济南黄河涉河建设项目法治化管理探析

王传伟 ，伍巍茜 ，司 倩

（1.山东黄河河务局，山东 济南 250011；2.济南黄河河务局，山东 济南 250000）

自2017年起，济南黄河河道内“三桥一隧”跨河、穿黄工程相继开工建设，随着北跨战略步伐加快和新旧动能转换先行区建设推进，济南黄河河道内新建涉河建设项目将日益增多，采取何种有效措施，规范管理济南黄河河道内各项涉河建设项目，维护河道正常水事秩序，保障北跨携河发展战略顺利实施，是当前迫切需要解决的问题。

1 涉河建设项目管理现状

济南黄河所辖河道长183.35 km，流经平阴、长清、槐荫、天桥、历城、章丘、济阳等7县（区），槐荫区北店子以上河道右岸为长平滩区，无堤防，河宽一般5～10 km，北店子以下为受工程约束的弯曲性窄河道，河宽一般0.5～2 km，总的特点是河道上宽下窄，排洪能力上大下小，大部分涉河建设项目位于黄河槐荫段至济阳段，主要包括跨河铁路大桥3座、公路大桥8座、浮桥17座、穿河管线17条等，目前，在建公铁大桥1座、黄河公路大桥3座、穿河隧道1条、穿河管线3条。

济南黄河河道堤线长、河床高、险工险点多，河道内涉河建设项目数量多、规模大。随着沿黄社会经济快速发展，河道内新建建设项目日益增多，进一步加重了河道监管任务。为规范管理河道内涉河建设项目，济南黄河河务局制定出台了《济南黄河涉河项目施工管理办法》，从涉河项目受理、审批、监管都做了进一步规定，促进了涉河项目规范管理。建立了涉河建设项目管理台账，摸清“家底”，明确监管重点。加强河道巡查，组织开展涉河项目专项执法检查，发现违规建设行为，及时查处，确保黄河河道畅通及行洪安全。

2 涉河建设项目监管存在的问题

2.1 涉河建设项目监管法律依据不充分

北跨携河发展战略的实施，黄河以“城中河”功能定位融入城市发展格局，要求科学统筹、深度开发利用、依法规范管理黄河河道。虽然国家及山东省出台了《水法》《防洪法》《河道管理条例》《山东黄河河道管理条例》等水法律法规，但涉河建设项目涉及的行政许可事项缺乏程序及审查条件的具体规定，在解决河道内违规开发建设方面缺少必需的法律依据，以及关于法律责任的部分规定与加强监督管理的要求不适应等，由于济南黄河河道涉河建设项目管理缺乏具体的、可操作性强的配套水法规，导致监管缺失，河道内违法开发建设管理力度薄弱。

2.2 涉河建设项目行政许可审批效率仍需提高

《水法》明确规定：在河道管理范围内建设桥梁、码头等拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆等，工程建设方案应报经相关水行政主管部门审查同意。涉河建设项目行政许可审批涉及水事活动方方面面，既要有法律依据，又要有技术依据，需要执法科室与技术科室共同把关，由于审批过程中相关科室职责和任务分工不明确，导致时限过长，影响了审批效率。

此外，涉河建设项目行政许可审批上下联动衔接机制还不够理顺，给许可相对人带来不便。

2.3 涉河建设监管权责不清晰

济南黄河河道内部分涉河建设项目建成于上世纪50年代至70年代，而《水法》于1988年1月21日通过实施，《水法》实施前建成的涉河项目未签订相关协议，其管理单位就建设项目应承担的防汛职责和义务、运行监管责任不明确，加之由于建成年代较长，管理单位主体几经变迁，涉及多方权益主体，出现问题处理难度大。

2.4 河道内违规乱建行为屡禁不止

随着经济社会的快速发展，与河争地、与河争利的矛盾突出，违法侵占河道，未经审批擅自在河道内开发建设行为时有发生，影响了黄河水事安全，阻碍河道行洪畅通，部分涉河建设项目虽办理了审批手续，但施工期间，施工单位不按照批复要求和施工方案进行施工，对黄河防洪工程造成直接或间接的损坏，有的项目施工完毕后，施工单位不按时对施工现场进行清理，恢复河道和黄河工程的原貌。

此外，部分浮桥管理单位缺乏防汛安全意识，进占河道违规修建码头改变了河势溜向，擅自填垫浮桥引路形成阻水障碍，给黄河防洪安全带来了隐患。

3 管理措施及建议

3.1 制定相应配套水法规

济南黄河河务局通过深入贯彻落实《水法》《防洪法》《河道管理条例》《山东省黄河河道管理条例》等水法律、法规，积极查处各类违规建设行为，依法规范河道内各类开发利用活动，维持了辖区正常水事秩序，维护了防洪工程安全与完整，在涉河建设管理方面积累了大量行之有效的成熟经验和做法，在认真总结涉河建设项目管理经验、广泛调研和充分论证的基础上，立足济南黄河河道管理实际，依据上位法规定，制定出台更具体、更易于操作的配套水法规，为济南黄河涉河建设项目法治化管理提供充分的法制依据。

3.2 落实“放管服”，依法审批涉河建设项目

深化落实“放管服”改革，简化涉河建设项目审批程序，做好审批事项“放”的方面论证，做到应放、尽放，加强事中事后监管，进一步简化整合审批流程，努力压缩行政审批时限，切实提高服务水平。规范涉河建设项目审批程序，制定操作性强、透明度高的审批操作规程，明确各个审批环节标准、条件、责任、时限等。理顺部门之间的职能，按照精简、统一、效能和权责一致的原则，协调和理顺部门间的职能，建立起既分工明确、又相互协作的工作机制，提升审批工作效率。落实审批责任追究制度，按照“谁审批、谁负责”的原则，对不按规定条件、程序审批甚至徇私舞弊、滥用职权的行为，追究主管领导和直接责任人的行政责任或法律责任。

3.3 组织开展涉河建设项目专项执法检查

建立涉河建设项目台账管理制度，为每个建设项目建档立卡，定期进行更新完善，跟踪进行动态化管理。将涉河建设项目尤其是大型跨河交通设施列为河道巡查监管重点，组织开展定期及不定期检查，发现违规建设行为，及时查处，做好防范工作。强化在建项目施工监管，对是否按照批准的位置和施工方案进行检查，认真落实建设单位防护责任，杜绝了违规建设行为。规范对已建项目特别是跨河交通设施后续管理，定期组织检查，对造成河道及黄河工程损害的，督促建设或管理单位及时采取补救措施，消除防洪隐患。借助河湖“清四乱”有利时机，组织开展涉河建设项目专项执法检查活动，集中查处违规建设行为，形成有力震慑作用。

3.4 深入开展法治宣传教育

充分借助“世界水日”“中国水周”“法制宣传日”等集中宣传活动有利时机，深入沿黄两岸、涉河建设项目施工现场、浮桥管理单位，通过出动宣传车、设立法规咨询站、散发宣传材料等形式多样的宣传活动，大力宣传河道内开发利用建设禁止性规定，积极引导涉河建设项目建设管理、施工单位和沿黄群众自觉遵守水法规。加强对执法人员法治宣传教育，通过举办培训班、法治讲座、法律知识考核等方式，加强对涉河建设项目管理的相关法律法规知识学习，切实提升依法行政、依法管理的能力和水平，推动涉河建设项目依法规范管理，维护河道良好水事秩序。