我国生态环境执法的主要制约因素及破解之道

文/王灿发

一、我国生态环境执法的主要制约因素

第一个制约因素是现有的环境执法体制与生态环境执法体制改革的要求不相适应。具体表现为：现有的环境保护执法体制是以污染防治监管为主、分级（四级）、分部门负责的执法体制，原来由环境保护部负责，主要是管污染防治，而且实行统管与分管相结合的体制，各部门分别负责、环保部门实施监督管理。生态环境执法体制改革要求的管理体制是统一的生态环境监测和执法体制。《深化党和国家机构改革方案》中明确由生态环境部统一负责生态环境监测和执法工作，这个“统一”是将生态环境监测和生态环境执法统一由生态环境部负责。

第二个制约因素是现有环境保护立法规定的监督管理体制与生态环境执法体制改革的要求不相适应。目前，环保法律是比较健全的，包括《环境保护法》和6部污染防治法，以及《海洋环境保护法》，它们的监管体制均是监督管理与分工负责相结合。10多部生态保护的法律法规大多没有授予环保部门执法权。9部自然资源的法律，如土地管理法、森林法等，基本上没有授予环保部门生态环境执法的权力。

第三个制约因素是不同改革方案的不同表述影响了对统一生态环境执法范围与程度的认识。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确要求有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制。这里强调的是环境执法体制，而不是环境保护执法体制。《中共中央关于深化党和国家机构改革决定》和《深化党和国家机构改革方案》中明确，组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责。环境保护执法、环境执法、生态环境执法，其含义各有不同，不同部门有不同理解和认识。

第四个制约因素是政府部门“三定”规定使得生态环境执法很难统一起来。目前，与生态环境执法相关的部门，包括生态环境部、自然资源部、农业农村部、林草局、水利部。生态环境部的职责是指导协调和监督生态保护修复工作，国家林草局职责是负责监督管理荒漠化管理工作，自然资源部负责统筹国土空间生态修复，那么，“监督管理”是否包括行政执法，生态修复与生态破坏的修复有无实质区别。这些问题尚未有明确的答案。

第五个制约因素是现有环境执法能力与生态环境统一执法需求不相匹配。现在主要是适应污染防治执法、陆上执法和城市执法，现有的执法设备无法支持海上、地下、农村执法；执法人员专业知识能力不足。2016年、2017年我们对环保法实施的情况进行了两次评估，评估的结果显示，全国有专业环保背景的执法人员比例很低，北京市最高，约为30%，其他三个直辖市达到了25%以上，其他地方均不足25%。

二、生态环境执法制约因素的破解

第一，对现有立法进行必要的修订。建议尽快修订海洋环境保护法及其相关的法规。修订自然资源法，在自然资源法及相关法律中明确开发自然资源过程中的生态环境执法由环境部门负责。修订生态保护的法律法规，增加环保部门执法职权的相关规定。第二，继续深化管理体制改革，解决名实不符、职能交叉的问题。第三，加强生态环境执法能力建设。加强机构建设，建议设立权威高效的生态环境监察总局，配备必要的执法设备，并不断提高执法人员的专业素养。第四，提升和改善对生态环境执法的认识。生态环境执法不是过去的环境保护执法，生态执法面比较宽，生态环境执法是对相关部门进行监督。同时，生态环境执法也不能代替相关部门的管理权。

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