夜间建筑施工噪声污染的行政执法探析

楚 晨

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

1 前 言

环保部门接到关于建筑施工环境噪声的举报数量一直居高不下，可见建筑施工噪声已经严重影响到了人们的生活。根据全国公众环境举报平台的使用情况，关于建筑业的夜间施工噪声的污染比例持高。在2018年3月～2019年2月期间除了春节期间停工导致建筑举报较小外，其他时间关于建筑业的举报一直居高不下。该期间关于建筑也的举报比例分别为33.3%、32.9%、33.6%、41.0%、28.8%、31.5%、41.7%、43.9%、32.0%、43.2%、42.5%和22.2%。但是，在环境噪声污染的行政执法过程中，却存在各种困惑。因1996年的《环境噪声污染防治法》(以下简称《噪声法》)制定已经过去了二十多年，该法律中的一些条款与目前现状出现了一些不适应。在进行夜间施工噪声污染的执法过程中，也存在执法能力不足等问题。新时代为了满足公众的“宁静”环境要求，2019年4月1日生态环境部召开了关于《噪声法》修改的启动会议[1]。在此背景下，需要对夜间施工环境噪声污染行政执法适用规范及方式进行完善。

2 夜间施工噪声污染的行政执法不力之根源

2.1 行政机关对夜间建筑施工噪声污染的执法依据

我国1996年制定的《噪声法》对夜间施工噪声污染防治作出了规定。第三十条明确“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外”。而且，附则中规定“夜间是指晚22点至晨6点之间的期间”。《声环境质量标准》及《建筑施工场界环境噪声排放标准》作为环境标准也对夜间施工噪声污染防治作出了规定。除此之外，也有地方性法规或规章结合各区域的环境噪声污染情况作出了规定。不过，在环境行政执法的过程中，其执法依据往往是根据地方性法规或规章制定出来的较为具体的行政执法细则。

因夜间施工噪声污染防治的规范方式存在于不同位阶的法律规范中，所以针对夜间施工的执法细则可能存在与上位法冲突的风险。在实践操作中，因地方性法律规范及工作细则规定地较为详细，环境行政机关直接依据其进行执法。但该规范的位阶一般较低，当遇到与上位法规定不一致时，需要分情况进行讨论。一方面，下位法作出了比上位法更为严格的规定。具体来说，针对同一概念或同一事项的规定上下位阶不一致时，一般选择使用更为严格的规范[2]。另一方面，由于《噪声法》规定的内容较少且不明确，在适用的过程中有较大的选择空间，各地方会根据本区域的环境特点制定更详细的法律规范。但是有些地方并没有更为具体的适用规则，从而在实践中会出现各部门互相推诿的现象。

2.2 夜间施工噪声污染法律规定不明确

第一，法律规范模糊，以致夜间施工环境噪声执法主体的冗杂不一。根据《噪声法》，“县级以上人民政府或者有关主管部门”可以对禁止夜间施工的例外进行证明，满足施工单位因“特殊需要”和“生产工艺”的夜间连续作业。虽然人民政府作为综合性行政管理部门，在作出行政决定时考虑到的不仅是某一方面的利益，而且还包括对多种利益进行权衡，让各地的行政部门发挥所长互相配合。但是，针对认定主体，“县级以上人民政府或者有关主管部门”这种规定并没有将夜间施工证明主体真正确定下来。具体由政府或是环保部门、住建部门，还是由其他主管部门来证明并不清楚。这种“双主体”或“多主体”设置将会使得申请夜间施工的施工单位无法找到相应的行政主体，同时也会使得行政主体在行政职权的确定上出现混乱，以及各机关相互推诿的现象。

一方面，夜间施工的证明主体需要进一步明确。目前在实践中有以下几种表现：一、将证明主体规定为建设行政主管部门，例如北京和重庆；二、将证明主体规定为环境保护行政主管部门，例如河北、吉林、上海、江苏、福建、山东、西藏、新疆等；三、规定为负有环境保护监督管理职责的部门，例如辽宁；四、规定为多主体共同决定，例如杭州、昆明。这些将夜间施工证明主体规定为建设行政主管部门、环境保护行政主管部门、负有环境保护监督管理职责的部门以及多主体共同决定的规定。除此之外，仍然存在一些地方规定的证明主体仍然是“县级以上人民政府或有关主管部门”，没有对证明主体作出进一步的明确。

另一方面，夜间施工的处罚主体需进一步确定。目前实践中的做法有：一、北京、安徽、贵州将处罚主体规定为城市管理综合执法部门；二、广东规定为住房和城乡建设部门；三、天津、辽宁、黑龙江、上海、江苏、福建、山东、广西、宁夏、新疆这些省份和杭州、郑州、昆明、西宁等城市将处罚主体规定为环保部门；四、河北和兰州将主体主体规定为环保部门或其他行使环境监督权的部门。由此可以看出，在地方上，关于夜间施工噪声污染的处罚主体与《噪声法》中的规定并不相同，且各个地方规定并不一致。

第二，未规定罚款数额及幅度，以致处罚区间难以确定。法律上规定的处罚方式包括“责令改正”和“罚款”。首先需要注意的是“责令改正”之前多表现为“限期治理”，根据环保部2014年《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，限期治理制度现已废除。按照《行政处罚法》第二十三条的规定，责令改正则属于行政处罚过程的一个程序。法律上未规定罚款的数额与区间，这对实践中的执法带来了很多困难。为了对处罚幅度进行明确，原国家环保总局环发[1997]639号令作出了进一步的解释，规定夜间施工噪声污染由环境保护部门根据违法性质、危害后果以及其他情节，在罚款权限内确定相应罚款数额，并规定该罚款权限则分别比照《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法实施细则》和《大气污染防治法实施细则》进行确定。

这些“比照适用”的规定看似已对罚款数额进行了确定，但在实践中会出现各种法律适用的困惑。一方面，这三则法律条款中的处罚数额并不一致，无法判断具体比照适用哪则条款来具体确定处罚金额。别一方面，该部令是针对违反“三同时”和不按规定缴纳超标准排污费的规定作出的，并非是针对夜间施工噪声污染，而且夜间施工噪声污染具有特殊性，不同于现场检查、排污申报登记、擅自拆除或者闲置污染防治设施等通用型的环境法律制度，无法通过比照的方式确定罚款额度。随着新的污染防治法的出台，2017年环保部废止这一部令，同时废止了这一“比照适用”的规定，环办政法函[2017]1732号规定地方性法规和规章可以在其职权范围内确定相应的罚款，罚款数额则由行政机关根据不同的违法情节和违法后果来确定。笔者通过整理比较发现，各地方在罚款幅度上的规定并不一致，且有较大差别，可能导致有违公平立法原则的现象。

2.3 夜间施工噪声污染行政执法能力不足

因地方各机关的资源配置各有特长，对于一般行政人员来说很难集众之所长于一身。针对夜间施工噪声的行政执法，不仅需要行政主体运用一定的测量技术和经验进行判断和衡量，而且还会涉及到环境和建筑等多方面的专业知识，需要有一定数量的有执法能力的人员。所以，在展开针对夜间施工噪声污染的执法时，若单纯由某一个部门单独完成则明显能力不足[3-4]。例如，《天津市环境噪声污染防治管理办法》规定“进入外环线以内的运输建筑施工材料的车辆，必须于当日19时后进入，并于当日23时前离开”。这种对运输建筑材料交通工具的限制性规定，就不得不使得施工单位在夜间进行装卸，从而产生夜间施工噪声。所以，一些地方在规定由环保部门出具夜间施工证明之前，还需要由交通部门提供夜间施工意见。同样，在认定生产工艺是否属于需要进行连续作业时，建设部门更加专业。所以，有些地方则规定由建设行政主管部门出具证明，或者在建设部门提交施工意见后由环保部门出具证明。

在进行夜间施工时，针对夜间施工禁止的例外的三种情形，最难判断的是“生产工艺的需求”。因“生产工艺需求”请求夜间施工的较为普遍，建设行政主管部门在认定该工艺时更专业。因此，由建设行政主管部门出具施工证明，相较于由环境保护行政主管部门出具证明来说，这种由认定主体直接出具证明的方式将会提高行政效率。但是，与此同时，建设行政主管部门也不能独立完成夜间施工噪声污染的防治工作。例如针对运载建筑材料的交通管制的车辆，需要由交通部门出具施工意见。除此之外，在对夜间施工环境噪声进行现场执法时，还需要有具有检测资格的专业技术人员及具有环境执法能力的执法人员。环保部门专业性较强，因而具有一定的专业检测能力，但是，环保部门执法人数相较于城市管理部门来说又相对较弱。

3 完善夜间施工噪声污染的防治对策

3.1 明确法律明确处罚主体与处罚区间

根据《噪声法》第五十六条规定，夜间施工违法产生噪声的污染行为由“工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”来进行处罚，其处罚方式包括“责令改正”和“罚款”。在实践中，则出现了处罚主体不明及各地方罚款数额不一致的情形。笔者希望在新修订的噪声污染防治法中将罚款幅度进行明确，从而对罚款额度进行统一规定，地方性法规或规章在此区间范围之内可以作出进一步的细化。不过，在此基础上也应当对各部门的职权进行明确，防止职责不清造成的相互推诿以及权力的行使超出其应有的边界[5]。在新的法律出台之前，行政主体根据产生夜间施工噪声污染的违法情形、危害后果等具体情节作出行政处罚时，需要考虑该处罚是否合理并合比例。

3.2 建立多部门联动执法机制与信息共享机制

为了工作的顺利进行，应当建立多部门联动行政执法机制[6]。详言之：

第一，建立信息共享机制。信息共享是多部门联动执法的基础。在大数据的背景下，需要对夜间施工噪声进行网络化监管，并畅通相关部门信息沟通，以便各部门更好地分工与配合[7]。针对这一事项，可以利用扬尘污染防治的解决之机，一同实现对夜间施工噪声的监管。为了应对扬尘污染，根据《大气污染防治法》的要求，施工单位应当配备一定的扬尘污染监测设备，扬尘污染监测设备在监测大气污染的同时，可以同时安装环境传感器实现噪声监测。这种噪声扬尘自动检测终端，通过GPRS/CDMA/EDGA/3G以及运营商专线网络来传输数据，与政府监测网络实现对接。实现监测联网及信息共享，能够让各部门在第一时间内根据职权要求，快速作出反应，及时避免夜间施工噪声污染给环境带来更大的损害。与此同时，对该信息的保存也解决了对举报事实举证难的问题。该信息可为相关公民的对夜间施工噪声污染的投诉与举报提供的有力证据，从而方便夜间施工噪声监管。

第二，各部门互相配合进行行政执法。多部门联动执法并不意味着实行相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权一般发生在实施城市管理综合执法区域中，在该区域由城市管理行政执法部门实施，而在非综合执法区域内则由环保部门或其他部门管理。但是，相对集中行政处罚权对环境噪声污染防治并不一定适应。原国家环境保护总局环发[2003]5号中分别对大气、水和固废方面行使行政处罚权作出了规定，并未涉及到噪声。真正对噪声作出规定的是2017年5月1日实施的《城市管理执法办法》。该办法将建筑施工噪声污染纳入城市管理执法范畴。环境噪声污染的认定较为专业，而非简单的违法认定，不宜行使相对集中行政处罚权[8]。2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议明确指出由“生态环境部”统一监管和执法，环保部门的执法能力将有待进一步提升。所以，笔者认为由专门的环保部门主导，其他各部门进行配合会是更好的选择。由环保部门主导，其他各部门互相配合，共同改善夜间声环境质量，防止行政管理断链现象发生[9]。

第三，运用监测数据调控与预警机制。针对夜间施工噪声污染，目前基本上是依据夜间施工的“禁止令”与“提交证明”来进行控制的。不过，因夜间施工噪声污染的违法行为发生时间是在夜间，为执法人员的执法增加了难度。现在施工单位都被要求在施工场界处安装了现场监测设备，执法人员应注意超过数据限制的预警机制，第一时间掌握相关违法行为。此外，也注意配合专项执法突击检查、加大宣传与教育以及约谈负责人等方式加强夜间施工噪声执法监督。

4 结 语

环境噪声监管执法方式的完善是针对环境噪声治理的末端执法方式。目前中国面临着大范围的棚户区改造以及城市化建设，夜间施工噪声污染在公众环境举报事件中一直居高不下。在行政执法过程中，需要建立以环保部门为主体，多部门联合的统一执法模式，以此应对这种感觉性公害[10]。在具体的操作中，还需要行政执法者在执行相关法律规定的基础上，对不确定法律概念进行解释，并针对具体的案件作出具体的行政裁量。