基于倡导联盟框架的中国高校职务发明政策变迁机理

陈 光，李良钰，明翠琴，刘 凤

(西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610031)

0 引言

高校是创新基础研究和应用研究聚集地，完善的职务发明制度是科技成果转化的重要保障[1]。20世纪80年代开始，政策制定者对高校等科研院所职务发明制度进行了大量政策设计，职务发明权利保障机制、奖酬制度等成为学界重要议题[1-4]。有学者从法学角度论证职务发明成果共有产权制度[5]，通过国际比较提出中国职务发明报酬制度存在的问题[6]，研究者关注重点集中在职务发明政策是什么，存在什么不足，而没有追问为什么，忽视了政策变迁过程。因此，本文试图运用倡导联盟框架对中国高校职务发明政策变迁内在机理进行深入探究。ACF是借助于信念因素实现公共政策分析的一种新的政策过程理论[7]，其应用研究已在中国学术界起步，集中于教育、环境能源等政策领域[8-14]。通过文献搜索发现，目前国内外学界尚没有基于政策过程理论对高校职务发明政策的专题研究，因此，研究既可一定程度上填补理论研究空白，也可为政策改革提供理论参考。

倡导联盟框架视角下，高校职务发明政策如何变迁？研究将基于该问题展开。一是检索政府、媒体网站等收集政府文件、网络公开信息，得到政策文本79份、其他研究报告3份和新闻报道69份，并进行详细解读和信息提取。二是由半开放式访谈和调研收集政策参与者言论，主要利用职务科技成果混合所有制改革试验研究报告会、座谈会和 “承唐新才”课堂获取13名专家、8名政府官员以及5名创业园工作人员观点。梳理高校职务发明政策变迁历程，借助ACF考察此变迁内在机理，重点探析：高校职务发明政策子系统中是否存在不同信念体系，从而形成不同倡导联盟？若存在不同倡导联盟，如何通过政策取向学习导致政策变迁？外部因素透过哪些影响机制引发政策变迁？通过相关政策来检视以上变迁机制，剖析职务发明政策变迁的内在机理。

1 政策变迁研究与倡导联盟框架理论回顾

1.1 政策变迁研究回顾

安德森认为，政策变迁是一个或多个政策取代现有政策[15]。随着非线性政策变迁出现，阶段分析模型受到质疑，自20世纪80年代，国外涌现了丰富的政策变迁理论模型：①制度理性分析模型：借鉴政治科学理论，认为制度影响行为且沿自身规则演变[16]。②多源流理论：问题流、政策流与政治流三流汇合促成政策变迁 “机会之窗”[17]。③间断平衡模型：运用有限理性和制度结构解释政策变迁[18]。④倡导联盟框架：政策取向学习和外部因素通过调整政策信念促成政策变迁[7]。有研究指出ACF整合了进步主义、利益组织竞争和意识形态冲突模型[19]，极具理论和实践价值。

1.2 倡导联盟框架的基本内涵、核心概念及假设

萨巴蒂尔等提出倡导联盟框架理论：在某一政策领域，政策参与者以共同信念体系为基础结成不同倡导联盟，联盟间竞争互动以期将自身信念转化为政策产出，从而导致政策变迁[7]。ACF将政策变迁解释为政策取向学习、相对稳定变量与外部事件三种过程作用的结果[20]。

ACF包含4个相互联系的核心概念：①信念体系。信念体系分为深层核心信念、政策核心信念和次要方面信念。深层核心信念涉及根本原则，政策核心信念是其具体运用，次要方面信念是类似问题严重性等认知。②倡导联盟。来自各个岗位的人，他们有共同的信念体系且一段时间内保持行动协调一致。③政策子系统。ACF从实质内容维度对政策系统进行分割，将政策子系统定义为参与处理一个政策问题的政策参与者。④政策取向学习。由经验所引发的行为等方面相对持久的改变，受问题可分析性、专业论坛和冲突程度三种因素影响。ACF代表性假设有：①倡导联盟参与者对政策核心问题有着基本共识，在次要方面共识度降低。②在没有子系统外部干扰的情况下，政府政策核心不会发生改变[19-21]。

2 中国高校职务发明政策演进历程

高校职务发明成果收益权和处置权是职务发明政策的核心问题[2]。故以收益权和处置权改革为分水岭，以代表性法规为时间节点，将高校职务发明政策演进历程分为三阶段(见表1)。

2.1 政策变迁趋势

政策突破阶段。1985年 《国务院关于技术转让暂行规定》指出 “对直接从事研究、开发技术人员给予奖励”，意味着针对收益权进行了制度突破[22]，教育部等积极响应，在建立职务发明激励制度中发挥重要影响；政策冲突阶段。2007年 《科学技术进步法》采用 “拜杜规则”，授权项目承担者取得知识产权[23]。但国有资产管理条例将高校科技成果纳入严格的国有资产管理，使高校不具备完整知识产权。科技部与财政部关于高校科技成果知识产权相关制度存在冲突，政策改革无法产生实质性结果，这反映了一方重视科技人员权益，另一方确保国家利益的核心理念；政策调适阶段。2011年在中关村开展中央级事业单位科技成果收益权管理改革试点，拉开科技成果处置权改革帷幕[22]，随后出台深化试点通知。相关规定体现了各方的让步和妥协，糅合了国家、高校和科技人员等各方利益，推进了市场导向的高校职务发明政策。

表1 中国高校职务发明政策变迁

2.2 政策分析工具的适用性

综观ACF理论及政策历程，援引ACF分析职务发明政策变迁有其必要性和可行性。

第一，ACF对政策变迁解释优势明显。①信念体系作为基础考量更具包容性;②政策子系统作为分析单元，打破政府与非政府行动者界限;③内外部动力因素共同作用于政策变迁的解释逻辑清晰;④透过长期性观察，强调倡议联盟和技术信息所扮演的角色;⑤呈现政策产出、政策环境与政策子系统行为回馈机制的循环系统[24]。可见，ACF系统性思维导向分析利于全面描绘职务发明政策变迁的动态复杂性。

第二，ACF用于解释职务发明政策变迁有效可行。①职务发明政策改革至今已有20多年，符合ACF 10年以上观测期的前提假设;②政策变迁过程中，政策问题认知不断清晰，技术信息发挥了决策支持作用;③政策改革处于社会转型时期，社会参与水平提高，政策参与者多，因而，囊括公私组织行动者的政策子系统是分析政策变迁的有效单元[25];④政策变迁中可识别两种代表性政策信念：科技部等意在提高成果转化率，财政部等注重国有资产保护，他们透过不同形式互动，促成政策变迁;⑤媒体、学者等难以直接观测其利益主张，适用信念视角。由此，ACF五个前提性假设均得到证实。

综上，高校职务发明政策变迁适合以ACF予以思考。值得一提的是，在中国政策环境中，中央政府拥有最高权威，并作为政策权威在信念体系之外汇总政策建议[13]，这也是结合中国决策体制特征而对ACF做出的一项调整。

3 中国高校职务发明政策子系统分析

3.1 政策子系统构成

观察中国高校职务发明政策变迁过程，利益分配主要发生在国家、单位和职务发明人，关涉科技部、教育部、财政部等相关组织，媒体及学者等也影响着政策理念。表2详细描述了职务发明政策子系统。

表2 高校职务发明政策变迁中的政策子系统构成

政策行动者通过不同的方式发挥着不同的作用。改革派学者以劳动价值论论证职务发明自然权利归属[5]，保守派学者引证资料反对发明人归属[26-27]；媒体热议科技成果混合所有制改革[28]；中国科学技术发展战略研究院原常务副院长王元公开表示：应解决原有国有资产体制对科技成果转化的实际障碍。以上行动对政策改革整体思路的影响不言而喻。

3.2 政策变迁中的倡导联盟

通过分析公开政策文本、参与各方言论和行为等，得出在职务发明政策变迁中存在着两个比较稳定的倡导联盟，他们持有不同的信念体系，且并不是完全对立(见表3)。中央政府在政策变迁中起决定性作用，并不把其纳入政策子系统的主导联盟[13]。

效率导向的倡导联盟A在高校职务发明政策变迁中的目标是提高科技成果转化率，这是其信念体系深层核心的重要组成要素。效率观影响了次一层政策信念，形成 “个人产权设计”等政策核心。联盟A具体主张：科技人员在隐性知识与显性知识转化中起决定性作用[2]；单位和科技人员之间没有形成利益共同体是职务科技成果转化难的共性问题[29-30]等，以上也构成其信念体系次要方面。联盟A成员主要包括部分职能部门、改革派学者、职务发明人、部分高校和媒体等。高校职务发明人是职务发明政策市场化改革的最大受益者，认可发明人主义职务发明制度；知识产权局和科技部是联盟A政策社群代表。科技部原副部长尚勇曾指出以知识产权奖励激发科技人员创新创业热情；知识产权局发布 《职务发明条例草案》，鼓励单位与个人利益共享，持有的政策核心信念是职务科技成果的权利归属和利益分配制度直接影响科技创新和转化运用[31]。2014年一份人大议案指出 “能不能考虑职务发明归个人所有”，2017年63名代表联名提出 《专利法》修法议案，以促进科技成果转化，各路媒体也进行了报道[32]；四川科技成果混合所有制改革试验进展与经验研究会上，多数专家学者、院校管理者就改革提出赞成意见。不少学者发文呼吁，发明人主义职务发明制度是发展趋势[3-4,26]；高校方面，金陵科技学院为维护发明人权益，规定将95%职务发明成果转化收益分配给科技人员。可见，在信念体系指导下，联盟A利用联盟资源等积极倡议保障发明人权益、提高科技成果转化率。

表3 倡导联盟的信念体系结构

集体主体思维的倡导联盟B建立在 “集体利益优先”这一核心信念上，意在防止国有资产流失。他们形成了 “高校职务发明是财政资金形成，属国家所有” “反对发明人归属”等与联盟A不同的政策信念体系[26,34]。联盟B不认同片面维护个人权益，提出职务发明专利归属单位隐含经济理性[35]、产权分配存在法理缺陷[31]等观点。联盟B成员主要包括部分职能部门、保守派学者等。财政部职责之一是防范国有资产流失，2008年发布 《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》将由财政资金形成的职务科技成果纳入国有资产管理；某专利局局长曾撰文：专利权是一种财产，这种财产权的确定必须同中国社会主义所有制关系相适应[34]， 《专利法》规定：职务发明创造申请专利的权利属于单位，可见，其具有保护国有资产的立法初衷；高校方面，2009年清华大学化学机械抛光机实现技术突破，落地企业已商洽，相关部门以暂无规章制度拒绝审批；有学者通过国内外比较指出职务发明转化为自主发明会降低实施率[30]，还有学者运用产权理论论证职务发明专利归属单位的合理性[35]。也有学者认为可通过完善对发明人的报酬制度对职务发明归属单位产生的不公平予以矫正[28]，此观点与联盟B信念体系的次要方面存在一些偏差，但在政策核心层面是一致的。

4 倡导联盟框架下中国高校职务发明政策变迁

基于政策子系统构成分析，本节将识别和验证政策变迁内外动力因素及其影响机制。综合ACF架构和变迁历程，发现政策取向学习、外部事件和相对稳定变量是政策变迁三大动力因素，构成高校职务发明政策倡导联盟架构(见图1)。

图1 中国高校职务发明政策倡导联盟架构

4.1 联盟之间的互动：实现政策取向学习

政策学习是政策变迁的重要途径，政策学习的重要途径是联盟间的互动[21]。考证高校职务发明政策历程，政策取向学习扮演着重要角色致使不同联盟的信念产生化学作用般变化，推进政策变迁。2011年科技法规和财政部行政规章又将在中关村试点规定到期后面临冲突。同时，随 《科学技术进步法》颁布联盟A落实科技成果转化自主权的理念不断升高，在此背景下，成员通过论坛等平台提出将无形资产予以单独处理，不纳入国有资产管理范围，促进知识产权转化[2,4]。有报道补充论证，试点期间中央级事业单位技术转让项目同比增长20%。财政部吸纳联盟A部分合理信念，颁布 《关于深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点通知》。联盟互动中呈现出丰富的联盟资源及策略(见表4)，联盟A主要依靠信息资源采取策略行动，透过专家、媒体社群阐述理念，影响舆论意向，尝试改变对立联盟成员和支持民众的次级观点信仰。联盟B则依靠权威资源推进试点以应对社会形势变化情形。可见，依托联盟间互动产生了政策导向学习，其成果是深化试点，据此政策变迁。

表4 倡导联盟资源与策略综合分析表

在政策调适阶段，由于具备产生政策导向学习的条件，四川高校职务成果混合所有制改革试点试验借以全面推进。第一，中等程度冲突。在试点工作中，四川大学结合学科特点，根据科技成果形成过程中所获得的财政资金比例等计算资源使用系数。政策权威合理分割权属比例，调和了政策参与者间的冲突程度；第二，开放的专业论坛。以课题座谈会等形式综合探讨试点经验，倡导联盟双方在理论上也交锋不断并在新闻媒体平台上论述观点[27-34]；第三，科技成果转化率等指标显示了政策问题可分析性。透过上述条件联盟间实现互动，进而政策导向学习发生，推进了当前职务发明政策改革探索。影响机制概括如图2所示。

图2 政策取向学习对政策变迁的影响机制

4.2 动态的外部事件：冲击政策子系统现状

由ACF外部事件维度观察，高校职务发明政策变迁中的外部事件主要包括：①社会经济条件。随着社会主义事业发展，科技体制与经济建设不相适应的矛盾突出，中国开始探索科技体制改革，直接导致 《国务院关于技术转让的暂行规定》的颁布，对科技人员的收益权进行了制度突破[22]。②来自其他子系统的影响。经济体制放权的成功经验影响了科技体制改革领域[36]，2012年中央政府提出 “下放处置权，扩大收益权，探索所有权”思路，2015年四川省职务科技成果权属混合制研究就是对此项改革的遵循。不能否认，政府对科技成果放权还受到社会主义市场体制改革的影响[36]。有专家评议科技成果混合所有制改革时谈到，要将科技成果确权和国家提出的三权改革与创新驱动有机融合。③公共舆论。四川高校职务科技成果混合所有制探索成效显著，国家主流媒体—人民网、新华网等均予大幅报道，特别是 《新闻联播》4次集中报道，新闻标题包括 《科技成果确权，自主创新提速》等，横向扩展了改革的影响力。同年两会期间四川代表团提交 “关于修改 《专利法》第六条促进科技成果转化的议案”。透过这样的策略和媒体议程，联盟A所凝聚的强度越来越强，也因舆论的热度与风向，政策权威、政策参与者和社会公众开始重新审视政策主张。

综观上述分析，在职务发明政策变迁中最具代表性的外部事件包括：第一科技体制与经济形势脱节，第二社会主义市场体制改革，第三公众舆论。外部事件并未直接作用于职务发明政策子系统，他们影响了联盟间的信息、民意资源等，挑战集体主义思维的倡导联盟B的政策信念。同时，倡导联盟A抓住机会，积极运用专业论坛等策略获得舆论支持，提升联盟力量，进而促使信念体系改变，激发政策变迁。这回应了ACF提出的外部事件作用机制：通过影响短期子系统行动者资源等间接引致政策变迁[20]，如图3所示。

图3 动态外部事件对政策变迁的影响机制

4.3 相对稳定变量：打破限制条件束缚

相对稳定变量涉及问题领域基本属性、基本宪政结构、社会文化价值观和自然资源[14]。观察职务发明政策变迁，一是少涉及自然资源问题，二是中国宪政结构安排并未发生改变，因此主要是其余两项作为职务发明政策变迁的相对稳定变项：①社会文化价值。如果试图利用社会文化价值引导政策变迁，需要花费很长时间[20]。反观高校职务发明政策变迁，此变项却成为关键动力因素之一。计划经济时期，个人权益被集体利益遮蔽。改革开放后 “人才单位所有”思想一定程度有所削减[34]。在此背景下， 《促进科技成果转化法》等肯定科技人员个人贡献，体现了对个人权益的认可，高校职务发明政策开端；知识经济时代，确认知识生产者劳动价值的理念已全面推广，越来越多政策参与者支持维护发明人权益的职务发明制度[34]，适逢科技成果转化率不高，2015年 《促进科技成果转化法》正式放权于高校，职务发明政策悄然改变。②问题领域特性。职务发明中创造性劳动所创造的价值无法量化，因此如何确定收益分配比例一直是政策参与者的重要议题。 《促进科技成果转化法》 《专利法实施细则》等规定固定奖励份额、提高发明报酬比。政策参与者提出质疑，表示这一比例较高，市场价格也有商业运作等因素作用，难以合理衡量发明价值[31]。2015年 《职务发明条例草案》提出单位和发明人自主约定奖酬方式和数额。可见创造性劳动的特性对职务发明政策变迁造成了持续影响。

综观上述分析，权益意识日趋成熟，为数众多的政策行动者开始支持发明人主义职务发明制度，公众支持、权威支持等关键性政治资源开始转向倡导联盟A：修订 《促进科技成果转化法》、开展科技成果权属混合所有制改革等，倡导联盟间的博弈格局发生改变。尽管面临着不同的受支持机会，由于投入职务发明的创造性劳动难以量化的基本属性，对立联盟依然能够持续存在并进行对弈。这验证了相对稳定变项通过长期机会结构影响政策变迁的作用机制[20]，如图4所示。

图4 相对稳定变量对政策变迁的影响机制

4.4 中国高校职务发明政策变迁的综合探讨

(1)政策变迁阶段的整合和比较。在整合前述分析成果的过程中，各阶段政策变迁的内涵显现出来，结合ACF重要构面归纳如下(见表5)。

表5 职务发明政策变迁阶段的整合和比较

(2)政策变迁整体逻辑。以ACF为基础，总结出高校职务发明政策变迁逻辑路线图(见图5)。各阶段高校职务发明政策变迁主要源于政策导向学习、外部事件和相对稳定变量三者共同作用。政策萌芽阶段，主要受到相对稳定变项和外部事件的冲击：个人权益意识觉醒和科技体制与经济形势脱节，政策子系统核心信念发生改变，据此政策重大变迁：政策权威对收益权进行了制度突破；政策冲突阶段，倡导联盟A依托对话和互动促成政策导向学习，从而改变倡导联盟B的次要方面信念，引致小幅政策变迁：深化改革试点；当前，科技成果所有权改革推进，更是知识价值理念、社会主义市场体制改革以及舆论关注等内外部因素共同作用的结果。综上，ACF揭示的机理在高校职务发明政策变迁中得到印证，即，外部事件与稳定变项通过改变政策子系统的限制条件和资源使政策信念体系改变，二者与政策导向学习交融共同促成了政策变迁[24]。

图5 倡导联盟框架下高校职务发明政策变迁逻辑路线

5 总结与展望

本文运用ACF检视了中国高校职务发明政策变迁，可对文章开始提出的研究问题做出解答：第一，通过半开放式访谈、分析政策文本和公开文献等，识别出高校职务发明政策子系统中存在着效率主义导向的倡导联盟A和集体主义思维的倡导联盟B。他们在不同信念体系指导下利用联盟资源及策略倡议其政策信念，对政策权威施加直接或间接的影响以实现政策主张；第二，高校职务发明政策变迁是政策取向学习、动态外部事件及相对稳定变量三者共同作用的结果。其一，在职务发明政策变迁过程中，联盟依托互动产生政策取向学习，致使信念改变达成政策渐进。中等程度冲突、开放性论坛和问题可分析性与政策学习的产生正向关联。政策冲突阶段倡导联盟A积极开展对话，产生了政策学习效果实现扩大试点的政策目标等均可印证。其二，外部事件和相对稳定变项通过作用于短期联盟资源和联盟长期机会结构，促使信念体系改变激发政策变迁。政策突破阶段，受到权益意识觉醒和科技体制与经济形势脱节的冲击，关键性政治资源开始转向，联盟B面临不同的受支持机会进而政策信念改变，政策变迁发生，一系列法规开始肯定科技人员收益权。需要说明的是：①由于不同的政策背景，ACF部分假设在中国高校职务发明政策变迁中尚未得到证实。如中国社会多元利益不同于西方利益集团，政策表达还不具备制度化特征，影响力较弱。深入中国政策实践，建构本土模型是进一步研究的核心方向。②案例研究的局限性在文中表现较为明显，研究结果难以反复再现。下一步也将尝试运用量化分析方法对ACF假设进行检验，弥补定性研究的弱点。③对信念体系知识的感悟程度和有限的资料制约高校职务发明政策子系统信念体系概括的完整性。

纵观中国高校职务发明政策变迁机理，相较于动态外部事件等因素的不可控性，政策论坛是驱动政策取向学习的可控因素之一[37]。因此，本文建议可通过构筑开放性论坛促进政策取向学习引致政策变迁，如利用新媒体提供政策辩论平台。

综上，本文率先运用倡导联盟框架考察中国高校职务发明政策变迁的内在机理，为现有高校职务发明政策研究提供了一个全新视角，在一定程度上填补了目前的理论空白，也进一步证实ACF对不同于西方政治制度背景下政策变迁的解释力。高校职务发明政策改革仍在继续，研究结论可为现阶段争议不断的改革提供理论参考。