协同治理视角下社会组织参与社区治理的现状探究——以徐州市金山社区为例

赵宗金 王丹梦

一、问题的提出

自1978年的改革开放以来，中国的经济形态由计划经济向市场经济逐步过渡，不仅带动了社会转型，还改善了广大公众对政府的认知，激发了公众在计划经济时代压抑的参与热情与自主意识。近40年来，中国的社会组织在不断的起伏中砥砺前行，在曲折中稳健发展，大致可以分为“复苏发展期”、“曲折发展期”、“稳定发展期”三个阶段。在新时期全面深化改革、国家治理现代化的背景下，社会组织迎来崭新的难得发展机遇。

上述一系列有利因素和条件构成了一个促进社会组织持续改革与发展的政策环境，中国境内社会组织由1990年的1.09 万个，增长到2001年的21.1 万个，再到2015年的66.2 万个。自2001年以来，中国社会组织数量进入快速增长阶段，年平均增长数约为3.2 万个。截至2015年底，中国社会组织已达66.2 万个，比上年增加5.6 万个，增长9.2%；其中社会团体32.9 万个，比上年增加1.9 万个，增长7.7%；各类基金会共4784 个，比上年增加667 个，增长16.2%；民办非企业单位32.9 万个，比上年增加3.7 万个，增长12.7%。

党的十七大后，加强和创新社会管理、积极推进社会建设成为国家战略的重要组成部分，十八届三中全会更是把“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”“提高社会治理水平”进而实现社会治理现代化，作为实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要举措与实现国家治理现代化的重要路径。在此背景下，以社区为场域，着力探讨社区治理的研究逐渐进入公众的视野，旨在推进公共服务型政府建设、加强社区建设和创新社区治理，对社区内存在的复杂而严峻的社区问题、利益矛盾以及社会风险进行疏导解决。探索如何借助社会各方面力量参与社区治理，综合行使行政、市场、社会的力量，采取多种方式，寻求政府引导下的多元协作，形成多中心治理主体联合应对社区公众多元化服务需求。用法律、行政、经济、社会的方式应对复杂的社区利益矛盾和冲突。

二、徐州市金山社区社区治理和社会组织参与的现状

（一）金山社区社区治理的整体现状

徐州，是江苏省地级市，简称“徐”，古人称之为“彭城”。在社会组织建设方面，截至2015年，经徐州市民政局注册登记的社会组织共1061 家，其中社会团体515 家，民办非企业单位542 家，基金会4 家。

本文所研究的金山社区隶属徐州市泉山区金山街道。泉山区现辖金山、和平、永安、翟山、泰山、庞庄等14 个街道，并下设118 个社区居委会。2016年全区户籍人口56.96 万人，常住人口71.30 万人，面积100 平方公里。金山街道因云龙山第九节山头名为金山而得名，辖区内云龙湖风景区、小南湖风景区、珠山风景区、泉山森林公园景区连成一片，是徐州市著名的风景旅游区。辖区总人口5.40 万人，其中常住人口2.15 万人，流动人口3.25 万人。金山街道原辖金山、茶棚、大山头、屯里四个居委会，经基层调研得知，自2017年茶棚、大山头、屯里三个社区正在实施拆迁，原居委会已与金山社区居委会同址办公，拆迁的社区居民已迁至碧水湾小区，新成立碧水湾社区，与金山社区一同隶属于金山街道。

徐州市金山社区主要涵盖了8 个小区。金山社区居委会不仅组成志愿者服务队，还培育社区综合文化服务中心。围绕着综合文化服务中心，金山社区又开展了引进健身器材、推广电子阅览室、组建文化书屋、建立老年活动中心等社区活动。在每个活动功能室中，都有各自的规章制度，并安排了专门的负责人进行卫生清理、设备维护等工作。在金山社区中，还定期开展老年人健康讲座、留守儿童功课辅导、亲子互动等活动。金山社区积极推进社区社会组织建设，率先注册成立了春晓艺术团、金山社区居家养老服务中心等基层的社区社会组织，在丰富社区居民日常生活、保障老年人居家生活等方面积极参与治理并发挥了重要作用。

（二）金山社区社会组织参与的程度与效果

金山社区社会组织在全国社会组织稳健发展的背景下成长壮大，并不断完善进步，成长为参与金山社区治理不可缺少的重要主体之一，为改善金山社区治理贡献重要力量。考虑到地缘因素，围绕徐州市金山社区随机调查了18 个社会组织。调研的社会组织在性质上半数属于社会团体，占比50%；其次是民办非企业单位较多，占比33%；再次是占比11%的社区社会组织和6%的草根组织；无基金会，说明基金会在金山社区治理过程中尚有空缺。

徐州市民政局及金山街道办事处对社会组织登记注册和备案的管理较为完备。调研的社会组织有83%已在徐州市民政局正式登记注册，并有专门的业务主管部门进行监督管理，保障了社会组织在法律上的合法地位；另有17%的草根组织和社区社会组织虽未在民政局正式登记注册，但已在所在街道办事处进行合法登记备案，受备案机关管辖。

金山社区社会组织成立背景呈现多样化的特性。大部分社会组织是由居民自发成立，例如春晓艺术团、金山社区居家养老服务中心等，占比39%；其次是由政府机关发起成立，例如徐州市消防协会等组织，占比22%；再次，有小部分社会组织是由公司或企业发起成立，占比11%；还有选择其他方式发起成立的社会组织，例如徐州市摩托车运动协会采用由个人发起等方式，共占比28%。

金山社区社会组织提供的服务种类齐全，能较好地满足金山社区居民多样化的需求，服务主要有以下几种类型：其中文化健身娱乐类占比最高，有85%的社会组织开展这一类型的活动；其次是社区服务类，占比60%的社会组织在金山社区提供多种多样的公共服务；再次，占35%的社会组织提供卫生医疗类的服务；还有开展维权类活动的社会组织，占比14%；占比12%的社会组织选择提供教育类服务；最后，是进行体育活动、提供体育类服务的社会组织，占比7%。

金山社区社会组织有广泛的社区服务对象，涵盖的人群种类繁多，社区各类群体都能得到社会组织的服务供给。目前83%的社会组织都是面向全体居民来提供公共服务的；其次，针对低保贫困家庭的社会组织较多，占23%；以孤寡老人为主要服务对象的社会组织占比22%；针对残障人士、退伍军人、儿童展开社区服务的社会组织占11%；最后，占比较少的服务对象主要有妇女、农民工、下岗工人和失业人员、单亲家庭等，分别占比6%、5%、5%、5%。

关于社会组织对金山社区治理工作重点的认识主要着眼于以下几个角度，也是社会组织用以指导进行金山社区治理实践的有效创新。有50%的社会组织认为在金山社区治理的工作重点是开展社区文体活动；其次，还有较多选择提供社区公共服务，占比44%；有39%的社会组织认为通过自身对金山社区治理的努力，能起到促进社区居民交流的作用；再次，有30%的社会组织认为要维护金山社区稳定与和谐；还有22%的社会组织将工作重点放在加强社区公共管理上；17%的社会组织认为政策普及与宣传也是参与治理的工作重点。

在社会组织内部治理机制层面，核心问题在于组织内部是否具有明确的组织章程。调研的社会组织有78%的比例建立了组织章程来规范社会组织的运行与发展；仍有22%的社会组织内部治理机制尚未完善，还没建立起组织章程，组织运行难以规范管理，各项组织活动效果无法评估。

经民政部数据统计，在全国社会组织党建工作方面：全国性社会团体中建立党组织的比例由2004年的12.9%增长至2011年的20.09%，而中央级社会团体的这一比重由2004年的80.81%下降至2011年的50.87%；在民办非企业单位中，国家自20世纪90年代末起就要求在其中建立党组织，全国的民办非企业单位中建立党组织的比例由2003年的6.8%增长至2011年的14.54%，仅有略微增加。而经民政部登记的民办非企业单位中这一比重在2009年的52.78%快速上升到2011年的78.26%；2005年，在基金会中建立党组织的比例占22.77%，至2011年已下降至16.76%。而在徐州，绝大多数的社会组织中尚未建立党组织，仅有17%的社会组织内建立了党组织，依法开展党建活动。

（三）金山社区社会组织参与社区治理成效的分析

金山社区作为金山街道的重要社区，在泉山区民政局、金山街道办事处、社区服务中心的牵头下，成立了经街道办事处备案的春晓艺术团、金山社区居家养老服务中心2 个社区社会组织，还积极推动其他的社会组织投入到金山社区的治理过程中。各参与主体与社区之间双向服务并加以互动，日益构建优势互补、和谐共处的社区关系，向金山社区的“善治”进程迈进。在这一治理过程中，主要取得了以下成效：

第一，提升社区居民的生活质量。在金山社区，经民政部正式登记注册的社会组织、草根组织、社区社会组织在保障社区公共安全、实现居民多元需求等领域起到了关键作用，进一步提升了社区居民的生活质量。例如，徐州市消防协会在“119”消防日走进社区开展消防科普宣传活动，义务给社区进行消防安全检测，保障了社区公共安全；徐州市文化艺术交流协会在春节和元旦在金山社区举办“春联进社区，送福迎新春”活动，弘扬了中华传统文化，丰富了社区公共文化；金山社区居家养老服务中心开展各类为居家人口尤其是老年人服务的活动，承接部分街道办事处转移职能，有效地弥补街道办事处在居家、养老公共服务方面的不足，为金山社区的社区治理带来了不可估量的重要作用。由此看来，社会组织进行社区治理能够有效弥补现阶段市场失灵、政府失灵的不足。在社区治理中，单凭任何一个主体都无法包揽全部公共事务，社区治理必然要求在多个治理主体之间开展协调合作，有了社会组织的参与，金山社区构建了社区安全、文化、养老等一系列有效服务，提高了社区居民的生活质量。

第二，丰富社区的社会资本。社会组织与金山社区居民紧密协作带来了丰富的社会资本、激活并整合了社会资源，紧密联系了街道、社区、社会组织与居民，聚集存在的有形、无形资源，如街道提供政策指导与支持、社区提供场地和资金、社会组织提供公共服务、居民积极参与，带动政府和市民社会为金山社区的公共利益而展开集体行动（严成樑，2012:52-53）。此外，金山社区与其他组织和机构长期合作进一步丰富了社区社会资本，例如社会中介组织江苏省红杉树律师事务所每月走进社区举办公益性的法律服务活动，民办企业徐州恒康耳鼻喉医院每周派医生专家来到金山社区进行义诊活动。与社区治理经验丰富且成熟的机构对比，能够指明社会组织未来发展方向。这些社会资本、资源在社区内部自我成长、自我转换、自我更新，形成源源不断的再生资本和资源。

第三，培育良好的社区自治。金山社区将政府力量主动“还权于社”，由社会组织承接政府的转移职能，各主体共同推动社区自治。城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程,是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映,它代表着我国城市社区发展的方向（魏娜，2003:47）。社会组织协同政府进行社区治理，有利于我国由传统自上而下的行政主导模式向自下而上的合作治理模式进行转变，打造良好的社区自治、推动持续发展的新台阶。

第四，提高社区居委会改进工作效率。社会组织在金山社区中积极开展公共活动，参与公共事务的管理，不仅提高了金山社区居委会平日行政的工作效率，减轻了工作的压力；还动员了金山社区公民的参与热情和利益诉求，使之在民主机制下合理表达意愿，加之政府的及时回应与协调解决，以此构建有效开展基层民主活动的重要条件。

因此，在社区公共事务的管理上应该采取多中心合作治理的模式，着力突出社会组织多样功能与优势的发挥，使其积极投入到社区协同治理中。在加强社会组织与政府、市场和社区公民协作互动力量的同时，建立以公民需求为导向的权力、资源分配体制，采取自下而上的公共服务供给模式，与各主体一同协调解决社区公共问题，进而改善和提高社区公民生活质量和福利水平，实现现阶段社会转型中社区治理的发展方向——社区“善治”。

三、社会组织参与社区治理存在的主要问题

在推动社会事业进步、社区经济发展方面，社会组织在国内外的实践当中显现出了无法取代的作用，成为重要主体之一。在我国日益推行的政治体制改革和经济体制改革的背景下，不仅社会管理创新的安排提上日程，连城市建设的热潮也逐渐兴起，社区的长远发展已然离不开社会组织的功能。然而，我国社会组织的发展依然存在一系列的问题，此外，公众对社会组织认同度有待提高。我国社会组织参与社区治理存在的问题主要表现在以下方面：

（一）社会组织层面

1.社会组织普遍资源短缺问题

社会组织在提供社区公共服务、参与社区治理的过程中，容易陷入资金、人力、物力不足的困境，即使社会组织以公益为使命，不以营利为目的，但仍离不开基本的核算与效益产出。

普遍的资源短缺压制了社会组织的持续发展：第一，相关政府部门并未及时根据现存的社区民生保障需求日益增多、政府职能大量转移的现状做出相应的政策支持，在资源贫乏以及政府政策的支援不及时双重压力下，社会组织在社区中难以得到适当的深入发展。例如，某些社区服务中心、文娱俱乐部、体育俱乐部等参与到社区治理之中，是以社区公民为服务对象的，即便我国规定需要征收3.33%的营业税，但它们大多不从事营利活动，而是无偿提供免费服务或者低价服务。通过社会组织自身实践来赚取活动资金的活动显然会让社会组织入不敷出、难以运转，若是补充不到社会资金，有极大一部分社会组织只能通过减少自身提供的服务项目来降低费用支出，在恶性循环之下，将会使社会组织落入活动乏力、服务无效的怪圈，丧失自身的功能作用，也会使社区服务项目种类缩减，变得发展缓慢、公民需求无法有效满足。第二，组织自身的生存资金、活动资金不足更难以吸引到优秀的社会工作人才、组织管理人才进入社会组织工作，进而引发人力的缺乏与落后。加之我国目前的政策与规定并无法确认和保障其从业人员的养老保险、医疗保险、职称评定和税收等切身利益，就难以凝聚成员的力量、难以增强成员的心理安全感和认同感，降低了组织成员长期在社会组织稳定工作的比例，影响社会组织和社区的长远发展。

2.社会组织的内部治理欠缺问题

近年来，社会组织失范行为层出不穷，无论是2011年“郭美美事件”导致的红十字会信任危机，还是因“尚徳诈捐事件”引起的中华慈善总会的名誉危机、不法商业行为导致的“河南宋庆龄基金会危机”等失范行为，都反映出目前我国社会组织内部治理存在严重的欠缺与不足，急需我们加以认识和纠正。社会组织的内部治理欠缺问题有以下几种表现形式：第一，何红锋（2015:2）认为，“社会组织章程的规定性与适应性不足，各类章程千篇一律，章程的自治作用未能充分发挥，其治理缺乏有效的示范指引。”组织章程如同一纸空文，部分主管单位可以直接指定社会组织的会长、理事长和秘书长等领导人员，民主选举变成表面上走过场的形式。官僚化和行政化的社会组织成为现阶段的普遍现象，会员大会职责成为一纸空文，会员的权利、义务形同虚设。最根本的社团章程成为一项无用的摆设，得不到应有的重视与利用，没有组织章程规范的行为难以在社区治理中得到有序控制。第二，社会组织内部依然有着管理不规范、自律机制尚未健全等问题，例如一些官办学会、协会型社团在人事制度、项目运行、人员录用、财务管理、考核奖罚标准、自我评估机制等方面不完善、不规范，显现出松散性，难以将内部治理达到规范的标准，在外部提供公共服务时也难以逃脱这种因内部缺陷带来的负面影响。

（二）公众层面

1.公众对社会组织参与社区治理的社会认同度不高

公众对社会组织参与社区治理的认同度影响着社会组织在社区社会事务中协同治理作用的发挥，公众的参与度与评价对于社会组织合法性建设有着重要作用，目前社会公众普遍对社会组织缺少了解与认同感。这主要表现在以下两方面：第一，各党政机关及其领导对社会组织的地位、参与社区治理的重要作用本身就认识不清，更不能及时对社会组织加以组织介绍与宣传，使得社会各界对社会组织抱有怀疑的心态，不明确它在社区治理中的角色定位，认为社会组织只是一个可有可无的主体，更有甚者主张社会组织必须加以规范，否则不得参与到社区治理当中，体现出公众对社会组织的认同感和信任感不高的问题。第二，存在某些社区公民缺乏民主意识及公益理念的现状，他们不明白社会组织的功能及如何建设，却被动地、盲目地参加一些社会组织发起的活动，在抵触心理的作用下，他们对社会组织的偏见也日益加重，误认为社会组织只是找麻烦、走形式，牵制了自己的业余时间或者破坏了社区公民的公共环境。因此，由于社会公众缺乏对社会组织的认同感与信任感，严重阻碍了社会组织的合法性建设，也限制其原有功能的发挥，对社会组织在社区中健康有序的发展形成了一道难以逾越的鸿沟。

四、提高社会组织参与社区治理成效的举措

我国改革开放以来的独立的市场经济体系日益形成、公民社会呼声高涨、公民基本的公共服务消费能力提升，一元主导治理模式逐渐消解，适应现代社区发展的多元协同治理模式应运而生。为提高社会组织参与社区治理的成效，要在社区治理中发挥各中心主体协同治理的作用，通过借鉴金山社区的先进经验，促进社会组织的蓬勃发展，提高社区治理水平具有重要意义。

（一）社会组织层面

1.发挥社会组织参与社区治理的优势

社会组织在社区治理过程中，具有弹性与创新、自组织低成本及丰富的社会资本等优势，表现出不同于政府等其他主体的功能，能够有效提高社区治理的成效。

第一，在针对徐州市社会组织的调研中，有50%的社会组织自我认识到其在组织体制和活动方式上有较大的弹性和灵活性。在金山社区，17%的社会组织认为它们可以察觉那些被政府所忽视的新的社会需求，并寻找对应的处理措施。在社区治理中，往往存在一些容易被政府忽略的领域，社会组织却有能力发现这些新的社区需求，对新的基层的社会需求迅速做出反应，进行有益的创新，并提供相关社区服务。在现代西方社区，存在着不少由社会部门始创的公共服务领域，政府后来才重视它们并投入支持；如在美国，社区服务、环保事业、文产运动等关键的社区变革几乎都是社会部门组织倡导的（王绍光，1999:58-59）。第二，社会组织在社区治理中具有自组织低成本的优势。由于一个系统的“自组织功能”愈强，它产生和保持“新功能”的能力也就愈强，在金山社区，这种“新功能”在社会组织中表现为其运作成本明显低于政府的运作成本。在西方学者看来，这里有三方面原因：一是这些组织有众多志愿人员参与，愿意为其提供免费服务；二是它们能够获得一些私人捐款的赞助；三是这些组织一般鲜有叠床架屋的行政体系（王绍光，1999:62）。这使得社会组织能够更有力地凝聚团队内的人力资源力量去达到提高社区服务质量、降低组织运作成本的目标。第三，社会组织具有丰富的社会资本来投入到社区治理建设中。社区改革倡导者利达·汉尼范（Lyda J.Hanifan）在《美国政治社会科学学术年鉴》上首次用“社会资本”这一概念来分析社区参与和社会纽带的重要性；罗伯特·普特南（Robert D.Putnam）（2001:195-204）在《使民主运转起来》一书中也指出：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。” 在参与社区集体活动过程中，组织内与组织间升华彼此的信任感并产生紧密的合作，呈现出强大的生命力，以至于其他类型的组织所无法比拟。

2.加强社会组织社区治理能力建设

为解决社会组织在提供社区公共服务、参与社区治理的过程中，容易陷入资金、人力、物力不足的困境问题，以及为改善社会组织失范行为，加强内部治理，社会组织必须加强自身治理能力的建设，包括专业化、规模化和品牌化建设，提高社区治理能力，解决资源困境，增强社会公信力。

第一，加强社会组织参与社区治理的专业化建设。金山社区社会组织提供专业化的养老服务、医疗服务、消防服务和文娱服务，表现出社会组织在社区治理中的强大功能，取得了显著成效。因此，提高社会组织的专业化水平，可以借鉴其治理经验：一是加快供给社区公共服务的专业化建设。完善专业化的公共服务设备、设施建设，以高要求、高标准来满足现在诸多社会服务项目对社区设备和场地的要求，配合政府的购买服务活动，提高社区公共服务供给的质量与效益。二是金山社区社会组织在提供专业化的公共服务时，注意加强对组织成员专业技能与业务素养的提升培训。这就要求社会组织内部要制定针对人力发展的有效政策，以团队成员的专业化、职业化为目标，加大围绕社区实践的培训活动建设；开创多种渠道的专业培训，辅之全方位相关技能培训，实现组织成员的专业技能、业务素养和专业知识水平的全面提升。第二，加强社会组织参与社区治理的规模化建设。在金山社区，社会组织仍然面临着资源不足的问题，所选样本的社会组织财务来源主要是由社会组织负责人筹措的，占比32%；其次是来自于政府资助和有偿服务获得，各占比28%；另外各有6%的财务来源是通过社会募捐和会员会费获得。在社会组织对活动经费充足与否的认同度上，由活动经费困难向经费筹措十分困难、经费比较充足、经费充足依次递减。为解决社会组织在社区治理中的资源困境，必须加强社会组织的规模化建设，主要包括以下路径：一是加快支持性社会组织建设，发挥其项目整合与管理能力、培训指导能力、综合协调能力，在资金和社区公益项目之间创造条件，为其提供专业咨询和指导。二是搭建社会组织孵化基地平台，给社会组织创建社区活动场地和集中办公场所，通过“选种”“立根”“树魂”机制建设带动社会组织快速成长。第三，加强社会组织参与社区治理的品牌化建设。金山社区各社会组织通过在政府网站的新闻宣传，在各中心主体的帮扶下，努力树立品牌在社会公众中的良好形象。因此，要动员社会资源，进行品牌管理。品牌的包装、维护、宣传工作需要争取到政府、企业、新闻媒体、同行业社会组织、专业机构的认可与实际支持。最后，创新社会组织项目品牌设计。将社会组织品牌建立在贴近社区基层的公益服务基石上，有利于塑造社会组织公信力，创造各具特色的机构品牌。

（二）公众层面

在金山社区公民对社会组织参与社区治理作用评价中，有22.7%的人群认为其发挥作用效果较好，仅有4.5%的人群认为社会组织效果很好，而有54.5%的人群都认为其发挥作用效果一般，还有18.2%的人群认为社会组织没有发挥什么作用。由此看来，社区居民需要转变理念，强化对社会组织主体地位的认同。计划体制下形成的政府对社会事务一元化管理的传统观念和习惯思维，不仅植根于政府的行政理念，也已深入居民心中。所以社区居民同样需要与时俱进、转变观念，摒弃“有事找政府”的固有理念，加强对社会组织的认知，形成积极参与社会组织的活动、协助治理社区事务的理念。只有得到社区居民的充分认同和积极参与，才能给予社会组织广阔的发展空间（刘金伟，2016:70-77）。

五、结论

在社区治理中，社会组织协同政府、社区公民、企业等多中心治理主体共同解决环境保护、邻里纠纷和治安等居民关心的一系列社区难题，这种协同治理合力对于有效治理社区公共事务、促进社区可持续发展具有重要作用。目前政府所需的就是创造促进社会力量发挥作用的条件，提供一定的政策支持与制度设计，营造社会力量良好发育的氛围，借鉴公益创投等多项高效的购买服务方式，促成政社合作；社会组织需要不断提高自身参与社区治理的能力，加强内部治理，提高社会公信力，推动社区公民由单位人向社区人转变，积极投入到社区治理主体建设之中，多中心治理主体共创社区“善治”的美好未来。