引汉济渭工程建设征地特点及移民安置规划设计思路

胡永超

(陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710010)

陕西省引汉济渭工程是从陕南汉江流域调水至渭河流域关中地区的大型跨流域调水工程。工程建设任务是向关中地区渭河沿岸重要城市、县城、工业园区供水，逐步退还挤占的农业与生态用水，促进区域经济社会可持续发展和生态环境改善。工程采取“一次立项，分期配水”的建设方案，逐步实现2030年配水15亿m3目标，工程等别为Ⅰ等，由黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽和秦岭输水隧洞三部分组成，水利部批复的初步设计阶段工程概算总投资为1912549万元。

1 移民安置规划大纲工作过程

引汉济渭工程是陕西省境内最大的水利工程，建设征地移民安置规划设计工作程序较规范，关注群体众多，设计文本成果较多。将本工程建设征地移民安置规划设计工作过程梳理清楚，能够为以后其他水利水电工程建设征地移民安置规划设计工作提供借鉴。

按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《安置条例》)的规定，2007年11月30日和2008年6月27日，陕西省人民政府分别颁发《陕西省人民政府关于禁止在三河口水库工程占地区和淹没影响区新增建设项目和迁入人口的通告》《关于禁止在黄金峡水利枢纽水库淹没区和枢纽工程坝区新增建设项目和迁入人口的通告》。

在引汉济渭工程可研阶段开始的2007年11月23日和2008年5月4日，陕西省库区移民工作领导小组办公室分别批复了由陕西省水电设计院编制的《陕西省引汉济渭工程三河口水库淹没及工程占地实物指标调查细则》《陕西省引汉济渭工程黄金峡水库淹没及工程占地实物指标调查细则》。

1.1 实物调查

引汉济渭工程建设征地实物调查工作由三河口水库开始，黄金峡水库其次，最后是秦岭输水隧洞。后续根据移民安置单项工程的实施进展，适时完成了移民集中安置点新址、交通工程建设区、防护工程建设区等的实物调查工作。

1.2 《建设征地移民安置规划大纲》

根据《安置条例》的要求，陕西省水电设计院于2009年5月编制完成了陕西省引汉济渭工程黄金峡水库和三河口水库《建设征地移民安置规划大纲》。并通过了技术审查。

2011年8月5日，水利部联合陕西省人民政府对《陕西省引汉济渭工程建设征地移民安置规划大纲》予以批复。

1.3 可行性研究阶段《建设征地移民安置规划》

在实物调查、复核、确认成果和征求移民安置意愿并各县人民政府确认移民安置方案的基础上，依据批复的《建设征地移民安置规划大纲》，陕西省水电设计院于2012年1月编制完成《陕西省引汉济渭工程可行性研究阶段建设征地移民安置规划设计报告》(审定本)，同年3月，水利部水规总院将审核意见上级水利部。4月水利部将《陕西省引汉济渭工程可行性研究报告》审查意见上报国家发展和改革委员会。6月国家发展和改革委员会进行了咨询评估。

2014年9月28日国家发改委向陕西省发改委下发了《国家发展改革委关于陕西省引汉济渭工程可行性研究报告的批复》。

1.4 初步设计阶段《建设征地移民安置规划》

引汉济渭工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计以征询移民意愿为前提，在陕西省人民政府、省库区移民工作领导小组办公室有关批复文件和市、县人民政府有关上报文件的基础上，遵循了可研阶段《移民安置规划大纲》、《移民安置规划专题》整体方案。按照《安置条例》、SL 290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的阶段要求，采纳移民安置工作各相关单位宝贵意见，由陕西省院投入征地移民、建筑、交通、电力通信、水利水电、工程造价、水保环评、规划、地勘、测量专业等人力资源，编制完成包含《陕西省引汉济渭工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》在内的135册设计成果。

2015年4月2日水利部水规总院将《水规总院关于报送陕西省引汉济渭工程初步设计报告审查意见的报告》上报水利部。2015年4月29日水利部予以批复。

1.5 施工图阶段《建设征地移民安置规划》

引汉济渭工程施工图阶段建设征地移民安置规划设计工作正式开始于2015年2月，截至2018年7月，三河口水库移民安置工作已完成86.5%，黄金峡水库各项移民安置工作全面开工建设进入冲刺阶段。该阶段建设征地移民安置规划设计内容主要有以下几方面。

1.5.1 三河口水库

(1)十亩地集镇实施方案和施工图、石墩河集镇实施方案和施工图，需要说明的是，由于初步设计阶段移民安置方案变化较大，来不及完成上述两集镇初步设计报告修改工作，故在施工图阶段先完成了实施方案，并由陕西省移民办予以正式批复，之后再完成施工图设计。集镇水电路基础设施变更设计。

(2)五四安置点、马家沟安置点、寇家湾安置点、干田梁安置点、油坊坳安置点、许家城安置点施工图设计以及设计变更。

(3)三陈路施工图及设计变更、筒大路施工图及设计变更、宁陕县村道工程中的生凤桥、豹子墩桥施工图，三河口水库各条村道工程施工图。

(4)输变电设施复改建工程施工图，通信线路复改建工程施工图。

(5)宁陕县黑虎垭防护工程施工图。

(6)分县、分项目移民资金分解报告。

1.5.2 黄金峡水库

(1)金水集镇实施方案和施工图。

(2)草坝安置点、孤魂庙安置点、万春安置点、常牟村安置点、张村安置点、柳树庙安置点、柳树庙Ⅱ安置点、柳树庙Ⅲ安置点、磨子桥村安置点、五郎庙村安置点施工图设计以及设计变更。

(3)108国道金水淹没段改线新建工程施工图设计以及设计变更，洋县磨黄路田坝—槐珠庙段淹没部分抬高改建工程施工图设计以及设计变更，金水镇新址对外交通新建工程施工图设计以及设计变更，库区村道复建工程施工图设计，码头恢复工程施工图设计。

(4)黄金峡水库防护工程施工图设计以及设计变更，防护工程占地地类变更报告，防护工程地面附着物调查报告，沙河桥区域移民安置规划设计报告。

(5)输变电设施复改建工程施工图，通信线路复改建工程施工图。

(6)分县、分项目移民资金分解报告。

2 引汉济渭工程征地移民特点

2.1 涉及地域广

引汉济渭工程建设征地范围包括：水库淹没区和影响区(含防护工程)、枢纽工程建设区、农村移民集中安置点建设区、集镇迁建安置点建设区、库周交通恢复建设区、秦岭输水隧洞建设区、其他工程(大黄路等)建设区。涉及三市四县，即西安市、汉中市、安康市和周至县、洋县、佛坪县、宁陕县，是陕西省占地面积以及涉及地域最大的水利工程。引汉济渭工程建设征地总面积79191亩，包含永久征收72349亩，临时征用6842亩。

2.2 工程战线长

从2003年前期论证工作开始到2018年已有16年，且目前尚未竣工；从汉江干流黄金峡水库调水，经秦岭输水隧洞黄三段、越岭段送入秦岭北麓周至县黄池沟，南北跨度在100km以上；从移民安置角度看，建设征地与工程建设有着同样规模。

2.3 淹没损失大

征地范围中包括：耕地16134亩，林地25157亩，人口9736，房屋666113m2，集镇4处，等级公路98.04km，10kV等级以上输电线路115.32km，各类通信线路546.37km，中小型工业企业6个，文物古迹11处，古树名木7株，淹没及蓄水影响中小型水电站8座等。倘若再算上黄金峡水库防护工程保护的人口1.02万，耕地0.95万亩，108国道，西汉高速公路，水利设施，电力设施，通信设施以及多个企事业单位的话，淹没损失量就更大了。

2.4 移民安置任务

生产安置人口9401，需要调剂或者开发耕地约4700亩以解决有土安置问题；搬迁安置人口10375，需要建设16个农村集中安置点和4个集镇迁建安置点来妥善搬迁安置移民；佛坪县三陈路复建工程，长度14.06km，等级三级；宁陕县筒大路复建工程，长度26.373km，等级四级；西汉高速佛坪连接线改线工程，长度16.8km，等级二级；三河口水库库区村道复建工程，长度19.52km；洋县108国道金水淹没段改线新建工程，长度3.118km，等级三级；洋县磨黄路田坝—槐珠庙段淹没部分抬高改建工程，改建7.29km，等级三级；洋县金水镇新址对外交通新建工程，长度1.8km，等级三级；黄金峡水库库区村道复建工程，长度21.09km；码头恢复工程26座；黄金峡水库库尾防护工程21.32km；三河口水库汶水河右岸黑虎垭段岸坡治理工程69.78m；另外还需恢复一些电力、通讯线路。移民安置总投资431189万元。

2.5 有土生产安置方案实施难度较大

以三河口水库为例，水库蓄水之后将现状位于河边的、路边的高质量水田淹没，剩余半高山区的旱坡地，按照设计规范分析计算生产安置环境容量基本可行，但在实施过程中，移民不愿意继续在剩余半高山区的旱坡地或者在安置点新址附近调剂的质量不高的耕地资源，而更愿意对淹没的土地仅作货币补偿，这导致了已得到国家批复的《移民安置规划》在生产安置实施过程中会发生较大的变化，难度较大。从目前佛坪县、宁陕县实际操作的生产安置具体方案来看，印证了这一点。

2.6 移民安置意愿变化频繁

移民作为普通人，其想法频繁变化。设计工作往往跟不上移民意愿变化的节奏。最开始选择分散安置的移民，在看到建成的集镇迁建安置点或者农村集中安置点整齐的街道、宽敞的房子、完善的水电路等优越的环境之后，往往会改变其最初的选择，意愿变更为集中搬迁安置。最初选择一次性补偿安置的企业法人，在实施阶段往往会追求利益的最大化，转而改变安置意愿为复建方案。就连地方政府，也会在移民安置单项工程实施过程中，想尽千方百计将原批复的设计标准要求提高，或者原批复的建设规模要求扩大。在实施阶段，移民安置意愿的频繁变化已经导致了大量的设计变更。

3 移民安置规划设计思路

3.1 依法依规做好移民安置规划设计

(1)程序必须到位

发布《停建令》、实物调查成果的公示确认、广泛征求移民和安置区意见三个程序不能省略。只有政府发布了《停建令》，实物调查工作才可以开始。所有在《停建令》之前进行的实物调查工作均为摸底调查，《停建令》之后必须进行复核并确认。

(2)政策有规定的一定要按照规定去办

设计单位应严格服从省级以上有关政策规定，有关的规定，应原文摘入报告，不允许按照自己的理解描述含义。设计单位没有权利对政府的规定进行解释和说明。

(3)政策无明确规定的处理方式

政策无明确规定但有先例的项目，可参照当地类似项目的做法处理。

政策无明确规定也无先例的项目，要和地方政府、项目法人商量办。

3.2 加强沟通和协调

《建设征地移民安置规划》应提前告知政府。它是政府、项目法人、设计单位共同智慧的结晶。对于项目所在地人民政府提出的不合理要求，应及时向省移民主管部门汇报，以取得省移民专管部门的支持和理解。

3.3 技术关键点

(1)实物调查

基础资料必须是1∶2000或1∶5000地类地形图。地类地形图测绘要求执行SL 442—2009《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》(附录A)的规定。实物调查工作以业主单位为主进行，设计单位技术负责。实物调查一定要做到现场调查。实物调查应尽可能地采用新技术，如GIS等。

(2)规划标准

不得随意突破国家标准上下限规定；主要的规划标准有：居民点建设用地标准、居民点水电路等基础设施配套标准、宅地基地标准等。专业项目复建标准严格执行三原原则，其中的原标准是指：国家原有标准低于现行标准下限的，按现行标准下限执行。

(3)意愿征求

可研阶段应征求每一户移民的意愿，安置区居民的意见应该与省移民主管部门共同商定征求单元(到村、到组或者到户)。移民意愿征求的内容主要包括：搬迁安置地点、配套的生活设施建设方案、生产安置方式、配套的生产设施建设方案。基础设施专业项目的复建方案一定要征求主管部门的意见。

(4)移民投资

严格执行水利部水总[429]号文的规定，不得随意增减项目，项目所在位置也不得调整和改变。若确实需要项目增减的，应进行专门说明。地价编制依据仅限于国务院、省级人民政府或省级人民政府授权的市人民政府出台的文件。其他市以及县级人民政府出台的文件不能列入编制依据。《中华人民共和国土地法》明确规定，可以实施土地征收的单位只有国务院和省级人民政府；国务院制定土地征收政策，各省、自治区、直辖市制定其辖区内土地征收综合地价标准。农村居民点必须采用水利工程相关的概估算定额和办法，不得采用市政工程相关的概估算定额和办法；基础设施专业项目采用行业部门的概估算定额和办法；集镇迁建安置点可以采用市政工程相关的概估算定额和办法。

3.4 讲程序、守法规的重要性在移民规划设计中逐渐凸显

《中华人民共和国土地法》《大中型水电工程建设征地移民安置条例》《陕西省小型水库移民设计工作管理办法》《建设征地移民规划设计规范》等均明确了移民专业设计工作应遵循的法规和工作程序，在每次评审会上设计工作程序是否完善都是评审的要点，工作程序完善是设计工作的基础，在此基础上即便出现小的缺陷也不影响基本同意这一结论，但如果程序不完善，移民规划就是空中楼阁。

3.5 沟通协调能力成为设计工作能力的组成部分

移民专业中的沟通协调能力是指与地方政府的沟通协调配合，与移民群众的政策宣传解释，与省级以上移民主管部门的汇报请示。《建设征地移民安置规划》是政府、项目法人、设计单位共同智慧的结晶。如果设计人员没有充分的沟通联系协调能力，是无法将各方的意见按照法规、技术规范的要求，合理地体现在设计成果之中的。

3.6 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》修订之后的法律引用

2006年7月7日国务院公布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(简称《条例》)，2017年4月14日国务院公布了《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》(简称《修改条例》)。在写编制依据时，《条例》和《修改条例》属于并行使用。今后可直接写为根据《条例》，此处的条例应理解为679号令发布后的修改了第二十二条的条例。在编写移民安置规划报告时，涉及投资估算章节的编制依据应该两个都写且可以带编号，以表明采用了同地同价征地补偿标准。

《移民大纲》没有取消，只是取消中央指定地方审批，具体是否审批怎么审批由地方定，中央清理时已转为政府内部审批。条例没有对此条作出修改，应按原规定执行。

4 结语

引汉济渭工程建设征地移民安置规划设计工作有成功的经验也有失败的教训，将这个过程予以回顾整理，既能更好地做好引汉济渭工程后续建设征地移民安置设计工作，也为今后陕西省内大中型水利水电工程建设征地移民安置规划设计、实施管理、具体工作等提供可以借鉴的典型实例。