走出承担行政职能事业单位改革的逆境——基于温州个案的实证研究

● 温州市编办课题组

2016年3月，中央印发了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》，指出“这类单位政事不分、机构重叠、职能交叉、效能不高等问题日益突出，不适应简政放权、依法行政、规范政府治理的要求，迫切需要通过改革加以解决。”与该意见相配套，《关于开展地方承担行政职能事业单位改革试点工作有关问题的通知》明确要求在省、市、县三个层面开展承担行政职能事业单位改革试点工作。在此背景下，2016年底，浙江省政府出台了承担行政职能事业单位改革试点的具体方案，要求全面清理职能、严格控制机构编制、完善配套政策、统筹推进试点工作。随后温州市编办成立了专项课题组，就承担行政职能事业单位改革的重点与难点问题开展研究。研究采用分层抽样的方法，从71个市本级承担行政职能事业单位中选取20个作为样本。抽样依据包括职权类型、行政级别、上级部门、经费形式、领导职数、内设机构、编制数量、编外用工、是否参公、地域分布10项指标。调研历时5个月，实际考察单位19个，占该类单位总量的26.8%。

经过调研，课题组初步形成了一个基本判断，即当前承担行政职能事业单位改革步履维艰，似乎陷入了一个难以跳离的“逆境”。对此，本文试图回答承担行政职能事业单位改革遭遇了何种逆境？逆境生成的内在机理是什么？如何才能顺利地走出逆境？

一、“逆境”的展现：温州个案描述

（一）温州个案的基本情况

温州市本级承担行政职能事业单位共71家，编制1970名。其中，编制数超过100名的单位占4.2%；编制数在31-76名的单位占22.5%；编制数在16-30名的单位占21.1%；编制数15名（含）以下的单位占50.7%。

在职权来源方面，66.7%的单位职权来自行政法规或规章，22%的单位职权来自法律的授予或委托，10.1%的单位职权来自省、市政府的行政委托。较为常见的是，同一单位行使的职权，有的来自法律的授予，有的来自行政法规或规章，还有的来自行政委托。

在运行机制方面，77.8%的单位认为目前的机制能够适应工作运转，16.7%的单位认为职权配置和人员编制尚有优化的空间，5.5%的单位认为当前的运行机制不够顺畅，如综合岗位编制较多，业务力量不足等。

整体来看，市本级承担行政职能事业单位存在较大的改革空间。仅以机构编制为例，有33.6%的受访者认为本单位人浮于事。同时，62.7%的受访者认为应通过分类改革实现职能、机构与人员的整合。

（二）机构类别、职权类型和人员身份复杂

机构类别的核心是单位级别和归口部门。在既有体制下，机构类别的调整并非易事。例如，市雁荡山风景旅游管理委员会是市政府直属的正县级单位，其职权同温州市旅游局和乐清市旅游局高度重合。一种改革方案是将它与温州市旅游局合并，这样，不会改变行政级别与归口单位，但会导致严重超编；另一种方案是将它与乐清市旅游局合并，这样，改变了归口单位，也降低了行政级别，改革的阻力非常大。

机构类别也影响着职权类型的复杂性。以温州市本级为例，对内属于行政管理类型的权力有行政决策、行政执行、行政监督等；对外属于行政执法类型的权力有行政检查、行政处罚、行政许可、行政强制等。部分单位的职权还包括公共服务权和公益性权力，而且各种职权经常相互交织形成复合型权力关系。在这种情况下，行政决策、行政许可等职能往往与其他公益性职能结合难分。而且所有受访单位都没有建立起明晰的权力清单。

人员身份的复杂性进一步增加了改革的难度。其一，虽然浙江省制定了明确的参公标准，但在上一轮（2012年）参公申报审批中，由于受总量限制，部分申报晚的单位被挡在参公审批门外。其二，部分单位及其人员并未参公，却行使行政执法权；而部分单位及其人员已经参公，但执法权却在不断弱化。其三，一类特殊的员工——俗称的土地置换工，也占编制（多年前，温州市政府用事业编制置换了这部分人的土地）。虽然他们的受教育水平较低，但是作为历史遗留问题，很难分流。

（三）职能交叠、“职能空场”与职能僵化并存

在温州案例中，职能交叠有两种表现：一是同一行政部门下属事业单位之间的职能交叠。例如，市公路管理局的“超载”监管职能经常涉及“非法运营”问题，而“非法运营”属于市道路运输管理局的职能。二是跨部门的职能交叠。例如，市人力社保局下属的市人事考试办公室与市教育局下属的市教育考试院的职能类型是一致的，区别只在于考试对象不同。然而，由于二者分属两个行政主管部门，行政“条条”上的隔阂导致职能整合非常困难。

与职能交叠并存的是“职能空场”。例如，市环保局要求市畜牧兽医局解决家畜粪便污染问题，而市畜牧兽医局认为这不属于自己的职责范围。

职能僵化是指部分承担行政职能事业单位的职能比较老旧，职能依据可能是几十年前的规范性文件，这些规定在今天已经显得不合时宜。如市卫生监督所在美容、美发和旅馆等商户30平米以内的健康证、卫生许可证管理以及企业内部的环境监测与职业病管理等职能，完全可以用备案承诺制代替监管。然而，相关条例并未应需调整，市卫生监督所就不得不在名义和形式上继续履行职能。

（四）行政执法资源配置分散、力量弱小且合力不足

温州市本级承担行政职能事业单位的执法力量比较弱。专业执法队伍（含工勤在内）编制占该类单位编制总数的23%。而且分属于25个执法机构，25个执法机构又分属于14个上级行政主管部门。行政部门“条块”利益的相对独立性使25个执法机构难以形成有效的执法合力。

还有相当一部分执法职权分散在大大小小的承担行政职能事业单位中。对这些单位来说，行政执法只是一种“兼顾”行使的职权，而非主体性职权，运行效率和效果都不尽如意。执法力量普遍性的分散导致综合执法改革非常困难。

执法力量分散还表现为系统内部的整合性不足。同一行政部门的下属单位，尽管执法领域和执法类型相近，但执法力量却是“各自为战”。例如，市公路管理局、市道路运输管理局和市港航管理局同属市交通局下属单位，职能性质相似，职权却各自分散行使。

（五）政事不分、利益共同体与内生性改革动力不足

对承担行政职能事业单位而言，政事不分具有“先天不足、后天畸形”的特点。“先天不足”，是指这类单位“与生俱来”地履行着政府的某些职能，很难把它同政府截然分开。“后天畸形”，是指在市场与社会的自主能力提高之后，这类单位依然不愿放弃原属市场和社会的职能，继续扮演着政府延伸机构的角色，已形成了一个牢固的政事利益共同体，最终导致改革的内生性动力不足。

例如，按照畜牧法规定，畜牧业监管和畜禽质量监管工作由县级以上的地方人民政府行政主管部门负责。但在执行过程中，这些职权被转移给了市农办下属的市畜牧兽医局。又如，市级财政资金会计核算中心的所有职能均来自市财政局。今天，该中心的功能在不断弱化，但依然扮演着市财政局内设机构的角色。

承担行政职能事业单位的“政事不分”很容易演变成“政事一家”。在温州案例中，受访单位与上级行政部门之间没有明晰的职权清单。一种常见的现象是，在法律法规授权的职能之外，它们还要执行上级行政部门交付的一些“额外”工作，人员混岗现象非常普遍。

承担行政职能事业单位与上级行政主管部门之间在职能、机构与编制上的交织构建了一个牢固的“政事利益共同体”。事实上，政府机关早已把承担行政职能事业单位视为自身的一个组成部分，对这类单位的改革无异于对政府自身的改革。调查发现，94.4%的受访者认为本单位目前不需要改革。其背后由利益共同体绑定的惯性思维是：上级行政部门不改，事业单位就不改；省厅对口部门不改，市里行政部门也不改；如果改，就往行政机关方向改。

二、“逆境”的生成机理：基于温州案例的解析

（一）对“行政职能”尚缺乏共识

承担行政职能事业单位改革首先要明确何谓“行政职能”。这决定着如何分类改革。温州受访单位的负责人均无法清楚地回答什么是行政职能，也难以讲明本单位有哪些或履行了哪些行政职能，部分负责人甚至把公益服务也视为行政职能。

相关政策文件对行政职能采取了分类列举的方式。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》列举了行政决策、行政执行和行政监督三大类。《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》列举了行政决策、行政执行、行政监督等职能，以及行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。然而与上述列举不一致的是，最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》列举了行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政复议等26种。

分类列举只是一种笼统的概括性表述，难以满足改革的精细化要求。学术界对行政职能的认识也不一致。这导致改革缺少一个可参照的理论依据。如，哪些职能是核心行政职能？哪些职能是边缘行政职能？哪些职能不是行政职能？不同的理论解释必将影响和带来不同的改革结果。

（二）体制的历史惯性与法律的时滞效应

在计划经济时代，中国生成了以总体性控制为特点的全能主义社会。①当时，为满足国家行政计划之需，承担行政职能事业单位的角色不可或缺。以致于时至今日，虽然市场已经在资源配置中起决定性作用，但是传统体制的历史惯性很难在短期内消除。加之市场与社会的自主自治力量尚不发达，承担行政职能事业单位也很难找到替代者。

与体制的历史惯性产生叠加效应的是法律的时滞性。一方面，承担行政职能事业单位的改革迫切需要法律制度做出调整；另一方面，法律制度固有的惰性往往无法顺应改革的需求。这就形成了“于理有据的改革”和“于法有据的改革”之间的悖论。习近平总书记多次强调，要“发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调”，“实现立法和改革决策相衔接”，“立法主动适应改革和经济社会发展需要”等。②这意味着，中央已经开始重视法律制度的时滞效应。

（三）职责同构体制衍生“政事同构”体制

职责同构是指中国不同层级政府之间在职能、责任、机构等设置上具有纵向一致性，表现为“上下对口，左右对齐”。③这就形成了通常所称的“条条”关系。

承担行政职能事业单位是行政体制的重要组成部分，因此也遵循政府的“条条”关系建立起了“政事同构”体制。所谓“政事同构”，一方面是指这类单位的职权与其行政主管部门之间上下同构，甚至政事不分；另一方面是指这类单位在中央、省、市、县等各个层级的“条条”上同构设置。在温州案例中，政事同构主要表现为，几乎所有承担行政职能事业单位都能从中央政府找到对口设置的“上家”，然后沿着一条纵向直线延伸设置到省、市、县乃至镇。对这些单位来说，不论职权是否有明确的法律依据，找到了“上家”就算找到了自己合理存在的依据。

在“政事同构”体制中，每条线上都有自己的特殊利益，各部门之间的职权很难整合。例如，市港航管理局与市海洋与渔业执法支队都负有船舶检验的职能，前者负责运输船（载人、载货）的检验，后者负责渔船的检验，二者的职能类型基本一致。但在“条条”关系上，它们却分属市交通局和市海洋与渔业局两个行政主管部门。“条条”利益上的不兼容导致二者的职能整合一直没有实现。

（四）多重利益格局的相互掣肘与权衡取舍

在温州案例中，逆境中的利益格局主要有四种类型：受损的利益、既得的利益、奢求的利益、缀余的利益。

受损的利益是指在以往的改革中，这些单位的利益已经受到损害，因此担心改革会蚕食掉仅存的一点余利。例如，温州市曾对市公路管理局的人员进行“管养分离”改革，这使该单位非常害怕再次改革。

既得的利益涉及面较广。在温州案例中，既得的利益主要表现为对参公身份的维护。由于2012年参公改革不彻底，在本轮改革中，已经参公的单位非常担心参公身份被收回。此外，行政级别、领导职数、组织规模、薪资待遇等都是既得利益的组成部分。

奢求的利益是指单位提出高于实际可得的利益诉求，甚至以此为筹码换取对本单位改革的让步。例如，多数单位要求向公务员系统靠拢，这种不切实际的预期客观上增加了改革的阻力。

缀余的利益是指部分单位的利益（甚至单位自身）已经失去了存在的必要，但却依然在低效率和低效能地运行，浪费了大量资源。例如，市发展新型墙体材料办公室的职能比较单一，职权来源依据不足，但依旧延循旧制且有12名编制。

在很大程度上，逆境的生成正是上述四种利益交错掣肘的结果，而逆境的化解取决于如何在多重利益格局中平衡取舍。以温州市雁荡山风景旅游管理委员会为例，基于同类合并和属地管理原则，该管理委员会应与乐清市（管委会驻地）旅游局合并。但为了保护既得的利益（如县级领导职位）和缀余的利益（如不必要的人员编制），管委会明确表示“这是不可行的”。随后，管委会提出了奢求的利益，要求把雁荡山镇政府整并为自己的内设机构。然而，由事业单位整并一级地方政府，这在现行体制上无法理顺。随后，课题组提出了一个替代方案：依然是与乐清市旅游局合并，合并之后的旅游局升格为副县级（相当于管委会降格为副县级）；作为“降级”的补偿，允许管委会按规定将少量编制转为公务员或参公，同时将更多的缀余编制精简掉。对于该方案，管委会表示“这个比较可行”。不难发现，“比较可行”的原因在于该方案实现了多重利益的平衡，一方面，管委会受损的利益只是失去了一个正县级领导职位，却保住了现有的副县级领导职位，满足了大部分的既得利益需求；另一方面，管委会奢求的利益也得到了实现，即成为政府行政机关的组成部分，同时解决了部分现任领导的公务员身份。

三、走出“逆境”的若干建议

（一）以行政职能为依据细分改革方向

究竟什么职能才是“行政职能”？对此问题有两个层面的回答。实践层面的回答是，只有法律法规明确规定具有行政属性的职能才是行政职能，即实践中的判断依据为是否有法律法规的明确规定。理论层面的回答是，行政职能与公共行政权力相对应，公共行政权力在本质上是公共物品供给权力，即理论上的判断依据是该职能有没有公共物品属性。

将实践层面和理论层面的判断依据整合成象限图，见图1，可以更好地细分出改革的方向。其中，横坐标是各类主体提供产品的公共物品属性，纵坐标是该行为是否具备法律依据。

依据公共经济学理论，图1中的公共物品具有绝对的非排他性、非竞争性和不可分割性，因此应由政府提供。私人物品具有绝对的排他性、竞争性和可分割性，应由市场提供。而准公共物品的特点是不完全排他、不完全竞争和不可分割，这类物品应由事业单位和社会组织等提供，承担行政职能事业单位的职能属于该领域。

在图1中，承担行政职能事业单位的职能范围由Ⅰ-Ⅳ四个象限组成。第Ⅰ象限中的职能缺乏公共物品属性，法律法规也没有赋予它行政属性，因此不是行政职能。应将这些职能从承担行政职能事业单位中释放出来，使其回归市场。第Ⅱ象限中的职能虽然不具有公共物品属性，但是法律法规赋予了它行政属性。对于这部分职能，应通过修改法律法规将其行政属性解除，使它落入第Ⅰ象限并最终回归市场。第Ⅲ象限中的职能既有公共物品属性，又有法律法规赋予的行政属性，是较为典型的行政职能。承担行政职能事业单位可以暂时保留这些职能，后续通过“还政于政”的方式，将具有完全公共物品属性的职能归还政府；同时以“政社合作”的方式，使具有部分公共物品属性的职能回归公益类事业单位（即落入第Ⅳ象限）。第Ⅳ象限中的职能虽然具有公共物品属性，但是不具备法律意义上的行政属性，属于公益类事业单位和社会组织的职能领域。对于这部分职能，一方面要加强“政社合作”，确保其职能的有效履行；另一方面要尊重公益类事业单位和社会组织的独立性和自主性，凸显其公益属性。

图1 行政职能的依据及改革方向

在改革的细分方向之外，课题组还基于实证调研资料总结了优先判定行政职能的6项辅助性依据。一是与国家发展战略直接相关的职能。比如，与国家环境保护和生态建设战略相适应，环境监察职能可以优先判定为行政职能。二是统筹地方发展与政策制定的职能。承担行政职能事业单位行使这些职能无法体现权力的民意基础，权威性容易受到质疑，应当将其归还政府。三是跨区域、跨领域、跨部门综合协调的职能。这些职能需要体制、机制和组织等方面的保障，超出了承担行政职能事业单位的能力范围，宜由政府部门行使。四是必须以行政强制力作后盾的职能，主要是行政执法职能。五是涉及重大民生与公共安全的职能。例如，防汛、防寒、防台以及各类地质灾害监控和安全生产监管等职能。六是与基本公共服务相关的职能。政府并非公共服务的唯一供给者，但是基础性和保障性的公共服务必须由政府“兜底”。

（二）以结构重组为核心突破职责同构

职责同构、政事同构和“政事利益共同体”是体制内生性矛盾，不可能通过“条块”的自主合作来解决，因此必须建立一个超越“条块”利益的联动协同机制。例如，可以成立一个由组织部、编办、人力社保局、财政局等相关部门组成的专项改革委员会。具体的改革举措可以从横向和纵向两个维度展开。

横向维度的结构重组意在分类整合行政职能，将那些职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个机构统一进行管理，依托大部门体制规范机构类别与职权类型。横向维度的结构重组包括两个方面，即部门内部的结构重组和跨部门的结构重组。部门内部的结构重组是将同一行政主管部门下属的多家事业单位重新整合，避免它们在同一职能领域“各自为战”。例如，温州市农办下属的种子、植保和畜牧三家单位已经把执法职能划出，组建了直属于农办的农业综合执法支队，目前运行情况良好。跨部门的结构重组是将不同行政部门的下属单位依据职能相近原则整合成一个单位。例如，温州市人力社保局下属的市人事考试办公室与教育局下属的市教育考试院可以整并为公益类的考试服务中心。

纵向维度的结构重组意在收缩中层、扩充基层，强化属地管理，解决承担行政职能事业单位内部的职责同构问题。在温州案例中，部分承担行政职能事业单位已经开始将机构、职权和编制向县级层面倾斜。如市种子站已经将行政许可职能下放到县（市/区）种子站，市种子站可以集中精力从事种子技术推广服务工作。与之类似，市住房公积金管理中心已经把大多数编制放在县（市/区）公积金经办管理机构。扩充基层力量和强化属地管理之后，市本级单位和基层单位的运行都更加顺畅。

（三）以流程再造为导向实现政事分离

流程再造是对组织的运行机制进行再设计，重新架构组织内部的各个关系，使其从传统的以职能为中心的职能导向型组织转变为以流程为中心的流程导向型组织。④

引入流程再造要求承担行政职能事业单位建立全新的体制，将职权按照前后顺承关系划分为技术认定权、判罚审议权和行政执法权三大类。技术认定是第一阶段的权力，指事业单位依据法律法规或相关技术标准，对工作对象的产品或服务是否符合质量标准和规范性要求做出认定，据此形成行政判罚的依据。判罚审议是第二阶段的权力，指行政主管部门依据技术认定结果，对是否判罚以及判罚力度做出审议和判断，形成执行文书。行政执法是第三阶段的权力，是由独立的行政执法部门依据判罚文书执行判罚。

流程再造能够有效地实现政事分离。技术认定属于专业技术性工作，对从业人员的专业能力要求较高，岗位设置宜为专业技术岗，这部分职权可以划归公益类事业单位。判罚审议属于决策性权力，对违法行为是否判罚，以及如何在自由裁量范围内合理判罚都应依法审慎地做出，这类权力应当“还政于政”。行政执法是强制性权力，这类权力与事业单位的社会性、公益性和服务性不兼容，应划归相对独立的综合执法部门。至此，承担行政职能事业单位的职权或者“还政于政”，或者并入综合执法机构，或者划归公益类事业单位，政事关系得以理顺。

（四）以总量控制为抓手统筹编制配置

编制问题是承担行政职能事业单位改革的一个关键点，其核心症结是如何在政府机关和重组后的事业单位中统筹配置参公编制。

统筹配置参公编制的基本原则是总量控制、适度核减。还政于政后，哪些参公编制要转移到政府机关，哪些要转移到公益类事业单位？课题组认为，判断的依据是编制赖以存在的职能性质，或者说编制如何转移取决于编制履行了何种职能。只有履行了行政职能的参公编制才能划转政府机关，而没有履行行政职能的参公编制应分流到公益类事业单位。

此外，参公编制还应实现“跨部门”统筹配置。目前可以尝试的路径有两个：一是基于顶层支持直接在部门之间重新配置编制；二是“人编分离、调编留人”，即把原有的编制与人员二分，允许行政机关保留临退的参公人员，但要把相应的编制统筹到其他部门或直接核减。

在参公编制中，行政执法人员占有一定的比例。统筹配置这类编制，可以尝试将其从参公编制中单独划出，归入相对独立的序列。在本质上，公安、交通和城管的执法都是行政执法，与政府综合行政执法在基本性质和法理依据上完全相同。因此，在编制类属划分上，政府综合行政执法统一归入专项编制序列更为合理。在条件成熟的时候，可以探索将公安、交通、城管、行政综合执法的部分职能、岗位和编制整合。

（五）以利益平衡为保障化解改革阻力

通常而言，“老人老办法”是首先必须遵循的原则。在改革推进过程中，岗位、职能、权力乃至整个单位都有可能被撤销，但是与个人利益直接相关的编制类型、领导级别和薪资待遇等均应继续保留，其目的在于不新增改革的阻力。由此观之，“老人老办法”是以保证既得利益的方式来消除缀余的利益。

个人层面最直接的利益关切是薪资待遇，很多人担心改革会拉大与公务员之间的收入差距。事业编制与公务员同属非生产性公共服务领域，二者的薪资收入应保持平衡。鉴于此，应建立事业编制、参公编制和公务员编制之间的同工同酬薪资机制，这是减少改革阻力的关键步骤。

利益平衡的另一条途径是利益交换。利益交换主要解决奢求的利益和缀余的利益。比如，奢求的利益表现为向行政机关和公务员编制靠拢，而缀余的利益表现为对富余编制的过度保护。此时可以通过“编制置换”的方式，允许承担行政职能事业单位中的少量参公编制按规定转为公务员，与此同时在该单位中核减掉更多的富余编制。

注释：

①（美）邹谠：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社，1994年，第223页。

②“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，《人民日报》，2014-10-29。

③朱光磊、张志红：“‘职责同构’批判”，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2005年第1期。

④（美）迈克尔·哈默、詹姆斯·钱皮：《企业再造：企业革命的宣言书》，王珊珊、胡毓源、徐荻洲译，上海译文出版社，2007年，第24-25页。