机构改革后林业执法面临的形势与对策

潍坊市森林公安局 邓建坤

目前省、市、县三级机构改革基本完成，“三定”方案也陆续出台，全省一半以上的地、县林业局不再作为独立的行政机关，林业局的行政管理职能划拨到新的转隶单位，作为林业执法主力队伍的森林公安机关也整体划拨到地方公安机关。这种改革，对林业执法带来的冲击是巨大的，如何确保林业执法的职能不被削弱，继续保护来之不易的绿化成果，保护生态文明建设的顺利进行，成了摆在当前的一项急迫课题。

一、林业执法面临的新形势

（一）林业执法任务更加艰巨。林业案件多发，林业执法任务繁重，是多年未能改变的林业管理形势，从林业执法实践看，我省查处的林业案件，根据笔者统计，大体有以下12 种，1、林木案件：盗伐、滥伐和毁林；2、木材案件：非法经营、加工、运输木材；3、林地案件：擅自改变林地用途、非法开垦林地；4、野生动植物保护案件：非法猎捕、购销、运输野生动物及制品；5、森林火灾案件：纵火、失火、用火；6、森林植物检疫案件：未经产地检疫、调运检疫；7、种苗案件：非法经营、生产种苗；8、造林追责案件：未完成造林任务；9、林业治安案件：谎报火情、扰乱林区秩序等23 种；10、林场管理案件；11、湿地管理案件；12、林业证件案件：买卖采伐证、运输证、检疫证。在这些案件中，数量居多的是林木案件、木材案件、林地案件和野生动物保护案件四大类，占林业案件总量的80% 以上，对这些案件的查处，过去林业主管部门作为独立的行政执法部门，执法力量相对集中，执法经验相对丰富，适用法律相对准确，执法效率相对较高，案件查处得到了最大保障，潍坊市每年查处的林业行政案件在400余起，刑事案件40 余起，有效的维护了森林资源管理秩序。机构改革后，新的隶属单位虽然也设置了执法机构，但缺少了过去林业主管部门集中办案的相对优势，受多种因素制约，办案数量可能会减少，目前正是盗伐滥伐林木的高发季节，一些不法分子钻机构改革的空子，盗伐滥伐林木暗流涌动，发案数量可能增加，对林业执法带来直接冲击，想要做到有案必查，执法任务必然艰巨。

（二）执法力量明显不足。不少林业主管部门已经与国土和规划部门合并，新设立的自然资源和规划局，相应成立了行政执法机构，但其承担的执法职能较多，包括国土执法、规划执法和林业执法三大范围的执法，人员数量的不足，会导致对各类案件的查处应接不暇。过去，林业主管部门的造林机构、检疫机构、种苗机构、野生动物管理机构、林场管理机构都以林业主管部门的名义承担相应的行政执法职能，机构改革后，这些机构多数成为服务机构，不再承担执法任务，导致执法力量减少，同时，森林公安机关不再承担林业执法职能，过去的林业执法缺少了办案主力，执法机构和人员减少，执法力量从“一专”转向“多能”，林业执法业务生疏，会导致新机构对林业执法承受的压力越来越大。

（三）执法保障受到弱化。过去，森林公安机关办理林业案件时，有专门的警察队伍，穿警服，出警车，办案时出示警察证，有规范的办案区，有专门的办案经费，能够做到有警必出，有案必查，森林公安机关不再办理林业案件后，新机构在公车改革后，一个大机关只有二至三辆公务用车，办案用车难以保障，办案经费难以落实。过去的森林法规设定的行政处罚主体都是法定主体和授权主体，也就是由县以上林业主管部门、森林公安机关和森林植物检疫机构实施处罚，在法律没有修订之前，新设立的自然资源和规划部门虽然加挂了林业局的门牌，但林业局不再是单独的行政管理机关，无自己的独立印章，在实施林业行政处罚时，在法律文书上盖其他部门的印章，显然不符合法律要求，会引起处罚相对人的疑虑和上访。过去的林业执法，在树木蓄积量的计算、树木价值的鉴定、病虫害的定性、野生动物的定性和定价鉴定上，都有专门的技术专家和技术机构做保证，由于这些技术机构多数是林业主管部门的内设机构，在委托鉴定时比较便利，今后如何委托鉴定，需要与技术服务机构进行应有的协调才会顺利实施。

（四）执法威慑不再有力。应该说，我省森林公安机关自2009年设立，历经10年的执法历程，为林业执法打出了一片新天地，开创了林业执法的新局面，增强了林业执法的威慑力，森林公安机关为保护全省森林资源做出了巨大贡献。森林公安机关退出林业执法的历史舞台后，林业执法由过去的警察队变成了便衣队，警务车变成了公务车，新机构以办公区办案，无专门的办案场所，过去，森林公安机关既能办理林业行政案件，又能办理林业刑事案件，在办理案件时既能传唤、拘传又能行政拘留，有必要的行政和刑事强制措施使用，对违法犯罪分子形成了强大的震慑。今后，如何继续保证林业执法的威慑力，提高办案效率，确保执法程序的顺利完成，是个需要思考的问题。

（五）执法经验先天不足。林业执法人员在长期的执法办案过程中，积累了十分丰富的办案经验，每年的林业行政执法培训班和森林公安执法办案培训班，加上独立的法制工作机构审查案件，都使林业执法人员在办案时得心应手，有很强的处理疑难案件的能力。新机构的执法人员，由于缺少林业办案经验，从办案程序到法律适用，都有一个逐步熟悉的过程，有一个短暂的“阵痛”期，势必影响到办案的数量和质量。如今依法行政的要求越来越高，林业行政诉讼和公益诉讼的案件数量明显增加，迫切需要提高林业执法人员的素质。

二、林业执法需要采取的对策

（一）健全队伍是迫切需要。一是执法人员数量要充足。如果仅象其他职能科室一样配备4-5 人从事执法业务，要完成国土、规划、林业三个领域的综合执法，显然力不从心。二是执法队伍要优化。健全行政执法人员主体资格制度，对拟上岗行政执法的人员进行相关法律知识的培训和考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法，要让懂林、懂法的人进入林业执法队伍。三是要加强执法队伍管理。进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。

（二）强化职能是必然要求。机构改革的目的不是削弱职能，而是进一步强化职能，要使林业执法职能不被弱化，必须做到以下三点：一是要强化培训。组织执法人员对10 部常用林业法律法规和公共行政法规进行深入学习，同时，要具体掌握行政处罚案件的调查取证、询问技巧、法律文书制作等专业技能，尽快提升林业执法人员的业务素质，提高执法人员的执法能力。二是要规范执法质量。对复杂的执法案件要开展案件“会诊”制度，确保案件事实清楚、证据充分、程序完备、适用法律准确、自由裁量恰当，要对案件进行定期评议，定期组织人员抽样选择已办结案件，进行评议分析，认真查找出问题与不足之处，共同提高案卷的整体质量。三是加强对执法办案的组织领导。不仅配备过硬的执法骨干力量，更要有学法懂法的领导分管执法办案工作，在执法过程中管案、带案、督案，多为执法队伍排忧解难，确保执法渠道畅通。通过强有力的组织领导，确保林业案件不被漏办、拖办和误办。

（三）加强保障是大势所趋。一是要保证执法用车的需要。根据统计，一个简单的行政案件，要办理完毕，需要6 次以上出现场和送达法律文书，没有执法用车的保障，办理林业执法案件就是一句空话。二是有必要的执法经费。执法人员在办理案件时，需要交通用油、通讯保障、就餐保障、加班经费和技术鉴定费用，要将执法经费纳入财政预算，随时保障执法开支需求，才能使执法办案顺利进行。三是强化技术保障的协调。对于需要进行技术鉴定、价格鉴定的，要协调资质单位给予技术支持，对于达到刑事立案标准的，要与公安机关建立沟通机制，确保案件及时移送处理。