交通综合体投融资建设与管理——中国城市交通发展论坛第21次研讨会

毛建华，赵鹏林，景国胜，鲍 风，朱晓兵，陈小鸿

(1.广州地铁集团有限公司，广东 广州 510220；2.深圳市城市轨道交通协会，广东 深圳 518000；3.广州市交通规划研究院，广东 广州 510300；4.香港铁路有限公司，香港 999077；5.西南交通大学(上海)TOD研究中心，上海 201107；6.同济大学铁道与城市轨道交通研究院，上海 201804)

广州市轨道交通枢纽综合体3300年发展回顾与展望

广州市在建地铁322 km，预计到2023年总里程达843 km，到2025年总里程为1 000 km。在粤港澳大湾区的格局中，地铁、城际和高铁将会实现网络化运营。通过广州市地铁客流预测动态模型，分析整个网络的职住比、客流密度等，为枢纽综合体预留空间，同时保障公共服务设施落地。粤港澳大湾区概念提出后，为实现地铁、城际、高铁三网融合，构建大湾区一小时交通圈，未来需建立三网融合后的客流预测动态模型，以便更好地指导线网规划和建设规划。

国际综合交通枢纽与城市空间发展

国际综合交通枢纽集商贸中心、交往中心、科技产业、创新中心于一体，其交通组织的动线、节点是很重要的一部分。国际综合交通枢纽也是城市间互相渗透的纽带。城际轨道交通至少要进入城市中心区的边缘区域，在城市中心级和区域中心级，甚至是组团中心级互联互通，这是枢纽网络化中的“金字塔”结构。

国际综合交通枢纽要以人为本。在培养人才的同时，打造人才流动生态圈，也为人提供多样的生活方式。交通枢纽规划应该以交通规划为主线，组合城市规划和产业规划，为人的出行方式和生活方式提供解决方案。

广州市地铁枢纽综合体发展的4个阶段

1.0 时期：“3300 亿项目”土地为地铁建设筹资阶段

1980年广州地铁筹建之初即学习香港，拟采用地铁+物业的形式筹集地铁建设资金，推动城市空间与地铁同步发展。1992年市政府统筹地铁沿线，选取28 个融资地块、9 个安置房地块以及1 个培训地块，因计划总筹措资金30 亿元，故称“30 亿项目”。广州地铁集团把融资地块纳入地铁红线选址范围并实施征拆，同时以公开招商的方式，引入境外资金并成立项目公司负责地块的综合开发。2006—2010年，广州市新开通轨道交通152 km，累积通车里程达到207 km。截至2018年，“30亿项目”已开发11处，合计征地面积14.3 hm2。

2.0时期：“550000 亿项目”土地为地铁建设筹资阶段

为了适应城市空间发展和居民出行需要，《广州市城市轨道交通第二期建设规划(2010—2018年)》提出在原线网的基础上再建设229 km 轨道交通线路，轨道交通建设资金需求高达1 200 亿元。历经3年的研究，2012年广州市政府办公厅印发了《广州市推进轨道交通沿线土地和物业开发工作方案》和《2012—2016年广州市轨道交通沿线土地储备规划(首批)》(穗府办函[2012]172号)，“十二五”期间计划建设20个车站综合体和8个车辆段综合体，土储规模439万m2，开发规模1 348 万m2，共计融资目标500 亿元，称“500 亿项目”。 至 2018年 12月底，“500 亿项目”任务地块已经完成出让7 宗，累计完成土地出让面积126.23 hm2，实现出让收入397.99 亿元，预计可筹集建设资金205.61亿元，资金任务完成率为41.12%。

3.0 时期：新一轮3333个枢纽综合体阶段

2017年3月，国家发展改革委批复了《广州市城市轨道交通第三期建设规划(2017—2023年)》，同意广州市再新建258 km轨道交通线路，新线网投资为2 196 亿元，连同存量在建线路共计投入3 422亿元。

为优化沿线土地利用、筹集轨道交通建设资金，创新轨道交通投融资模式，广州市发展改革委牵头编制《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则(试行)》，对场站综合体及周边综合开发的概念、方案编制、审查、土地征收与供应、项目管理、土地储备、开发收益管理提出全面指导。广州市“十三五”期间完成25 个一般地块枢纽综合体和8 个车辆段枢纽综合体建设，计划在枢纽综合体一级出让与二级开发中筹集资金1 481 亿元，称为“33 个枢纽综合体项目”。

2018年11月30日，首个“33个枢纽综合体项目”22 号线陈头岗车辆段以土地出让配建形式成功出让，用地面积24.8 hm2，可开发计容建设面积58.34 万m2，土地出让金63.69亿元，节省建设资金17.26亿元，预计取得一级土地收益25.6亿元。

4.0 时期：创新思路的多赢发展模式

经济新常态大环境下的房地产行业总体平稳发展，随广州多中心组团的枢纽型网络城市的扩张，结合政策性的扩容提质、产城融合、完善公共服务等要求，未来将采用“地铁+”的TOD 开发模式，推动城市扩张，分享发展红利。具体来说，从单一财政注资扩展到资本金加多元融资、从轨道交通建设扩展到城市基础设施建设、从轨道交通运营扩展到城市公共服务提供的转变，发挥市区联动和政企合作的同时，强调资源整合和城市合伙制，也更好地黏着地铁资源：人流、物流、现金流和信息流。

未来，广州地铁集团将发挥市属国企大平台的优势，整合市国资资源，打造广州地铁商业经营、文化创意、科普教育、健康护理、社区服务等多个领域的品牌，创新广州地铁特有的用地整理、规划统筹、资金平衡的TOD开发模式，引领行业发展。

广州市地铁枢纽综合体建设与投融资管理

在目前一级土地开发阶段，广州地铁集团更多是在做地铁沿线土地整备、规划策划、控地拿地等工作，前瞻性做好规划方案，结合公共交通出行做好公共服务配套等增值服务，并将土地出让规划条件定好。

未来，广州地铁集团房地产事业发展战略是强一级、优二级、提三级，二级、三级让更多专业开发商合作伙伴来做，应对二级开发的销售压力和物业持续经营的压力，广州地铁集团扮演的是地产当中的财务投资者，不一定要操盘。例如，广州市西朗综合交通枢纽车辆段旧改项目、白鹅潭枢纽及周边土地地下空间开发项目、地铁一号线长寿路地块历史保护开发项目。再如结合12 号线、13号线打造白云区滨江科技带的串珠式发展，两个车辆段和若干个车站形成产城融合的城市新组团。

粤港澳大湾区两网一体化与枢纽综合体

粤港澳大湾区总面积5.6万km2，人口7 000万人，2017年经济总值已达到10 万亿元人民币。香港、澳门服务业发达，珠三角9 市已初步形成新兴产业、先进制造业和现代服务业为主的经济产业结构，经济实力雄厚、发展潜力巨大。

粤港澳大湾区城际轨道交通线路已建成项目3 个，运营总里程327 km、总投资额761 亿元(广珠城际、广佛肇城际、莞穗城际)；在建项目7 个，总里程约310 km，总投资额1 288 亿元。近期拟加快实施穗莞深城际琶洲支线、广清城际广州至广州北段，约43 km，上述项目预计2025年前建成，总运营里程达到692 km。

广州地铁集团2019年筹备运营3条粤港澳大湾区城际线，助力粤港澳大湾区一体化发展。未来的大湾区将是轨道交通上的大湾区，大湾区人民的城市生活考量尺度会更大，越来越多的人将跨市通勤，这就对粤港澳大湾区轨道交通网络建设提出了新要求。粤港澳大湾区的城市群化也要求新概念TOD开发。新概念TOD 可能的特点有：高速、大站距的快速轨道交通支撑城镇走廊、三网融合支撑大湾区协同发展、城际枢纽成为新城镇组团中心等。未来，大湾区轨道交通线网要互联互通，大湾区城市之间要互相渗透，一张网、一张票、一小时生活圈，随着基础设施的进一步完善，以及内地与香港、澳门在制度与文化上的进一步交流沟通，大湾区将形成效率更高的资源配置体系，整体经济的对外开放程度将进一步扩大。

(毛建华)

深圳轨道交通TOD实践

城市轨道交通是公共交通的主干线，直接关系到城市居民的出行、工作、购物和生活。轨道交通的便利吸引人口向交通枢纽和轨道交通车站附近聚集，也引发城市功能向交通沿线汇集。在市场经济的作用下，交通和城市功能的结合成为城市中一个个经济中心。这个现象形成规律，引起各城市的关注。深圳市也不例外，希望地铁既能缓解既有城市交通压力，又能引导城市发展和调整城市布局。以这个目标为导向，轨道交通开始逐渐融入经济、社会发展及文化等因素，形成了新的轨道交通个性。随着新的车站、线路不断地投入使用，市民的生活、生产方式越来越与轨道交通密切相关，形成了建地铁就是建城市、地铁就是城市的概念。城市轨道交通的建设可以带动城市沿轨道交通廊道发展，促进城市繁荣，这是TOD的概念。

轨道交通建设需要大量的资金，运营以后更需要足够、可靠的收入保证高水平安全运营。为使地铁财务基本平衡、保持可持续发展态势，地方政府和轨道交通企业必须解决这些难题。考虑到政府财政支持的不确定性，需要将轨道交通带来的外部溢出效益反哺轨道交通建设和运营。深圳地铁在建设初期就重点关注了TOD开发建设方式问题。

政府希望TOD 缓解城市交通拥堵的同时重塑城市风貌，企业希望TOD 带来建设资金和稳定的物业收入保证安全运营，这些因素促成了深圳市从TOD 的理念变成了TOD的实践。尽管轨道交通建设与城市建设有专业上的区别，加上二者投资主体不同，深圳市的TOD还是艰难起步了。

深圳地铁建设和TOD实践是在国内外城市的经验基础上发展起来的，北京、香港、广州、日本等城市都提供过许多宝贵经验。

第一期地铁建设和TOD 就是同步开展。既有纯公共建筑(罗湖枢纽、皇岗口岸)，也有纯商业开发，还有结合人防工程开展(福华路地下商业街)，超过70%的车站用地都进行了开发。一期的建设开发为二期建设预留了线路和商业开发的接口(市民中心站、世界之窗站)，由于当时规划政策限制，车辆段上盖(竹子林)建成也未获准开发是个遗憾。所有的开发基本上是围绕着地下空间进行。实践证明，这一期开发完善了城市功能(过街通道、公共厕所)，取得了可喜的商业收入(福华路地下商业街)，为今后TOD 开发和后续线路的建设积累了经验教训，让政府与企业看见了理想实现的曙光。

在一期TOD 试水之后，深圳市在第二期地铁建设中对TOD 如何开展进行了系统筹划，将5 条线路进行调整，使任何一条线路都可以与其他线路有两点以上的换乘，线路节点与城市功能更贴近，使客流在节点的聚集能力大幅提高(世界之窗、布吉、深圳北、老街)。在规划、国土部门的支持下，对所有车辆段和停车场进行开发建设，围绕高铁站等国家铁路开展了站城一体的大规模开发，主动调整地铁建设用地(1号线前海车辆段、3号线改为双层车辆段)，腾出大量土地用于商业开发，为配合新住房政策的落实，也将调整出的土地大量用于保障房和安居房的建设(2 万套保障房)。配合地铁的延伸，一体化建成了许多市政工程(3号线40 km的龙岗大道、布吉河改造)，带动了特区内外开发水平上了一个大台阶(4号线天颂商住区)，见缝插针地建了一批公共交通场站(4号线梅林关充电站)等。这些代建的民生和市政项目总投资达到二期总投资的四分之一，其中许多项目都是企业主动提出并承担。在出色地完成了企业社会责任的同时，获得了商业开发的正当性，储备了一批土地，取得了企业利益和社会责任的平衡，得到政府多部门的理解。二期TOD 的建设特点是做了系统策划，主要是在已有地铁用地范围内通过自主调整实现土地集约化利用。引进竞争机制(市、区、外资三种投资体制)，推动有效挖掘地铁用地资源、集约节约土地资源的TOD 模式健康、快速发展。TOD模式也带动了大量社会资本投入，改善和提升了地铁站附近的城市风貌(益田假日广场)。二期TOD 开发的成果让全社会看到通过发挥企业的主动性可以实现地铁建设和城市建设双赢，可以提供市场经济发挥作用的平台，可以减轻政府财政压力，也让政府和社会看到地铁企业建设对城市发展的放大作用。

第三期地铁建设紧接着二期开展，由于二期明显的经济社会效益，加上房地产市场处于强周期，政府采取积极措施，通过土地资源的注入方式，将地铁用地以外的一部分土地捆绑进入地铁建设的投融资方案。希望地铁企业通过房地产开发，用获得的利润来平衡地铁建设的缺口。于是深圳地铁获得了十余块土地的开发权，国土资源部也将土地作价入股方式定为深圳土地改革的试点。这时第二期地铁储备的土地逐渐完成开发，在房价的较高点售出，获得了丰厚的收入，归还了一、二期部分银行贷款等。同时自持物业经营有良好收益，非票务收入稳步提升，TOD的效果开始显现，地铁建设滚动开发的模式初步形成。第三期的地铁建设依然有社会功能色彩，例如在三期车辆段和停车场上盖完成了两个综合体育公园(深云、中心公园)的建设，完成许多保障房建设和香蜜湖路的改造等，其中车公庙枢纽和汇通大厦的结合尤为巧妙。对地铁公司来讲，房地产开发建设和市场销售是新课题，需要大量的资金和人才，需要防范的风险也不少。开发业态的多样化也引来许多更专业的地产公司关注和加盟合作，地铁公司的工作重点也悄然发生一些转变。房地产发展的客观规律开始影响政府注入土地给地铁的本意，地铁公司特许经营的性质与TOD 开发带来的多种经营性质之间的界限开始模糊。随着住宅的限购，TOD带来的红利能否全部覆盖地铁全生命周期成本变得不可测，政府政策的支持就显得犹豫(提高票价的要求等得不到响应)。另一方面，在实际操作中，TOD模式往往是交通设施和其他开发项目多方共同投资的共构建筑物，在快速推进时，行政、法律文件的不齐全也为后来的运营带来许多障碍，在商业运营好的情况下问题不大，一旦经济发展出现波动，许多矛盾就会显现。随着国家对房地产的进一步严控，政府再未推出新的TOD政策，深圳市进入消化原有土地的阶段。

深圳市的TOD 发展经历了约20年的历史，从利用地铁地下空间的边角碎料开始，到优化设计腾出可开发用地，再到将土地资源直接与地铁建设投融资模式结合，大大加快了地铁的建设，走了一条波澜壮阔的改革进取之路，实现了建地铁就是建城市的目标。地铁公司出售物业和自持物业都在深圳市有较好的口碑，地铁集团的财务状况良好，地铁成为市民可靠的出行工具，各项指标均在同行前列，获得国内外旅客的称赞。

深圳地铁建设和运营可圈可点，TOD的建设也非常成功，取得的成果多不胜数。深圳TOD 的实践是通过摸着石头走进来，同样因为水太深摸不着石头走不通了。显然，TOD 实践需要在总结的基础上进行理论构建，造一条船或者拉一条保险绳，渡过改革的深水区。也就是说，要从理论上说清、制度上搭建适用于TOD 开发建设的体制机制。城市轨道交通本是具有民生性质的公共产品，有政府投资和财政补贴的公益特征，照顾到低收入群体的需要，票价无法采用市场方式调控。引入多家建设运营公司开展市场竞争又会造成市民的不便，左右为难限制了地铁的发展，进而影响城市的功能，大城市病随之产生。TOD缓解了城市病，但也带来了对体制机制的冲击，因此明确地铁企业在市场中的定位，明确企业的性质就显得尤为迫切。

回顾和总结是TOD 提升的重要阶段，需要政府和企业共同参与，深圳市政府和地铁公司让市场在配置资源上起决定性作用和政府发挥重要作用过程中的TOD 实践显得极其珍贵。市民对公共产品的期望，企业期望的稳健发展，地铁员工基于TOD 的获得感，政府补贴的精准程度，市场的开放、透明，都需要在总结的基础上冷静地确定下一步改革发展的方向。

以上看法仅凭有限资料和回忆整理，纯属个人观点。

(赵鹏林)

轨道交通综合开发的若干问题

广州TOD发展的3个阶段

TOD的核心理念是以大容量公共交通为中心，步行和非机动车交通定边界，进行高密度开发及多功能复合。2000年以来，广州TOD 开发从支撑和引领城市空间拓展的角度，主要经历了3个阶段：

1）补充式高密度开发阶段。2000—2005年，地铁线路主要分布在中心城区内部，车站周边具有城市功能复合、公共交通发达、适宜步行的特点，轨道交通TOD 开发主要体现在对旧城区的局部改造。

2）走廊式轴向扩展模式。2006—2010年，地铁线路逐步向外延伸，车站周边开发以大型居住区或交通枢纽为主，功能相对单一，支撑了城市向周边的自然拓展，使得部分公共交通车站地区逐步转化为城市新的组团。同时，这也引发了许多问题，在城市用地方面，走廊式发展导致居住功能的蔓延，副中心难以培育，就业过分集中在主中心；在交通方面，由于车站周边用地功能单一引发的潮汐交通导致通勤主导方向地铁的拥堵。

3）跳跃式多中心扩展模式。2011年至今，地铁线路逐步向花都、南沙、从化等相对独立的外围城区延伸，并在地铁线路上设立具有就业功能的副中心、外围城区，可以减缓主城中心区工作岗位过于集中的现象，也使得地铁线路的客流分布趋于均匀。新一轮的广州交通发展战略提出交通锁定空间，集约优先、保护优先，腾出更多的空间用于生态和生活，协同交通与“三生”关系，建成枢纽型网络城市，目前这一模式尚未完全成型。

正推进实施的TOD进展情况

广州市正在推进71 个场站综合体的实施建设，由市领导挂帅的工作组对场站综合体的概念规划及周边土地综合开发策划进行了研究，规划、设计理念同中国主要城市一致，基本达到国际领先水平，然而在建设和运营上一体化不足。主要体现为：

1）轨道交通主动引领城市空间布局的综合开发。重视构建国铁、城际、城市轨道交通互相融合的枢纽和轨道交通网络体系，形成对城市空间格局的耦合，便于轨道交通车站综合开发规模、功能的确定。

2）零换乘、一体化设计场站综合体。以轨道交通场站为核心，形成轨道交通场站及相关设施布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、轨道交通运输功能与城市综合服务功能有机衔接的一体化建设。

3）未统筹一体化建设和运营。轨道交通主体工程、交通衔接设施、综合开发用地落实难度和建设时序通常不一，分属不同的建设主体，做不到相互融合。同时，建成后的场站综合体未有统一运营主体或平台，大多按照各自的运营标准管理，运营一体化不足。

TOD发展值得注意的问题

1）轨道交通车站开发与网络能力不匹配。轨道交通车站开发规模不平衡不充分，常出现一个轨道交通车站负荷过大，造成全线运输功能受限。如广州地铁6 号线尾端轨道交通车站的金沙洲地区开发强度大，通勤高峰期间即能消耗掉通往中心区方向地铁运力，常出现该段地铁线路中途轨道交通车站乘车难及极度拥堵。

2）难以围绕轨道交通车站形成真正有吸引力的公共中心。大量存在以居住区为主的周边开发，功能较为单一，仅靠轨道交通难以引导发展，要在规划理念上从交通单纯引导走向“交通+公共服务配套”引导，真正实现轨道交通对城市开发的导向作用。

3）轨道交通车站开发“毛地”变“生地”难。轨道交通车站周边土地储备规划滞后于轨道交通建设规划，沟通协调和征地难度大。

4）轨道交通主体工程与综合开发很难做到同步。轨道交通工程有明确时间要求，一般3～5年建成，而综合开发用地需经历选址、征拆、收储、出让等过程才能开发，用地熟化周期5～10年，轨道交通工程建设主体与开发主体难以同步建设、运营，相互之间协调难度大，致使建成运营效果与规划设计差距大。

5）轨道交通车站开发土地储备应更关注收储的价值。并不是所有轨道交通车站周边均适合综合开发，应建立起评估测算模型，充分考虑土地储备的经济价值和开发适宜性。

对于解决这些问题及推动TOD 高质量发展，初步提出以下建议：建立多方合作共赢的体制机制，实现车站(把公共服务配套嵌入综合开发)和网络(不同车站的开发主题要错开)的双平衡，吸引社会力量拓展轨道交通融资渠道等。

(景国胜)

从香港地铁看城市轨道交通可持续发展

在人口密集的大中型城市，大力发展公共交通特别是轨道交通是实现低碳、绿色出行的最有效途径之一。目前，中国城市轨道交通建设的发展规模和速度已跃居世界首位，尤其是近10年，中国内地城市轨道交通发展迅猛，其管理水平也大幅提升。

在城市轨道交通快速发展的大环境下，各地政府却不得不面对两个必须解决的问题：一是加快城市基础设施建设和有效降低地方政府负债率水平的矛盾，二是如何实现城市轨道交通运营的可持续发展。结合内地的普遍状况，轨道交通项目建设资金通常属于财政支出，线路建成以后往往会变成地方政府的财政包袱，而从世界范围内的经验来看，解决此类财政包袱的手段除了用现金补贴外，采用可持续发展的造血机制模式至关重要。

国际经验表明，对运营成本缺乏足够的认识和对成本增加缺乏合理预估，同时不能实施合理的票价调整机制，将严重影响城市轨道交通的可持续经营；而收入来源单一的城市，一旦出现政府补贴不足，就会不可避免地陷入服务水平下降导致客流减少，从而无法增加票价并引起资金缺口增大，直接引发维护不足和追加投资削减的恶性循环。同时，普遍被政府部门视为缓解财政压力有效手段的PPP模式，如果执行不当、对风险估计不足，将出现公私部门之间风险分担不合理(私营部门承担过多的风险)的情况，多数PPP项目往往也会无法按计划顺利实施。

由此可见，完全依赖财政补贴不是一个可持续发展的途径。过度依靠票务收入(乘客支付)在内地也是行不通的，两种方式都不能解决今后政府可能面临的资金压力。

香港地铁运营发展的经验

香港地铁能够在没有票价补贴的情况下维持高效、安全和财务健康的运营表现，关键在于其倡导和秉持的全生命周期管理理念和“轨道+物业/社区”的可持续发展模式。

全生命周期管理理念是指统筹考虑轨道交通线路建设及运营期间的所有费用支出，并通过制订整个周期内的财务平衡计划来实现轨道交通的持续、平稳和高效运营。以内地各城市的平均水平举例来看，假设一个城市的轨道交通线网里程为200 km，每千米的初始投资金额平均为8亿元(其中机电设备投资约占30%～40%)，则线网总初始投资金额为1 600 亿元。30年总运营成本估算约1 100亿～1 600 亿元(不考虑通胀、折旧和财务费用)。更新改造及追加投资约650 亿～800 亿元(不考虑通胀)。按此计算，一个200 km的轨道交通线网每年资金缺口约60 亿～70 亿元，而且上述成本无论采用何种合作模式都会发生。从轨道交通运营可持续经营的角度来看，还必须考虑通胀、折旧和财务费用的因素，如果没有充分考虑各种因素，往往会导致经营难以持续。

“轨道+物业/社区”可持续发展模式的关键是用轨道交通沿线的土地开发权所产生的收益来填补轨道交通建设和运营资金缺口。香港地铁会根据轨道交通建设和全生命周期运营的资金缺口与政府协商所需地权，以协议转让的形式向政府支付地价，并配合政府的片区规划，同时与地产开发商合作开发土地。按照这个模式，香港地铁对香港全网93 个轨道交通车站中的47 个车站进行了物业上盖开发，不仅给公司本身带来稳定的利润贡献，同时也利用轨道交通的建设积极引导城市发展，既有效提高了土地利用效率，又优化了城市的自然环境，避免“摊大饼”“圈大院”式的粗放发展，最终在香港实现TOD 引导的可持续城市发展模式，形成政府有为、公众满意、企业获利的三赢局面。同时香港地铁在香港、澳门、北京、杭州和深圳，以及海外发达国家英国、瑞典和澳大利亚都已取得显著成绩，得到当地政府和市民的充分肯定。

超级九龙站TOD开发的启示

超级九龙站包括两座地铁车站和一座高铁车站，共4 条线路。在建设的过程中，由于充分发挥轨道交通对城市发展的引领作用，超级九龙站以车站为核心，在上盖内嵌高端商务、高端住宅、新型娱乐、跨境交通等新业态，形成了人随线走、聚人于站的垂直都市和立体街区，有效扩展了香港城市的空间范围，实现了城市空间结构由单中心向多中心的逐步转变。特别是高铁西九龙站，选址位于市中心的繁华区域，但在开发时采取地下车站的模式，有意识地在地面保留了外围开阔的空间，通过地下走廊、人行天桥与周边的地铁站和社区形成无缝连接。同时，在工程上预留了高铁站上盖开发的桩基，创造性地使市中心有限的土地面积不仅能够支撑庞大的交通枢纽和繁荣的商业活动，也为香港市民提供了良好的生态环境，还有效降低了政府投资。该上盖地块目前的市场估值已远超高铁建设的成本，从这个意义上说，该项目已经实现了从单一功能向城市组团的转变，从关注客流平衡向追求站城一体的转变，体现了城市“以人为中心，让生活更美好”的发展理念。

综上所述，城市轨道交通线网的可持续经营是一个复杂的系统工程，若要实现良性发展，除了城市本身具有良好的经济基础，相应的城市规模、人口规模以及良好的轨道交通线网建设、运营水平外，在编制城市发展规划和土地利用方案时，也应充分结合交通发展规划同步进行，最终实现TOD 引导的绿色、高效城市发展。

(鲍风)

从规划理念到模式落地——T+TOD 实施推进路径

TOD大发展背景与T+TOD模式

近几年TOD 迅速升温，得益于中国轨道交通高速发展、新型城镇化和城市高质量发展，以及基础设施投融资改革这三大浪潮的复合推动，尤以第三点倒逼驱动为甚。伴随着轨道交通大发展的是巨大的投融资压力和可持续发展隐忧。在建设成本方面，地铁每千米造价达到8 亿～10 亿元人民币。运营方面，据中国城市轨道交通协会统计分析，中国城市轨道交通的平均运营收支比低下，票务和资源(广通商)经营收入仅可覆盖运营成本的一半左右，普遍呈现亏损状态。2013年下半年，国家大力倡导基础设施投融资改革和PPP模式。有统计显示，国外一条轨道交通线路30年的运营成本通常是建设成本的2～6倍，整个轨道交通项目全生命周期的运维成本惊人。2016年9月8日，国家发展改革委召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，会上明确指出要“从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通”，并进一步提出推动“轨道+物业”“轨道+社区”“轨道+小镇”“轨道+新城”等综合开发模式。

在上述背景下，政府已经从倡导TOD规划理念变为推广T+TOD 模式，即将车站周边土地资源与轨道交通及公共服务配套统筹考虑进行综合开发，通过积极主动地整合策划与规划设计提升价值，并通过政策和路径设计使得综合开发收益能够反哺轨道交通项目或者是企业，便有可能实现T+TOD 整个项目的财务平衡或者降低政府直接投资轨道交通的财政压力。

在T+TOD 模式中有两个核心：一是通过各种整合策划和规划设计手段，使得TOD项目的增值效益合理最大化；二是要通过创新投融资模式设计，在轨道交通项目全生命周期内实现TOD增值收益的合规反哺。

T+TOD模式落地常见问题

TOD 理念简单，难在实施。在T+TOD模式推进落地过程中，经常会发生以下问题：

1）难以控制土地资源。在总量不变的前提下，TOD集聚发展意味着非轨道交通沿线地区规划指标的减少，是否围绕轨道交通走廊布局取决于城市战略。此外，几乎所有城市都会遇到市、区土地财政利益博弈的问题。

2）难以调规。一方面，车站周边综合开发的用地性质和开发强度并没有简单的计算公式，如何优化既有建设用地规划指标的调整见仁见智。另一方面，大多数城市中心城区能够进行TOD 开发的土地资源十分有限，要依靠这些资源解决投融资问题可谓杯水车薪，而市郊成片的土地资源往往是非建设用地，甚至是基本农田，如何协调线网规划与城市总体规划的关系、是否能够调整城市总体规划，困难重重。

3）TOD 开发主体、主导权不明确。是否所有TOD 开发都应该由轨道交通企业操盘？其他政府平台公司和社会开发商如何参与综合开发、是否能享受政策红利？各地的认识和做法都不完全一致。

4）难以获得土地开发权。TOD 的前期整合规划工作需要相关利益方在立项之前就共同进行大量投入，但经营性用地的二级开发权必须通过招拍挂获得。传统的土地招拍挂方式难以匹配TOD 项目需求。TOD 项目要求兼顾城市和企业利益、从全生命周期来进行策划规划，其前期研究工作需要TOD项目相关利益方在规划阶段共同进行大量投入，在项目执行和运营阶段也需形成长期的利益共同体。传统的价高者得的土地招拍挂方式无法匹配这种需求。

5）TOD 相关利益方对土地价值预期差异巨大。T+TOD 模式落地的衡量标准是TOD项目能够在市场上变现并反哺，市(区)政府、轨道交通企业、市(区)平台公司、社会开发商(运营商)等相关利益方，对于不同TOD规划设计方案及合作模式所对应的财务预期差异巨大，如达不成一致，项目无法落地。

6）近期房地产市场无法支撑。对于经济实力不强的城市，若要进行场站上盖开发，近期房价可能连转换结构成本都无法平衡，是否要预留上盖开发条件以及如何预留，难以决断。

7）政策频出，难以推进。有政策、无机制；有意愿、无路径。虽出台不少政策，但缺乏实施细则，缺乏统一认识，工作推进举步维艰。

8）前期规划研究难以落地。设计研究重空间方案、轻策划和财务测算；无论是甲方还是设计咨询机构，项目开展方式有问题，大量昂贵的规划设计沦为“美丽的废纸”。

上述常见问题背后深层次的原因是：TOD 是跨界、多专业、全产业链整合的产品，要求对城市的既有利益格局进行优化重组，导致整个工作的技术边界(空间、时序)、市场边界(主体、财务)和政策边界(体制、机制)不明确。

T+TOD模式落地关键

1）做好顶层设计，领导是关键。港铁能够在香港成功，导演是香港特区政府，港铁是最佳男一号。香港特区政府明确采用公交都市战略，通过发展密度分区等相关制度，严格控制建设用地，促进人流向车站周边集聚，从而为轨道交通客流和TOD 开发所依托的人流提供基础。此外，通过立法来确保香港铁路公司的特许经营权、被给予特殊供地方式等，这都是政府的作为。在中国内地，城市最高决策者的认识是否到位至关重要。

2）明确TOD责任主体与定位。TOD操盘主体必须兼顾城市和企业利益，追求共赢。轨道交通企业一定要有这样的认识和担当：做TOD 不是为企业做，而是替城市做。此外，TOD开发可以简单分为轨道交通红线内的上盖开发与红线外的白地开发。红线内的立体复合开发应该由轨道交通企业主导，而红线外的地块开发，只要做好边界和预留条件，完全可以由其他主体开发。遵循的原则就是专业的人做专业的事情，有利于项目全生命周期的成本效益最大化。

3）师出有名，投融资倒逼。大多数城市出台政策的基本逻辑为：先估算资金缺口，再来梳理土地资源，接着调整控制性详细规划和算账。2017年6月出台的《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》非常鲜明地反映了这个特点。

4）建立匹配的政策法规与体制机制。TOD除了横向跨界整合这个特点外，多条产业链全过程的纵向整合十分重要。中国内地在TOD 推进过程中，往往缺少一个能够全过程连贯推进的组织机构，这是很多项目不能按理想落地的关键原因。

5）围绕利益主体的实操咨询。规划咨询单位必须能够应对前面提到的TOD 工作边界不明确所带来的挑战，提供在技术、市场和机制方面均能落地的解决方案。同时，在开展技术工作时，还需要协助甲方推进工作。

6）合理、有序地开展工作。TOD 研究是非常复杂的系统工程，边界不明确且一直在变动，对应于轨道交通的线网规划阶段、建设规划阶段、工可阶段以及设计实施阶段，都应该有针对性地识别和解决关键问题。此外，前期工作开展的方式和组织架构也要针对TOD 项目的特点。重点站层面的研究以合规方式让潜在合作伙伴提前介入非常必要，一方面可以对前期研究提供专业的技术补充，另一方面，提前介入相当于在规划指标拟定时就已经跟市场做了一轮对接和博弈，得出的指标比较接地气。

7）遵循市场原则进行分期开发。TOD的规划必须有远见、有弹性，但在制定具体项目的分期开发策略时，必须遵循市场原则，谨慎行事，避免出现投资浪费、过度预留、建成后空城的情况。

中国城市轨道交通正处于新一轮建设热潮，TOD面临着前所未有的机遇，同时也承载着促进城市高质量发展和轨道交通可持续发展的重大使命。衷心希望从政府、轨道交通企业到城市开发运营商和普通百姓，都关注、重视TOD，不断总结经验教训，以更科学、精明的路径推进TOD，共同打造超越海外的TOD精品。

(朱晓兵)

“交通综合体投融资建设与管理”论坛总结与思考

第一，会议能够达成的第一条共识是对本次论坛主题“交通综合体投融资建设与管理”重要性和紧迫性的认识，以及与其紧密相关的TOD 支持轨道交通长期可持续建设和发展的必要性，对这个问题的认识需要放在对长远经济发展态势的判断和提升整个城市治理能力的要求下来重新考虑和界定。嘉宾发言无论是国外的实践和案例，还是国内经验都表达了同样的认识：现阶段已经不再是追求某一个点上效益的最大化，而是交通建设和城市建设的良性发展和相互支持。

第二，无论是TOD 还是交通综合体，其实体依托也从城市内的轨道交通车站延伸到城际铁路甚至包括国铁枢纽，对这个问题解决机制的设计与技术方法有了更加广阔的空间和更多样的场所，这个空间场所已经从城市走向城市群、都市圈、城市之间的铁路和轨道交通建设。解决问题的目标或研究的目标也不仅仅局限在某一个局部区位上，而是希望能够深刻地影响、更加长远地引导城市开发以及城市更新。因为对于很多中国的大城市和特大城市，在建设空间相对比较稳定的情况下，对象、目标、路径不仅仅是针对一些新建地区、新发展地区，还要面对已建成区域。因此，对于TOD 模式和交通综合体的投融资建设、管理路径探索，实际我们是寄予厚望的，希望能够在更广阔的范围内对更复杂的场所都同样有效。

第三，现阶段谈论“交通综合体投融资建设与管理”这个话题，实际上有鲜明的阶段特征和特殊使命。目前无论是TOD 还是交通综合体的基本定位都正处于战略转型期。实际上多位嘉宾演讲中都提到轨道交通建设的1.0，2.0，3.0，甚至4.0 版，这就要求在建设更加受限、承担更大责任的条件下去探索以各类轨道交通来支持、引导城市发展的路径，能够为轨道交通的持续开发和稳定运行建立一个良性循环、互馈反哺的机制。

第四，用TOD 的理念来看待整个城市和轨道交通车站开发，甚至延伸到与社区的关系，这样的命题有很久远的历史。日本轨道交通建设之初，虽然没有TOD 概念，实际上就是按照TOD 的模式在建设。TOD 是有历史的、也有很深远的内涵。知易行难、任重道远，所以必须要在技术边界、利益边界、政策边界上不断清晰化，这已不仅仅是一个工程问题，也不是简单的城市规划或交通规划的问题，它所涉及的是综合制度设计和实施操作层面上流程规制的重新建立。

光讲共识还不够。各位专家也用各自的经验给出了很多建设性的建议。非常有启发的是不仅要从城市管理者的角度也要从市民和使用者的角度来看，什么是一个更好的建设与管理模式；要从经营主体、实施主体来看，是否能够在财务上、运行上长期可持续。要从更加多元的角度来看这些问题，而不仅仅是自上而下，站在城市管理者和政府的层面上来看。

首先还是要认识清楚问题。把教训提升为经验，在认识问题过程中需要更深刻地去理解轨道交通全生命周期的系统特征、经营特性和服务特性。包括认识轨道交通建设营运方的主体性质和社会责任，如何兼顾、如何平衡，如何处理特许经营与票价限定以及政府补贴问题，如何考虑投资的大规模和建设的长期性。日本轨道交通发展的一些案例，如东京站、涩谷站、新宿站的案例，我们不仅要看到它现在做成的样子，更要看到它长期持续的过程。其实这三个案例的整体实施，且不说前期策划，实施过程都是以数十年计，这一点非常值得我们学习，一蹴而就的解决方案往往是在解决一个问题的同时会产生一些新问题。所以通过经验和教训分享，能够对问题认识更有深度、看得更清晰，这也是解决问题的起点。

第二，主体和多主体之间的协作问题。要有稳定的政策、地方性法规甚至实施细则，顶层设计要遵循市场规律，自下而上要以产权的清晰为核心来建立一系列制度，通过多方协作用法律、法治努力营造更加清晰的框架来解决问题。

第三，创新思路，制定可落实、可推动的流程。我们不仅仅要有模式，更重要的是要创新思路，形成计划和行动方案。从规划到项目，还要长期跟踪评价，才能不断地修正轨迹，从而为各个城市谋取更好的收益。

最后，嘉宾们都不约而同地表达了不是以交通规划为主线，而是要以交通为主线，对整个轨道交通沿线的各类规划进行整合。这种整合过程既要关注长远规划控制，还要细致到具体建设方案、投融资评估和运营细化管理。从早年的城市规划、城市管理，到提升国家治理、城市治理的现代化水平，一直到现在继续探索的城市交通治理的理论方法等，都需要有更加细致的以交通为主线来整合多类空间、多个主体、多个手段的方法。

(陈小鸿)