性监督组织的作用，定期进行监督检查，发现问题及时处理。

（三）促进社区融合

一是打破户籍藩篱。社区建设协调委员会的核心思想是打破传统社区治理以户籍为核心的模式，为全体生活在本社区的居民构建社区生活共同体。如沙溪镇龙山村本地人口3千多人，而异地务工人员却有4千多人，外来居民很多已在沙溪成家立业，也有不少人是有经营实体的小老板，他们为龙山村甚至沙溪镇的经济社会发展作出了很大贡献，成了名副其实的新沙溪人。因此，龙山村成立了社区建设协调委员会，成为村级协商议事机构。委员会由来自该村企事业、工会、群众代表等11人组成，村支书兼任主任，其中有3名特别委员，是从该村异地务工人员中推选出来的，他们定期不定期征集群众意见，及时了解群众诉求，协调解决困难和问题。

二是加强社区服务。社区建设协调委员会通过整合资源，重点开展面向群众的便民利民服务，面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。加快完善社区服务设施配套建设，通过社区服务中心、社区卫生服务站、社区幼儿园、社区文化广场等基础设施，提高社区服务功能和服务水平，为社区居民提供基础性公共服务，逐步建立多功能、全覆盖的服务平台，让群众切切实实感受到新社区建设带来的新变化，促进社区居民的身心融合。

三是增进社会沟通。中山市社区建设协调委员会在凝聚人心和增进社会沟通等方面的作用正在日益凸显。如通过举办修生学堂，增进社区沟通。通过每年举办公益大讲堂活动，邀请教育专家指导家长。社区建设协调委员会成立以来，引导辖区企业队伍积极参与社区文娱活动。社区建设协调委员会充分发挥志愿者的作用，为社区提供服务，解决社区中一些矛盾，使得社区生活欢乐融融、畅谈旧事、喜望将来，享受发展带来的成果。

二、中山市社区建设协调委员会的机制创新

（一）为新老中山人构建协商民主机制

现阶段，社会正处于快速转型期，各种社会矛盾凸显，给社会管理带来了前所未有的挑战，特别是群体性事件的高发多发。为有效化解社会矛盾，促进社会融合，必须构建新老中山人利益的民主协商机制，完善利益诉求渠道和谈判协商机制，在平等、法治的轨道内解决冲突，用对话化解对抗。各村居需采取多种形式加强异地务工人员在中山市情、公共文明、法律知识、职业技能、生产安全等方面的培训，帮助新中山人及早融入城市文明；克服各种观念性障碍和制度性障碍，有效破解城乡二元结构和城市二元结构，积极消除城市人与农村人、本地人与外地人的身份壁垒和心理隔阂。与此同时，把应急能力的建设更多地转化为日常管理能力的强化，通过畅通的利益诉求渠道，协调各方的利益诉求，最终促使广大新中山人共同成为创造和享受幸福和美中山的主体。

（二）搭建了开放式社区治理平台

社区是提供公共服务，促进城市政治、经济、文化、环境发展，提高城市居民生活水平和生活质量的重要平台。而在城市化发展的背景下，作为最大限度激发社会创造活力，增加和谐因素的最前沿基础力量，社区也被赋予了更多的职能和责任，在这样一种社会背景下，加强社区建设，创新开放式社区治理已成为重要内容之一。

开放式治理强调的是，治理主体没有一个特定的范围，而是一个开放系统。社区内的各个主体和社区外的组织都可通过各种机制创新，参与社区治理。它有着重要的制度意义，主要表现在：可以明确社区、社会与政府的关系，从“二元对立”演化为“伙伴关系”，解决了社区治理的主体问题；可以通过实施复合治理，解决了社区治理创新的机制问题；可以通过帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。

（三）充分调动了社区内外资源

社区资源在广义上泛指所有与社区有关的社会资源，是社区赖以生存和发展的一切物质资源与非物质资源的统称；狭义上的社区资源，就是指物质资源、人才资源、组织资源、文化资源、社会资本。社区只有挖掘和整合、利用、动员好社区的所有资源，才能推动社区实质的发展。1.加强对社区资源的动员。所谓社区资源动员是指充分调动和合理配置社区内各种资源参与社区建设与发展的过程。社区资源动员是资源整合的关键所在，成功的资源动员有利于政府、驻社区单位、社区组织和社区居民等社区利益主体的资源共享和需求满足。2.加强对体制内资源的吸收。社区的体制内资源分为以社区党支部和党政机关为代表的社区政治资源，以镇区和村居为代表的社区权力资源。通过对国家体制内资源的吸收，可为社区动员的成功打下坚实的基础。3.加强社区资源共享，构建多元的资源获取渠道。社区资源共享是社区资源整合的基础之一，也就是说，社会资源要变成可供社区掌握、支配和动员的资源，一个重要的前提是资源所有者愿意向社区提供资源，共享资源。因此加强社区资源共享，构建多元的资源获取渠道是社区资源整合的关键。

（四）为社区治理变革积累了社会资本

社区社会资本存量及其分布状况是衡量社区和谐程度的重要指标。这种社会资本是一种群体性的社会资本，它涉及到社区居民间的交往频率，交往越频繁，对其社区的归属感便越强，便越会在整体上提升全社区的社会资本。因此，作为社区建设协调委员会的一项重要的职责就是不断加强对社会资本的培育，通过消除社区居民之间的陌生感，建构一个“熟悉社区”，因为只有消除了居民之间的陌生感，才会促进社区居民之间的信任、社区居民对社区的归属性信任，才会促进居民之间的交往。同时，通过形成社区居民关系网络促进社区居民间信任感的增强，从而弥合社区间的差异，缩小心理鸿沟，凝聚社区人心。

三、社区建设协调委员会存在的问题

（一）如何让委员会的代表性更加充分

社区建设协调委员会是一个由社区“两委”或居民代表推荐产生的，由企事业单位，物业管理公司，社会组织，居民代表组成的多方委员会。委员有着充分的代表性，才能有效的代表其利益和意志，整合各方资源，凝聚各方面的力量，减少不满的声音，甚至是不稳定的因素。但是就目前的情况来看，由于这些代表的选择主要采取的是“自上而下”的选拨模式，难以完全代表全体居民的利益。

（二）如何让委员会实现资源有效整合

社区内各种利益相关组织的出现，使社区权力构成呈现出较复杂的格局，协调好社区组织之间的利益矛盾，提高集体行动效率，整合各类资源，在充分发挥社区建设协调委员会的主体作用的基础上，组织建立起社区多元参与治理的结构，成为新时期社区治理面临的难题与主要任务。

（三）如何对委员会实施有效监督

如何衡量社区建设协调委员会的实际绩效，是摆在社区建设者面前的难题，当前社区建设绩效管理方面却存在着一些问题，如社区绩效目标不明确、不具体；绩效考核指标不科学、不够量化，考核主体单一等；考核的结果得不到合理运用这些问题都会对社区的绩效监督带来各种阻碍和困难，使绩效监督难以实施下去。

四、进一步完善社区建设协调委员会运行机制的建议

（一）构建社区协商民主现实路径

协商民主理论作为20世纪末期在西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式，对于推动我国基层民主建设，尤其城乡社区建设无疑具有很大的参考价值和借鉴意义。中山市社区建设协调委员会为推动社区协商民主建立了一定的组织平台，但是，要构建社区协商民主的现实路径，还应从以下几个方面入手：一是理顺社区建设协调委员会和村（居）委员会的关系，增强社区建设协调委员会在制度上的权威性和决策性；二是加快培育社区组织，引导社区组织积极参与社区协商，允许社区组织代表参与社区协调委员会，增强社区协调委员会的代表性和参与广度；三是培育社区公民的公共精神，社区协商民主的落脚点最终还是人的参与意识，只有当社区居民的参与意识和能力提升了，社区协商民主才能最大限度内发挥作用；四是增强社区协调委员会代表的协商民主组织能力，如允许代表组织社区听证会、评议会、座谈会、调解会等，这些形式都能很好体现出协商民主的理念。

（二）完善社区协商主体选拨机制

民主推选是区域性代表选举的灵魂，建立区域性代表推选制度，其目的在于充分发挥广大人民群众在选拔工作中的积极性、主动性，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到保障。为此，在推选社区建设协调委员会成员方面，需要注意以下几个方面：一是应当增加推选依据的法律法规条款或者具体政策规定，为群众参与和监督提供依据。同时，要层层发动，广泛宣传，力争家喻户晓。二是在报名和资格审查时应注意进行审核，对符合报名要求的，报推选领导小组办公室(下称推选办)进行复审，并将复审结果通知报名人，并在本社区综合服务中心公示。三是实行阳光操作，考察被推选者的综合工作能力。多数人推选代表需要公开、公平、公正，竞争择优。通过由多数人在大范围内选任区域性代表，将群众满意的代表安排到适当的岗位，逐步改变过去那种封闭的、由少数人在小范围内选举代表的状况。

（三）建立社区协商民主议事规则

在我国的自治实践中，存在很多社区议事会或民主议事会，如杭州德加社区的“居民议事制度”、深圳盐田的“社区议事会”等。不断推进和完善社区民主协商能够进一步扩大公民有序的政治参与，培养公民的民主意识；扩大基层民主；有利于加强对权力的监督。必须进一步完善和稳定社区民主协商会议制度，在协商会议的筹备阶段，做好议题的挑选和组建执行委员会。议题必须是普通公民非常关心的议题，必须具有争议性且适中的议题。议题选定后，就由社区党组织选择适当的人员组建执行委员会，负责组织与监督协商会议的进行。正式会议召开时，执行委员会邀请相关领导和居民参加，居民开展小组讨论，在进行了充分的讨论和沟通后，对有争议的问题达成共识，并准备会议报告的撰写。报告必须经过全体小组成员签字认可后，才可以对外公布。就国外一些实践的情况看，政府一般都会在不同程度上响应民主协商会议的意见，将民主协商会议的结论报告纳入到公共政策制定的考量中，这将有助于政府部门在制定公共政策时能充分回应民意的要求。

（四）提升社区资源动员整合能力

社区资源是社会资源的一个组成部分，可以说，社区资源是一种特定的社会资源。为此，应重点做好以下工作：一是营造良好的社区环境，包括社区绿化、卫生、治安及人际关系等自然环境和人文环境。二是提高社区服务水平，改善社区服务质量，针对社区内的不同群体提供相应的服务。三是积极开展各类有益于丰富社区居民精神生活的文化活动，为社区居民间的交流沟通搭建平台，增进彼此间的感情，营造和谐的社区氛围。四是提高社区工作人员素质，优化社区志愿者结构，整合社区人力资源。提高社区工作者的工资待遇，改善其办公条件，调动其工作积极性和创造性。五是强化社区居委会职能、培育社区民间组织，整合社区组织资源。强化社区居委会的职能，切实减轻社区居委会的负担。与此同时在整合社区资源的过程中，政府相关部门与社区应着力培育社区民间组织，在相关政策措施上对其给予重视和支持，充分发挥民间组织自身的独特优势。六是有效利用网络平台，建立一个社区资源的信息发布渠道，为社区居民、辖区单位反映自身需求提供平台，形成一个有机的社区资源共享机制，真正实现网络服务与实体服务的融合，实现社区资源共享。

（五）搭建社区外力参与治理平台

当前政府主导的社区治理已不能简单地理解为社区建设的全部，而应是社区多元主体共同治理的过程。为此，政府需要动员各方资源和力量来搭建社区外力共同参与治理的平台。首先，政府应激发公益性民间组织活力，建立和完善公益性民间组织有效参与社区治理的政策和路径，解决其组织发展的瓶颈问题。加大政府财政投入，以政府购买服务来支持社区发展，扩大公益性民间组织在社区治理上的作用。其次，政府应强化社区居民组织的组织建设和制度建设，加大对居民社会组织的宣传力度，提高社区居民自身组织化程度，使这些组织积极参与到社区公共事务的决策之中。最后，规范完善社区居民组织的监督管理体制，健全财务管理制度，避免公共资产损失和流失。同时促进居民社会组织的良好运作，同时实行信息透明化、公开化，让公众充分了解到该组织的人事制度、财务制度、管理制度等。

（六）推行社区协商议事绩效评价

社区协商议事会议是在社区党委领导下，由居民代表、社区成员代表、社区民间组织、物业公司代表、业主委员会代表以及社区民警等组成。为居民区管理和建设发挥协调、议事和咨询作用。在这种协商的形式下，设计一套科学的、符合社区建设实际发展需要的绩效监督体系，无疑具有重要的现实意义。首先是构建从政府到个人的绩效考核指标体系，建立政府目标—社区目标—个人目标的连接，最终形成一个因果关系环环相扣的目标链。

绩效指标分为三个层面，第一个层面是政府层面，其绩效指标主要来源于国家和政府战略、年度计划；第二个层面是社区层面，主要是对政府层面指标的分解，形成既有战略支撑又有部门特色的社区绩效指标；第三个层面是协调委员会委员层面，指标一方面来源于对社区指标的分解，另一方面来源于自身的岗位职责，采用嵌套法使两方面有效结合。因此必须明确社区的发展目标，以社区的整体战略和发展目标为指导，综合考虑政府、社区、居民等利益主体之间的相互关系，以达到共同满意。在明确了社区的发展目标之后，应该针对不同的“关键利益相关方”找出实现目标的关键成功因素，层层分解，选择考核的绩效指标。最后形成双层双轨绩效指标体系来监督社区建设，这一步主要是根据社区的发展目标以及业务计划、职位工作职责的描述，为具体被评估者制定可衡量的、能量化的、具有针对性的绩效指标。